CE-11001-03-15-000-2020-01214-00(CA) (A)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA

DEL CONSEJO DE ESTADO / SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

DEL CONSEJO DE ESTADO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / CONTENIDO DEL ACTO

ADMINISTRATIVO GENERAL / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD

PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECLARACIÓN DE ESTADO DE

EXCEPCIÓN / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE

ESTAD / FUNCIONES DE LAS SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL

CONSEJO DE ESTADO / REGLAMENTO DEL CONSEJO DE ESTADO /

REPARTO DE PROCESOS EN EL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA

DEL MAGISTRADO SUSTANCIADOR DE LAS ALTAS CORTES DE LA RAMA JUDICIAL De conformidad con los artículos 111 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994, a la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. (…) [L]a Sala Plena aprobó asignar las decisiones del control inmediato de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. Además, por virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA y 23 del Acuerdo 080 de 2019 -compilatorio del reglamento del Consejo de Estadoque distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala

Plena de lo Contencioso Administrativo.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 185 / ACUERDO 080 DE 2019

CIRCULAR ADMINISTRATIVA - Recomendaciones / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR ADMINISTRATIVA - No crea, modifica o extingue situaciones jurídicas / ACTO ADMINISTRATIVO

GENERAL / INEXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL /

INEXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO - No fue proferido en desarrollo de decreto legislativo durante estado de excepción / VICEMINISTERIO DE DEFENSA PARA EL

GRUPO SOCIAL Y EMPRESARIAL DE LA DEFENSA Y BIENESTAR

[L]a Circular 2020 - 2018, contiene una serie de recomendaciones dirigidas solo a tres autoridades, y de su contenido se aprecia que no tiene el carácter de ser una “medida general” ni constituye un acto definitivo, en cuanto no establece los protocolos de COVID 19, sino que comunica algunas recomendaciones y aspectos de coordinación a tener en cuenta. Es de la mayor importancia observar que la Circular 2020-218 no se emitió en desarrollo del Decreto 417 de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, ni invocó Decreto o disposición alguna expedida durante el

estado de excepción, (…) de manera que no es procedente su estudio a través del medio de control contemplado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 2020-218 DE 2020 (28 de marzo)

VICEMINISTERIO DE DEFENSA PARA EL GRUPO SOCIAL Y EMPRESARIAL

DE LA DEFENSA Y BIENESTAR

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN VEINTICINCO

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01214-00

Actor: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

Demandado: CIRCULAR 2020-218 DE 28 DE MARZO DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Procede el Despacho a pronunciarse sobre si, en el marco del medio de control inmediato de legalidad, avoca el conocimiento de la Circular 2020-218 de 28 de marzo de 2020 emitida por el Viceministro de Defensa para el GSED y Bienestar, dirigida al director general de Sanidad Militar, la directora del Hospital Militar Central y la directora de Sanidad de la Policía Nacional, con el asunto: “Protocolo de atención y distribución de pacientes con COVID 19”

I. ANTECEDENTES El 21 de abril de 2020, este Despacho recibió, a través del reparto electrónico, la

Circular 2020-218 de 28 de marzo de 2020 antes citada, remitida por el Ministerio de Defensa Nacional para que esta Corporación ejerza el control inmediato de legalidad establecido en los artículos 20 de la Ley 137 de 19941 y 136 del

CPACA2.

1. El texto del acto objeto de control La Circular número 2020 -218 de 28 de marzo de 2020 estableció (se trascribe

literal, la negrilla es del texto):

“C I R C U LAR

U R G E N T E

“CIR2020-218 “Bogotá D.C. 28 de marzo de 2020

“PARA: DIRECTOR GENERAL DE SANIDAD MILITAR,

DIRECTORA DEL HOSPITAL MILITAR CENTRAL Y DIRECTORA DE SANIDAD DE LA POLICIA NACIONAL “Asunto-Protocolo de atención y distribución de pacientes con COVID-19. “Con el propósito de establecer el escalonamiento en la atención de salud y el lugar de aislamiento y alojamientos de los pacientes infectados, o casos sospechosos de infección por COVID 19, se considera necesario establecer los protocolos pertinentes en todas las ciudades, a fin de poder en forma segura y eficiente a los usuarios del Sistema de Salud de la Fuerza Pública en todo el territorio Nacional. “Se recomienda analizar y establecer no solo los protocolos de tamizaje, sino el orden en que pueden ser ocupados los diferentes lugares que han sido preparados para atender a los pacientes de acuerdo con el grado de complejidad de su enfermedad, (…). Por lo anterior es necesario considerar la ocupación de unidades o 1 Ley 137 de 1994 “Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean

dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. // Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contenciosoadministrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. 2 “CPACA. Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. “Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. dependencias diferentes a los Establecimientos de Salud u Hospitales del SSMP, una vez sea desbordada la capacidad de atención y/o alojamiento de cada sede prevista. “Para la distribución de los pacientes se recomienda considerar la atención médica que deben tener, así como el apoyo logístico que

implique su permanencia en el lugar asignado. De igual forma analizar la posible contratación de personal médico, de personal de enfermería y auxiliares a medida que se vayan desarrollando las fases de atención establecidas y su correspondiente expansión de capacidades. Sin embargo lo más importante es definir un gerente o coordinador general del plan de atención a nivel nacional y regional, un protocolo de comunicaciones, establecer fases de acuerdo al número de paciente [sic] que requieran atención, los criterios para determinar el cambio de las fases, las líneas de atención y articulación para la continuidad de los tratamientos (….) hasta el manejo en unidades de cuidado intensivo, y posteriormente el descargue la unidad de cuidado intensivo hasta su retorno al domicilio. “Se solicita que los Directores de cada Subsistema de Salud y la Directora del Hospital Militar Central, coordinen este protocolo para actuar en concordancia e integrados, haciendo las respectivas aproximaciones con el Gerente de la Sociedad Hotelera Tequendama, Directora del CRI y los Segundos Comandantes de las Fuerzas, así como se les solicita impartir las órdenes pertinentes para establecer los mismos protocolos en sus diferentes reparticiones. Una vez establecidos estos protocolos, se requiere socializarlos con la Directora del Bienestar Sectorial y Salud del Ministerio de Defensa Nacional, doctora Juanita Acosta, para su respectiva articulación- “Atentamente, “Almirante (RA) DAVID RENE MORENO MORENO (firmado) Viceministro de Defensa para el GSED y Bienestar”

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con los artículos 111 del CPACA3 y 20 de la Ley 137 de 19944, a

la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación le corresponde ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. En Acta No. 9 del 1º de abril de 2020 la Sala Plena aprobó asignar las decisiones del control inmediato de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. Además, por virtud de lo dispuesto en los artículos 185 del CPACA5 y 23 del Acuerdo 080 de 20196 -compilatorio del reglamento del Consejo de Estadoque distribuyó el reparto de los distintos asuntos con base en criterios de especialización y volumen de trabajo, la sustanciación del control inmediato de legalidad le corresponde a cualquiera de los magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

2. El control inmediato de legalidad del artículo 136 del CPACA versa sobre cualquier medida de carácter general dictada en ejercicio de función administrativa y en desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción Observa el Despacho que la Circular 2020 - 2018, contiene una serie de recomendaciones dirigidas solo a tres autoridades, y de su contenido se aprecia que no tiene el carácter de ser una “medida general” ni constituye un acto definitivo, en cuanto no establece los protocolos de COVID 19, sino que comunica algunas recomendaciones y aspectos de coordinación a tener en cuenta. 3 “CPACA. Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones:

“(…) “8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción. “(…)”. 4 “Ley 137/94. Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. “Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición”. 5 “CPACA. Artículo 185. Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: “1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. “(…)”. 6 “Acuerdo 080/19. Control inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”.

Es de la mayor importancia observar que la Circular 2020-218 no se emitió en desarrollo del Decreto 417 de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional”, ni invocó Decreto o disposición alguna expedida durante el estado de excepción. Aunque por el curso de los acontecimientos, el contenido de la circular podría haber resultado afín con el objeto del citado decreto7, para efectos del control de legalidad inmediato, bajo ninguna circunstancia ello permite considerar como satisfecho el presupuesto legal consistente en que la medida objeto del control inmediato de legalidad constituya un desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, de manera que no es procedente su estudio a través del medio de control contemplado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Despacho, RESUELVE: PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE y no avocar conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular 2020-218 de 28 de marzo de 2020 suscrita por el Viceministro de Defensa para el GSED y Bienestar.

SEGUNDO: Notificar esta decisión, vía correo electrónico, a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su cargo.

TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente.

COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO EN EL ORIGINAL 7 De acuerdo con el artículo 3 del Decreto Legislativo 417 de 2020: “Articulo 3. El Gobierno nacional

adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo” (subrayado fuera del texto).