CE-11001-03-15-000-2020-01215-00-2020

EMERGENCIA ECONÓMICA Y SOCIAL / CONTROL INMEDIATO DE

LEGALIDAD / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD / CIRCULAR

ADMINISTRATIVA / NATURALEZA JURÍDICA DE LA CIRCULAR DE SERVICIO

/ ACTOS DE SERVICIO / CIRCULAR INTERNA DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA / CONTROL JUDICIAL DE LA CIRCULAR DE SERVICIO

[M]ediante Decreto Legislativo n.º 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente, junto con todos los ministros que integran el Gobierno Nacional, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días, en todo el territorio nacional. […] El Despacho decide si avoca el control inmediato de legalidad de la Circular n.º CIR2020-221 del 29 de marzo de 2020, proferida por el Secretario General del Ministerio de Defensa […]. […] [L]a Circular CIR2020-221 del 29 de marzo del año en curso no es objeto del control inmediato de legalidad, por las razones que pasan a exponerse a continuación: i) En sentido estricto, no se trata de un acto de contenido general, por cuanto va dirigido a los funcionarios de la entidad estatal. ii) No adopta ningún tipo de medida que afecte situaciones jurídicas; por el contrario, lo que hace es requerir a varias dependencias de la entidad para que remitan información necesaria para la implementación de las directrices fijadas por el Decreto Legislativo n.º 491 de 2020. iii) Si bien la Circular CIR2020-221 guarda identidad material con los móviles de la expedición de los decretos legislativos expedidos en el marco del estado de excepción, lo cierto es

que no desarrolla su contenido normativo, puesto que se limita a dar instrucciones, sin producir efectos jurídicos frente a los administrados o frente a otras entidades públicas. iv) El memorando circular es lo que la jurisprudencia de esta Corporación ha denominado actos de servicio, es decir, documentos que tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o el concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias de la entidad.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el concepto de actos de servicio, cita: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 20 de marzo de 2013, rad. 2010-00135,

C. P. Gerardo Arenas Monsalve.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA

DEL CONSEJO DE ESTADO

[E]l Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa, y sean de contenido general.

MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO /

MEDIOS ELECTRÓNICOS EN EL PROCESO

[E]l artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 186

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01215-00

Actor: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL

Demandado: CIRCULAR 2020-221 DEL 29 DE MARZO DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El Despacho decide si avoca el control inmediato de legalidad de la Circular n.º CIR2020-221 del 29 de marzo de 2020, proferida por el Secretario General del Ministerio de Defensa, por medio del cual se dan “instrucciones a las direcciones Administrativa, de Contratación Estatal, de Finanzas, de FONDETEC, a la oficina de Control Interno, a la oficina de sistemas, al grupo de orientación ciudadana, al coordinador de ayudantía y a la asesora de revisión militar y de policía, para la implementación de las medidas contenidas en el Decreto legislativo 491 del 28 de marzo de 2020”1.

C O N S I D E R A C I O N E S El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción.

El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud-OMS calificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud profirió la Resolución n.º 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. 1 El Decreto legislativo n.º 491 del 28 de marzo de 2020 “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Posteriormente, mediante Decreto Legislativo n.º 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente, junto con todos los ministros que integran el Gobierno Nacional, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días, en todo el territorio nacional. Luego, el Presidente expidió el Decreto Legislativo n.º 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19. Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, a partir de las cero horas del día 25 de marzo hasta las cero horas del 13 de abril de 2020. El 8 de abril de 2020, el Presidente profirió el Decreto Legislativo n.º 531,

mediante el cual, entre otros aspectos, amplió el aislamiento preventivo de todas las personas habitantes de la República de Colombia a partir de las cero horas del día 13 de abril hasta las cero horas del 27 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del COVID-19. Ahora bien, mediante la Circular CIR2020-221 del 29 de marzo de 2020, el Secretario General del Ministerio de Defensa requirió a varias dependencias de la entidad para que informaran varios aspectos y circunstancias imprescindibles para la implementación de las medidas establecidas en el Decreto Legislativo n.º 491 de 2020. El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011-CPACA preceptúa: “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los

estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa, y sean de contenido general. En el caso particular, advierte el Despacho que la Circular CIR2020-221 del 29 de marzo del año en curso no es objeto del control inmediato de legalidad, por las razones que pasan a exponerse a continuación: i) En sentido estricto, no se trata de un acto de contenido general, por cuanto va dirigido a los funcionarios de la entidad estatal2. ii) No adopta ningún tipo de medida que afecte situaciones jurídicas; por el contrario, lo que hace es requerir a varias dependencias de la entidad para que remitan información necesaria para la implementación de las directrices fijadas por el Decreto Legislativo n.º 491 de 2020. iii) Si bien la Circular CIR2020-221 guarda identidad material con los móviles de la expedición de los decretos legislativos expedidos en el marco del estado de excepción, lo cierto es que no desarrolla su contenido normativo, puesto que se limita a dar instrucciones, sin producir efectos jurídicos frente a los administrados o frente a otras entidades públicas3. iv) El memorando circular es lo que la jurisprudencia de esta Corporación ha denominado actos de servicio, es decir, documentos que tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o el concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias de la entidad4. De otra parte, es importante precisar que el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011 determina que todas las actuaciones susceptibles de surtirse de forma escrita se

podrán realizar a través de medios electrónicos, siempre y cuando en su envío y recepción se garantice su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta. Además, mediante Decreto Legislativo n.º 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional estableció que todas las autoridades velarán porque se presten 2 En auto del 31 de marzo de 2020, esta Corporación no avocó el control inmediato de legalidad de la Resolución n.º 0445 del 23 del mismo mes y año, proferida por el DANE, por considerar que se trataban de directrices internas y misionales adoptadas por el director general dela entidad, sin que tuvieran efectos generales. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, exp. 2020-00953, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 3 Al respecto consultar: auto del 31 de marzo de 2020, exp. 2020-00955, M.P. Martín Bermúdez Muñoz. Igualmente, auto del 20 de abril de 2020, exp. 2020-01101, M.P. María Adriana Marín. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 20 de marzo de 2013, exp. 2010-00135, M.P. Gerardo Arenas Monsalve. los servicios a su cargo utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, en aras de preservar el distanciamiento social y mientras permanezca vigente la emergencia sanitaria generada por el COVID-19. Como consecuencia, se R E S U E L V E PRIMERO. No avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular CIR2020-221 del 29 de marzo de 2020, proferida por Secretario General

del Ministerio de Defensa. SEGUNDO. Notificar este auto, a través de medios electrónicos y virtuales, al Ministro y al Secretario General del Ministerio de Defensa. TERCERO. Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos y demás documentos dirigidos a este trámite judicial se recibirán en los correos electrónicos de la Secretaría General de la Corporación y esta los remitirá a los correos de la magistrada ponente, previa constancia de envío y/o recepción que se incorporará al expediente, en aras de garantizar su autenticidad, integridad y posterior consulta.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada GAPM/1C con 9 folios digitales.