CE-11001-03-15-000-2020-01210-00(CA)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / TRÁMITE ANTE EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / SALA

ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISIÓN EN EL CONSEJO DE ESTADO /

SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO / INTEGRACIÓN DE LAS SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO / FUNCIONES DE LAS SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL

CONSEJO DE ESTADO

[E]l Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa. Ahora bien, el numeral 3 del artículo 29 Acuerdo 80 de 2019 –que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado– determina que corresponde a las Salas Especiales de Decisión resolver los asuntos que le sean asignados por la Sala Plena del Consejo de Estado. En sesión 10 del 1º de abril de 2020, la Sala Plena de la Corporación, con fundamento en el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011-CPACA, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad. No sobra recordar que estas Salas Especiales de Decisión están integradas por un magistrado de cada Sección del Consejo de Estado, por lo que se garantiza el objetivo establecido por el legislador, sin tener que congestionar la Sala Plena de

lo Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 197 / ACUERDO 080 DE 2019 -ARTÍCULO 29

NUMERAL 3

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA

REPÚBLICA / ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA /

FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA /

FACULTAD REGLAMENTARIA EXTRAORDINARIA DEL PRESIDENTE DE LA

REPÚBLICA / ESTADO DE EXCEPCIÓN / CLASES DE ESTADO DE

EXCEPCIÓN / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN - Controles / CONTROL POLÍTICO DEL CONGRESO / CONTROL JURISDICCIONAL La Constitución Política de 1991 admitió la posibilidad de que el Presidente, con la firma de todos sus ministros, pudiera declarar tres estados de excepción: el estado de guerra; el estado de conmoción interior y, finalmente, el estado de emergencia, social, económica y ecológica. De la lectura de los artículos 212 a 215 de la Constitución es fácil concluir que los estados de excepción significan una alteración del orden institucional y normativo, motivo por el cual no pueden convertirse en la regla general, su vigencia debe ser solo por períodos expresamente señalados en las normas superiores. Los estados de excepción, al suponer una alteración de la normalidad institucional y democrática, activan una serie de sistemas de pesos y contrapesos para controlar, precisamente, el ejercicio del poder en cabeza de la Rama Ejecutiva del poder público. Uno de esos

controles está en cabeza del Congreso de la República –control político– y el otro en la Rama Judicial –control jurisdiccional–.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 215

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Noción / FINALIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADCaracterísticas / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Naturaleza / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Efectos de la sentencia / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se activa de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna. El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características: (…) i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática. Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio que es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política. (…) iii) Es automático e inmediato, para lo cual las autoridades públicas deben que remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos

administrativos generales, expedidos en ejercicio de la función administrativa, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente al control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos expedidos posteriormente. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna que las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto. De igual manera, se promueve la intervención de las universidades, de agremiaciones o de organizaciones. vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero conocerá de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que los segundos de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de excepción. (…) En efecto, dado que las medidas que se profieren en estos supuestos son de naturaleza excepcional, puesto que se trata de un orden anormal, dada la situación de alteración externa o interna, no cabe duda de que el control de constitucionalidad y legalidad debe ser reforzado

(stricto sensu), en aras de evitar que se subvierta el orden constitucional o se desconozcan las garantías básicas de la población. ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad. En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, generales e impersonales. Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple (…). xi) La finalidad del medio de control, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se trasgreda el orden jurídico superior.

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de las características del control inmediato de legalidad, consultar providencias de 28 de enero de 2003, Exp. 2002-0949-01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; de 7 de octubre de 2003, Exp. 20030472-01, C.P. Tarsicio Cáceres Toro; de 16 de junio de 2009, Exp. 2009-0030500, C.P. Enrique Gil Botero; de 9 de diciembre de 2009, Exp. 2009-00732-00, C.P.

Enrique Gil Botero; de 23 de noviembre de 2010, Exp. 2010-00196-00(CA), C.P. Ruth Stella Correa Palacio.; y de 11 de mayo de 2020, Exp. 2020-00944, C.P. Sandra Liseth Ibarra. Sobre los efectos de la sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad, consultar providencia de 5 de marzo de 2012, Exp. 201000369, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. En relación con la finalidad del control inmediato de legalidad, consultar providencia de la Corte Constitucional, de 13 de abril de 1994, Exp. C-179, M.P. Carlos Gaviria Díaz. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / TRÁMITE ANTE EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / CONSEJERO DE ESTADO

PONENTE / COMPETENCIA DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR DE LAS

ALTAS CORTES DE LA RAMA JUDICIAL

[E]l trámite de este medio de control por parte del Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 185 ibídem, es el siguiente: i) una vez recibida la copia auténtica de los actos o medidas, la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados que integran la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo, y el fallo correspondiente será proferido por esta; ii) una vez repartido el proceso, el magistrado ordenará que se fije en Secretaría General un aviso por el término de 10 días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto. Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado; iii) en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar por escrito concepto sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto; iv) el magistrado ponente podrá solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que antecedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad. Esta prueba se deberá decretar en el auto admisorio; v) una vez expirado el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene; vi) vencido el traslado del Ministerio Público, el magistrado ponente deberá registrar fallo dentro de los 15 días siguientes a la fecha de entrada del proceso para ese fin y, finalmente, vii) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptará el fallo dentro de los 20 días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos administrativos objeto de

control / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN

ADMINISTRATIVA / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

COMPETENCIA / COMPETENCIA JURISDICCIONAL / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Criterios jurisprudenciales sobre el alcance de la competencia para ejercer control inmediato de legalidad [L]a Sala advierte la necesidad de definir si las medidas o actos administrativos generales que se expidan única y exclusivamente con fundamento en los Decretos 417 y 636 de 2020 –declaratorios de los estados de excepción– son objeto de control inmediato legalidad, puesto que esta es una de las exigencias del artículo 20 de la Ley 137 de 1994. Una primera interpretación permite concluir que la (…) [Resolución 000489 del 31 de marzo de 2020] no debe ser objeto de control inmediato de legalidad, porque el decreto que declara el estado de emergencia no se desarrolla a través de actos administrativos generales sino de decretos legislativos. (…) Una segunda interpretación, relacionada con los asuntos sobre los cuales recae dicho control, vincula la competencia con los motivos que llevaron a la declaración del estado de emergencia. Bajo esa perspectiva, lo que determina que un acto administrativo expedido durante los actos de excepción sea objeto de control de legalidad es su conexidad interna y externa con el estado de excepción previamente declarado, siempre que su finalidad se identifique con el mismo. (…) Como se advierte, no existe un criterio unánime de la Sala en relación con la competencia que tiene la jurisdicción para ejercer el control inmediato de legalidad

de los actos administrativos generales que se dictan durante los estados de excepción, cuando ellos solo invocan como fundamento los decretos declarativos de esos estados. En esta decisión se acoge la opción interpretativa conforme a la cual, más allá de los fundamentos normativos que se invoquen para la expedición del acto respectivo, lo que determina que un acto sea objeto de control inmediato de legalidad es su conexidad interna y externa con el estado de excepción previamente declarado y, adicionalmente, que su finalidad se identifique con el mismo; por tanto, se procederá a estudiar la legalidad formal y material de la Resolución 489 de 2020, proferida por el Ministerio del Deporte.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la postura jurisprudencial según la cual el estado de emergencia no se desarrolla a través de actos administrativos generales sino de decretos legislativos, consultar providencias de 24 de abril de 2020, Exp.2020-01288, C.P. Oswaldo Giraldo López; y de 29 de abril de 2020, Exp. 2020-00995, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Sobre el criterio de conexidad interna y externa para determinar el alcance de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para ejercer el control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales que se dictan durante los estados de excepción, consultar providencia de 19 de mayo de 2020, Exp. 2020-01013, C.P.

César Palomino Cortés; y de la Corte Constitucional, de 19 de julio de 2017, Exp. C-466, M.P. Carlos Bernal Pulido,

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Control de competencia y forma / JUICIO DE LEGALIDAD

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO

ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / COMPETENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MINISTERIO DEL DEPORTE / MINISTRO DEL DEPORTE / COMPETENCIA - No puede ser presunta o inferida, debe ser expresa y taxativa / PRINCIPIO DE LEGALIDAD / FALTA DE COMPETENCIA EN LA EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Para crear líneas de inversión para el fomento del empleo / INVERSIÓN / EMPLEO / GENERACIÓN DE EMPLEO / FACULTAD

PARA CREAR EMPLEOS / COVID-19 / CORONAVIRUS / PANDEMIA /

DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE EMERGENCIA

ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / DECRETO LEGISLATIVO / CONTROL

DE LEGALIDAD / ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL La competencia es la concreción o materialización del principio constitucional de legalidad (artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política). En esa medida, la competencia no puede ser presunta o inferida; por el contrario, tiene que ser expresa y taxativa. En otras palabras, no existen competencias implícitas. (…) [E]l Ministerio del Deporte no tiene entre sus competencias –y, por ende, tampoco el despacho del Ministro– las de “brindar apoyos económicos a la población

desprotegida”, ni mucho menos “generar fuentes de trabajo por intermedio de las entidades territoriales”, más aún cuando las prácticas deportivas se encuentran limitadas en virtud de los Decretos ordinarios 457, 531, 593, 636, 689 y 749 de

2020. Y si bien el Decreto 417 de 2020 –declaratorio del primer estado de emergencia económica, social y ecológica– delimitó y proyectó los impactos económicos de la pandemia en el país, lo cierto es que esa circunstancia no constituye una habilitación general para que todas las entidades públicas de la Rama Ejecutiva procedan a crear líneas de inversión para el fomento del empleo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 121 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 122 / DECRETO 1067 DE 2019 - EL ARTÍCULO 2 / DECRETO 417

DE 2020

NOTA DE RELATORÍA: La Corte Constitucional ha reconocido expresamente que la función de fomento es una típica manifestación de la función administrativa a cargo del Estado. Al respecto, consultar: sentencia C-189 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-306 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Control de objeto, causa y finalidad / JUICIO DE

LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL

DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTROL JUDICIAL DE LA

ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / MOTIVACIÓN DEL

ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONFIGURACIÓN DE LA FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Las normas que se invocan como soporte no otorgan la facultad al Ministro / MINISTERIO DEL DEPORTE / MINISTRO DEL

DEPORTE / FACULTAD PARA CREAR EMPLEOS / COVID-19 /

CORONAVIRUS / PANDEMIA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN /

ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / DECRETO LEGISLATIVO / CONTROL DE LEGALIDAD / ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Falta de conexidad del acto con las normas dieron lugar a la declaración del Estado de Emergencia / ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL [L]a Resolución 000489 del 31 de marzo de 2020, (…) adolece de problemas en su justificación, es decir, en su causa. La causa del acto administrativo hace referencia a las circunstancias fácticas y jurídicas que le sirven de fundamento para su expedición. El fundamento que se invoca para la creación de la línea de inversión “Todos por Colombia” es el contenido de los Decretos 417 y 457 de 2020; sin embargo, (…) estos no establecieron o radicaron en cabeza del Ministerio del Deporte la competencia para generar fuentes de trabajo por intermedio de los entes territoriales. La primera normativa se limitó a declarar el estado de emergencia económica, social y ecológica, la segunda, por su parte, implementó el denominado “aislamiento preventivo obligatorio” como medida

restrictiva idónea para evitar la propagación y el contagio del COVID-19. Así las cosas, la Resolución 000489 del 31 de marzo de 2020 no se ajusta a las normas en que debió fundarse y, además, está falsamente motivada, toda vez que las normas que se invocan como soporte para su expedición no otorgan esa competencia o facultad al Ministro del Deporte. Por el contrario, resulta contradictorio que se diga que la línea de inversión tiene como propósito fomentar el deporte, cuando lo cierto es que en virtud de la medida de “aislamiento preventivo obligatorio” las competencias y los escenarios deportivos se encuentran suspendidos.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 000489 DEL 31 DE MARZO DE 2020 / VALORACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Control de razonabilidad y

proporcionalidad / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL /

CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / MINISTERIO DEL

DEPORTE / MINISTRO DEL DEPORTE / FACULTAD PARA CREAR EMPLEOS / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / CREACIÓN DE EMPLEOS - Para garantizar la continuidad de las actividades deportivas /

AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / COVID-19 / CORONAVIRUS /

PANDEMIA / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE

EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA / DECRETO

LEGISLATIVO / CONTROL DE LEGALIDAD / ILEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO - Las medidas adoptadas no resultaron proporcionales o razonables para enfrentar la pandemia / ACTO ADMINISTRATIVO ILEGAL /

ACTO ADMINISTRATIVO ANULADO / ANULACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO

[T]al como lo puso de presente el Ministerio Público, las medidas adoptadas [en la Resolución 000489 del 31 de marzo de 2020] no son proporcionales para enfrentar la pandemia, toda vez que no queda claro cómo la contratación de personal a través de contratos de prestación de servicios profesionales a cargo de las entidades territoriales puede contrarrestar los efectos del CODIV-19. Podría decirse que la creación de una línea de inversión fomenta el trabajo y, por tanto, disminuye los impactos económicos de la pandemia; no obstante, esos contratos de prestación de servicios tienen como único propósito y finalidad garantizar la continuidad de las actividades deportivas, lo cual, en este preciso momento deviene imposible en sentido físico y jurídico, por cuanto la medida de aislamiento social preventivo impide que existan reuniones o aglomeraciones, así como competencias deportivas, en virtud del riesgo de contagio. En efecto, mediante la Circular Externa 001 el Ministro del Deporte suspendió en todo el territorio nacional la organización y realización de eventos deportivos. Así las cosas, la Sala declarará la nulidad de la Resolución 000489 del 31 de marzo de 2020 toda vez que tiene vicios de competencia; de causa; de finalidad y de proporcionalidad.

MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVOActuaciones escritas / ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / MEDIOS

ELECTRÓNICOS EN EL PROCESO / USO DE NUEVAS TECNOLOGÍAS /

AUTENTICIDAD DEL DOCUMENTO / CONSERVACIÓN DEL DOCUMENTO /

MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO / DECRETO LEGISLATIVO /

DECRETOS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA / EMERGENCIA

SANITARIA / AISLAMIENTO PREVENTIVO OBLIGATORIO / CORONAVIRUS /

COVID19

[E]l artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta. Además, mediante Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria generada por el COVID-19.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 186 / DECRETO LEGISLATIVO 491

DE 2020

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 000489 DE 2020 (31 de marzo)

MINISTERIO DEL DEPORTE (Anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., siete (7) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01210-00(CA)

Actor: MINISTERIO DEL DEPORTE

Demandado: RESOLUCIÓN 000489 DEL 31 DE MARZO DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (SENTENCIA) La Sala decide el control inmediato de legalidad de la Resolución 000489 del 31 de marzo de 2020 proferida por el Ministro del Deporte “por medio de la cual se dictan medidas especiales relacionadas con la Dirección de Fomento y Desarrollo, en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica”.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La declaratoria del estado de excepción El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud-OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud profirió la Resolución 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.

Posteriormente, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, junto con todos los ministros que integran el Gobierno Nacional, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días, en todo el territorio nacional. Luego, el Presidente de la República expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19. Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, a partir de las cero horas del día 25 de marzo hasta las cero horas del 13

de abril de 2020. Esta medida de aislamiento social preventivo obligatorio, también conocida como “cuarentena”, ha sido prorrogada en varias oportunidades, mediante Decretos 531, 593, 636, 689, 749, 878, y 1076 de 2020. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-145 de 2020, declaró exequible el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el cual se declaró el primer estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional1.

2. El acto administrativo objeto de control Mediante la Resolución 000489 del 31 de marzo de 2020, el Ministro del Deporte creó la línea de inversión “Todos por Colombia”, destinada a mantener la continuidad de las actividades deportivas y generar fuentes de trabajo a través de las entidades territoriales, para lo cual estas podrán suscribir contratos de prestación de servicios con honorarios hasta de 1.5 salarios mínimos mensuales legales vigentes, por el término de 3 meses.

3. Trámite del control inmediato de legalidad Mediante auto del 27 de abril de 2020 se avocó el control inmediato de legalidad de la Resolución 000489 del 31 de marzo de 2020. En esa decisión se ordenó notificar al Ministerio del Deporte, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del

Estado y al Ministerio Público. 1 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. Dentro del término de fijación de que trata el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011CPACA, el Ministerio del Deporte remitió tres anexos relacionados con el proceso a seguir para el desarrollo de la “estrategia todos por Colombia”. No hubo

intervención ciudadana ni las universidades a las cuales se les ofició. El Procurador Cuarto Delegado ante esta Corporación rindió concepto en el que solicitó que se declarara la nulidad del acto administrativo objeto de control, con fundamento en el siguiente razonamiento: 3.1. De la lectura de las consideraciones que motivaron la expedición del acto administrativo se advierte que ninguna de ellas contiene directrices encaminadas a procurar que las entidades territoriales contraten personal bajo la modalidad de prestación de servicios. 3.2. El Decreto 417 de 2020 no establece como medida para conjurar la crisis del coronavirus la vinculación de personal a través de contratos de prestación de servicios. 3.3. Las determinaciones adoptadas mediante la Resolución 000489 de 2020 no guardan armonía con las medidas y el espíritu de las disposiciones contenidas en el Decreto 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica. De modo que la resolución no guarda relación directa y específica con el estado de excepción declarado por el Gobierno Nacional. 3.4. Las medidas adoptadas no son proporcionales para enfrentar la pandemia, toda vez que no queda claro cómo la contratación de personal, a través de contratos de prestación de servicios profesionales a cargo de las entidades territoriales, pueda contrarrestar los efectos del CODIV-19.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. Jurisdicción y competencia El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de Excepción”, establece que las medidas de carácter general que hubieren sido dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos

durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, para lo cual las autoridades enviarán los actos administrativos a esta Jurisdicción dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Por su parte, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011-CPACA preceptúa: “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los

estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa. Ahora bien, el numeral 3 del artículo 29 Acuerdo 80 de 2019 –que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado– determina que corresponde a las Salas Especiales de Decisión resolver los asuntos que le sean asignados por la Sala Plena del Consejo de Estado En sesión 10 del 1º de abril de 2020, la Sala Plena de la Corporación, con fundamento en el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011-CPACA, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad. No sobra recordar que estas Salas Especiales de Decisión están integradas por un magistrado de cada Sección del Consejo de Estado, por lo que se garantiza el objetivo establecido por el legislador, sin tener que congestionar la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. En tal virtud, la Sala tiene competencia para estudiar el control inmediato de legalidad de la Resolución 000489 del 31 de marzo de 2020, toda vez que el acto fue proferido por una autoridad del orden nacional2 y con posterioridad a la d