CE-11001-03-15-000-2020-01237-00(CA)

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 639 DE 2020 – Expedida por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA, O QUE CONSTITUYAN GRAVE CALAMIDAD PÚBLICA – Noción Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. […] la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […]”.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los estados de excepción, ver: Corte Constitucional, sentencia C-004 de 7 de mayo de 1992. M.P. Dr. Eduardo

Cifuentes Muñoz, expediente R.E.001.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza del estado de emergencia, ver: Corte Constitucional, sentencia C252 de 16 de abril de 2010, M.P. Dr. Jorge Iván

Palacio Palacio; expediente: R.E. 152

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 46 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 48 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 49 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 50

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia […] las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 2020

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto 557 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-151 de 27 de mayo de 2020

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del proyecto de ley estatutaria 91/92 Senado y 166/92 Cámara, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 13 de abril de 1994

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 136

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha considerado que son atribuibles al control inmediato de legalidad las siguientes características: […] Se trata de un proceso jurisdiccional […] El control es automático […] El control es inmediato […] El control es oficioso […] El control es autónomo […] El control es integral […] La sentencia que decide el control inmediato de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa […] Por último, el control inmediato de legalidad es compatible y coexistente […].

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189

CASO CONCRETO – Requisitos de procedencia […] la Sala Especial de Decisión considera que la Resolución 639 de 1 de abril de 2020 es una medida general expedida por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción indicado supra; por lo que procede el control inmediato de legalidad y, en consecuencia, la Sala realizará el examen sobre los aspectos formales y materiales del acto administrativo. CASO CONCRETO – Examen sobre los aspectos formales El estudio de los aspectos formales de la medida contenida en el acto se circunscribe a revisar dos aspectos: i) la expedición del acto por una autoridad

competente y ii) el cumplimiento de las condiciones formales para su expedición. […] Por lo anterior, esta Sala considera que la Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones al expedir la Resolución 639 de 2020 actúo en cumplimiento de sus competencias legales y, por lo tanto, se cumple el primero de los requisitos del examen formal de validez. […] En segundo lugar, en relación con el cumplimiento de las condiciones formales, se deberá, por una parte, analizar el objeto, causa y finalidad del acto administrativo; y, por la otra, verificar si contiene todos los elementos que permitan su identificación. […] Por lo anterior, la Sala Especial de Decisión considera que la Resolución satisface el cumplimiento de los criterios formales de validez y, en ese sentido, supera el examen formal. CASO CONCRETO – Examen sobre los aspectos materiales / CONEXIDAD / PROPORCIONALIDAD / JUICIO SOBRE SUJECIÓN AL ORDENAMIENTO SUPERIOR El examen de la validez material de la medida contenida en el acto, se concreta en estudiar si la Resolución no contradice los principios de conexidad, proporcionalidad y sujeción al ordenamiento superior. […] Así las cosas, la Sala considera se supera el juicio de conexidad entre el contenido de la medida de navegación gratuita por parte de usuarios con planes de telefonía móvil (voz y datos) en la modalidad pospago cuyo valor no exceda de dos (2) UVT, y el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, así como el Decreto Legislativo 464 de 2020. […] En segundo lugar, la Sala Especial considera que la medida de

definir las direcciones de internet de navegación gratuita por parte de usuarios con planes de telefonía móvil (voz y datos) en la modalidad pospago cuyo valor no exceda de dos (2) UVT durante la vigencia del Estado de Excepción es razonable y proporcional para conjurar la crisis por la cual se declaró el Estado de excepción. […] En este sentido, considera que es proporcional, en la medida en que, por un lado, permite el acceso a la información y contenidos esenciales, así como a servicios del estado de manera gratuita a las personas que no hayan podido pagar su servicio de telefonía celular; y, por el otro, es de corta duración, de tal manera que no se causa un detrimento patrimonial a las empresas prestadoras del servicio de telefonía de voz y datos, habida consideración a que su vigencia se encuentra supeditada a la del Estado de Emergencia. […] la Sala encuentra que el acto administrativo objeto de control se encuentra ajustado al Decreto Legislativo 464 de 2020, a las normas constitucionales superiores y a la normativa internacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01237-00(CA)

Actor: MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS

COMUNICACIONES

Demandado: RESOLUCIÓN 639 DEL 1 DE ABRIL DE 2020

Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

Tema: Procedencia del control inmediato de legalidad respecto de la medida de establecer veinte (20) URL gratuitas para los usuarios de telefonía móvil pospago, proporcionalidad y razonabilidad de la medida adoptada, legalidad del acto administrativo.

SENTENCIA EN ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión núm. 15 procede a realizar el control inmediato de legalidad de la Resolución 639 del 1.° de abril de 2020, “[…] Por la cual se define el listado de veinte (20) direcciones de Internet (URL) de navegación gratuita por parte de los usuarios de telefonía móvil en la modalidad pospago, de que trata el literal b) del numeral 1 del artículo 2 del Decreto 464 de 2020 […]”, expedida por la Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve, las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

1. La Organización Mundial de la Salud1, el 11 de marzo de 2020, declaró que el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de transmisión.

Resolución 385 de 12 de marzo de 20202

2. El Ministro de Salud y Protección Social expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, “[…] [p]or la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus […]”. 1 El Convenio constitutivo de la Organización Mundial de la Salud fue adoptado por la Conferencia Sanitaria

Internacional celebrada en Nueva York del 19 de junio al 22 de julio de 1946, firmada el 22 de julio de 1946 por los representantes de 61 Estados y entró en vigor internacional el 7 de abril de 1948. El Convenio fue aprobado por el Congreso de la República, mediante la Ley 19 de 13 de mayo 1959; y está en vigor para el Estado colombiano. 2 Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, “[…] Por la cual se modifican los numerales 2.4 y 2.6 del artículo 2 de la Resolución 385 de 2020, por la cual se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional […]”. Decreto 417 de 17 de marzo de 2020

3. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “[…] [p]or el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional […]”.

Decreto Legislativo 464 de 23 de marzo de 2020

4. El Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 464 del 23 de marzo de 2020 “[…] [p]or el cual se disponen medidas con el fin de atender la situación de emergencia social y ecológica de la que trata el Decreto 417 de 2020 […]”.

Resolución 639 de 1 de abril de 2020

5. La Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones expidió la Resolución 639 de 1 de abril de 2020 “[…] [p]or la cual se define el listado de veinte (20) direcciones de Internet (URL) de navegación gratuita por parte de los

usuarios de telefonía móvil en la modalidad pospago, de que trata el literal b) del numeral 1 del artículo 2 del Decreto 464 de 2020 […]”. El trámite procesal

6. De conformidad con la Ley 1437 de 18 de enero de 20113, en especial, el artículo 185, sobre trámite del control inmediato de legalidad de actos, el proceso de la referencia cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable.

7. El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en adelante el Ministerio, remitió a la Secretaria General del Consejo de Estado, vía correo electrónico, la resolución objeto de control, la cual fue repartida a este Despacho. 3 “[...] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [...]”

8. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 24 de abril de 2020: i) avocó conocimiento del trámite de control inmediato de legalidad; ii) advirtió a la Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones que podría presentar intervención sobre la legalidad del acto, iii) ordenó la publicación del aviso por el término de 10 días para garantizar las intervenciones ciudadanas en el presente trámite, iv) invitó a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema para que rindieran su concepto, v) ordenó notificar al Ministerio Público y vi) requirió a la Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para que allegara el expediente administrativo que contenga los antecedentes de la resolución objeto de este proceso.

9. El Ministerio remitió el expediente administrativo, mediante correo electrónico dirigido a la Secretaría General del Consejo de Estado el 06 de mayo de 20204.

10. El Despacho Sustanciador, mediante auto de 6 de julio de 2020, resolvió sobre el decreto de pruebas y el traslado al Ministerio Público para rendir concepto.

Intervenciones Intervención de la Cámara Colombiana de Informática y Telecomunicaciones

11. La Cámara Colombiana de Informática y Telecomunicaciones intervino, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, en los siguientes términos: 11.1. En relación con la procedibilidad del control inmediato de legalidad, indicó que la Resolución 639 de 2020 es un acto administrativo de carácter general, expedido por una autoridad del orden nacional, en ejercicio de función administrativa y como desarrollo del artículo 2 del Decreto Legislativo 464 de 2020. 4 Los documentos aportados al expediente fueron: i) soporte técnico que fundamenta el proyecto de resolución y ii) convocatoria a reunión virtual entre este Ministerio y la CRC, para definir el listado de las 20

URL a que se refiere la Resolución 639 de 2020. 11.2. Asimismo, expuso que, por un lado, el análisis de legalidad de la resolución deberá tener en cuenta el principio de neutralidad de la red que fue incorporado a la legislación colombiana mediante el artículo 56 de la Ley 1450 de 16 de junio de 20115; y, por el otro, la medida de establecer 20 URL gratuitas para los usuarios de telefonía móvil pospago, debe aplicarse en un término restringido, tal y como lo establece el Decreto Legislativo 464 de 2020 y la Resolución 639 de 2020.

12. Las demás personas invitadas guardaron silencio y durante el término de fijación del aviso ningún ciudadano intervino.

Concepto del Ministerio Público

13. El Ministerio Público6, dentro de la oportunidad legal, solicitó que se declare la legalidad de la Resolución 639 del 1 de abril de 2020 expedida por la Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, con fundamento en los siguientes argumentos: 13.1. Por un lado, expresó que se satisfacen los supuestos previstos en la norma para la procedibilidad del control inmediato de legalidad, porque: i) la medida adoptada se aplica de manera general para todos los proveedores y usuarios de telefonía celular que tengan planes pospago cuya tarifa no exceda de 2 UVT mensuales; ii) el acto administrativo se expidió en cumplimiento de función administrativa, en virtud de la competencia que el artículo 2 del Decreto Legislativo 464 de 2020 le otorgó a la Entidad; y iii) la resolución desarrolló uno de los decretos legislativos expedidos en el marco del Estado de excepción declarado mediante el Decreto 417 de 2020. 13.2. Y, por el otro, indicó que la medida adoptada consistente en definir el listado de veinte (20) direcciones de Internet (URL), para navegación gratuita se ajusta a 5 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. 6 Representado por el Procurador Quinto Delegada ante el Consejo de Estado. los criterios de legalidad, por las siguientes razones: i) guarda conexidad con la motivación expuesta en el Decreto 417 de 2020; ii) se ajusta a la finalidad

pretendida por el mencionado Decreto, en tanto busca limitar la propagación de la Covid-19 y proteger la salud de los ciudadanos garantizando el derecho a la información, incluso durante el período de aislamiento social; iii) es proporcional, por cuanto permite el acceso a contenidos esenciales de manera gratuita a las personas que no hayan podido pagar su servicio de telefonía celular, y es de corta duración, de tal manera que no se causa un detrimento patrimonial a las empresas prestadoras del servicio de telefonía de voz y datos; y iv) facilita el acceso a la información y a los servicios públicos esenciales de telecomunicación a las personas que no cuentan con los ingresos para pagar sus servicios de telefonía celular no contraviene disposición constitucional o legal alguna.

II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

14. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala Especial de Decisión; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo, constitucional y legal y el desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción; iv) el Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 417 de 2020, v) el marco normativo internacional, vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el control inmediato de legalidad, vii) la Resolución 639 del 1.° de abril de 2020, viii) el análisis del caso concreto y ix) las conclusiones.

Competencia de la Sala Especial de Decisión

15. Vistos los artículos: i) 237 de la Constitución Política, sobre atribuciones del Consejo de Estado; ii) 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 19947, sobre control

inmediato de legalidad; iii) el numeral 2 del artículo 378 de la Ley 270 de 7 de 7 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. 8 “[…] Artículo 37. De la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales: […]

2. Conocer de todos los procesos contencioso administrativos cuyo juzgamiento atribuya la ley al Consejo de Estado y que específicamente no se hayan asignado a las Secciones […]”. marzo de 19969, sobre la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; iv) 111, numeral 8; 107 y 136 de la Ley 1437, sobre funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, integración y composición del Consejo de Estado y control inmediato de legalidad; y v) 28 y 29 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201910; y en la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la Sesión Virtual núm. 10 de 1.° de abril de 2020: la Sala Especial de Decisión núm. 15 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto.

16. Agotados los procedimientos inherentes al control inmediato de legalidad de la Resolución 639 de 2020 y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite.

Problema Jurídico

17. Corresponde a la Sala Especial de Decisión determinar si la Resolución 639 de 1.° de abril de 2020, expedida por la Ministra de Tecnologías de la Información

y las Comunicaciones, se encuentra o no ajustada al ordenamiento jurídico.

18. En este sentido, se analizará: i) si la Resolución adopta medidas que se subsumen dentro de los supuestos fácticos previstos para ser objeto de control inmediato de legalidad; ii) los respectivos aspectos formales y materiales; y iii) si se encuentra ajustada o no al Decreto Legislativo 464 de 2020 y demás normas superiores.

Marco normativo, constitucional y legal, y desarrollo jurisprudencial sobre los estados de excepción 9 “[…] estatutaria de la Administración de Justicia […]”. 10 Reglamento Interno del Consejo de Estado.

19. Vistos los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política, sobre los estados de excepción de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública.

20. La Corte Constitucional ha considerado, sobre los estados de excepción, en sentencia C-004/9211, lo siguiente: “[...] La regulación constitucional de los estados de excepción - estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia - responde a la decisión del Constituyente de garantizar la vigencia y eficacia de la constitución aún en situaciones de anormalidad. La necesidad no se convierte en fuente de derecho y en vano puede apelarse, en nuestro ordenamiento, al aforismo salus reipublicae suprema lex esto, cuando, ante circunstancias extraordinarias, sea necesario adoptar normas y medidas que permitan enfrentarlas. Los Estados de Excepción constituyen la respuesta jurídica para este tipo de

situaciones. La particular estructura, naturaleza y limitaciones de la respuesta que ofrece el ordenamiento constitucional, obedece a que ella es precisamente una respuesta jurídica.

9. Los estados de excepción delimitan los escenarios de la normalidad y de la anormalidad, en los que la constitución actuará como pauta fundamental del comportamiento colectivo. Las hipótesis de anormalidad son portadoras de excepciones y limitaciones de diverso género e intensidad respecto del régimen constitucional de la normalidad, que se consideran necesarias para regresar a tal situación, en la cual la constitución adquiere su pleno sentido normativo y que constituye, por lo tanto, el campo preferente y natural de aplicación de la misma. Los principios generales, en cierta medida comunes a los estados de excepción, encuentran explicación en su definición a partir de la idea de normalidad y en su función como medio para retornar a ella. Para corroborar el anterior aserto basta detenerse a analizar tales principios comunes a los diferentes estados de excepción, predicables igualmente del estado de emergencia.

10. En tanto que la normalidad no necesita definición ya que como presupuesto material de la constitución se supone corresponde a lo existente, la anormalidad sí debe ser definida a partir de las hipótesis que el constituyente de manera circunscrita y taxativa determina, precisamente como alteraciones extraordinarias de la normalidad. Según este numerus clausus propio de la anormalidad, el régimen de excepción sólo podrá destinarse a conjurar las siguientes situaciones de anormalidad previstas expresamente por el constituyente: - guerra exterior. 11 Corte Constitucional, sentencia C-004 de 7 de mayo de 1992. M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz,

expediente R.E.001 - grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional del estado, su seguridad o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de atribuciones ordinarias de las autoridades de policía. - Ocurrencia de hechos diferentes de los anteriores, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública.

11. El ingreso a la anormalidad en el orden constitucional debe venir precedido de una específica declaración que suscribe el Presidente y los Ministros y en la que se expresa la correspondiente situación de anormalidad (guerra exterior, conmoción interior o emergencia). Este principio de formalidad cumple variados propósitos: 1) notificar a la población la situación de anormalidad y la consiguiente entrada en vigor en el territorio nacional o en parte de él, de un régimen de excepción; 2) expresar la verificación de una situación de anormalidad contemplada como presupuesto habilitante para que el Gobierno pueda, en las condiciones y en los términos de la constitución, ejercer la función legislativa y expedir decretos legislativos; 3) dar curso a los controles de tipo jurídico y político sobre el Gobierno por parte de las restantes ramas del poder público (Congreso y Corte Constitucional). Tan pronto cesa la anormalidad - guerra exterior o conmoción interior -, según el principio de paralelismo de las formas, se declara dicha circunstancia, y el régimen de la normalidad sustituye nuevamente al de la anormalidad.

Por su parte, en el estado de emergencia, en el mismo decreto que la

declara se establece su duración [...]”. Normativa constitucional y legal sobre el estado de emergencia económica, social y ecológica, o que constituyan grave calamidad pública

21. Visto el artículo 215 de la Constitución Política, cuando sobrevengan hechos distintos de aquellos previstos para el estado de guerra exterior y de conmoción interior que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos de hasta treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario.

22. La Corte Constitucional ha considera, sobre este Estado de Excepción, en sentencia C-252/1012, lo siguiente 12 Corte Constitucional, sentencia C252 de 16 de abril de 2010, M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio; expediente: R.E. 152 “[…] 4.1. La naturaleza del estado de emergencia. 4.1.1. Modalidades de órdenes protegidos. Las alteraciones del orden que el Constituyente de 1991 encuentra deben ser conjuradas por medio del estado de emergencia (art. 215 superior) son, en su orden: i) la económica, ii) la social, iii) la ecológica y iv) la grave calamidad pública. En esa medida, son hechos distintos a los que dan lugar al estado de guerra exterior (art. 212 superior) o de conmoción interior (art. 213 superior). Además, la Corte ha señalado que se pueden congregar

dichas modalidades cuando los hechos sobrevinientes perturban de forma simultánea los distintos órdenes protegidos por el artículo 215 de la Constitución13. [...] 4.1.3. Presupuestos para la declaración. Los presupuestos para la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, o de grave calamidad pública, establecidos en el artículo 215 constitucional, en concordancia con la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, son los siguientes14: (1) El presupuesto fáctico alude a hechos sobrevinientes distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que alteren el orden económico, social y ecológico, o que constituyan grave calamidad pública. Además, deben ser de carácter extraordinarios. (2) El presupuesto valorativo refiere a la perturbación o la amenaza de perturbación en forma grave e inminente del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública. (3) El juicio sobre la suficiencia de los medios ordinarios que dispone el Estado para conjurar la perturbación o amenaza del orden económico, social y ecológico, o de grave calamidad pública. 4.1.4. Las facultades excepcionales del Presidente de la República y sus ministros. Conforme al texto constitucional (art. 215), podrá el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Además, los decretos 13 Sentencia C-135 de 2009. 14 Este punto habrá de profundizarse más adelante. deben referirse a materias que tenga relación directa y específica con el

estado de emergencia. Ello significa que las facultades excepcionales del Gobierno son de carácter restrictivo, toda vez que se limitan a aquellas estrictamente indispensables para de esta forma impedir un uso excesivo de las atribuciones extraordinarias y proscribir el empleo de funciones que no resulten necesarias para remediar la crisis e impedir la continuación de sus efectos15. Finalmente, los decretos legislativos que se dicten tienen carácter permanente, excepto las normas que establezcan nuevos tributos o modifiquen los existentes, caso en el cual dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […]”

23. Asimismo, la Corte Constitucional ha considerado que este Estado de Emergencia se debe circunscribir a “[…] aquella situación catastrófica que se deriva de causas naturales o técnicas, y que produce una alteración grave e intempestiva de las condiciones sociales, económicas y ecológicas de una región o de todo el país, o, como aquella desgracia o infortunio que afecte intempestivamente a la sociedad o a un sector importante de ella y que perturbe o amenace perturbar de manera grave, inminente […] el orden económico, social o ecológico […]”16.

24. Los estados de excepción indicados fueron regulados mediante la Ley 137, en la cual se establecieron importantes precisiones que serán tenidas en cuenta para resolver el caso sub examine y que se exponen a continuación.

25. El artículo 46 de la Ley 137, sobre la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica, estableció lo siguiente:

15 Cft. Sentencia C-135 de 2009. 16 Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P. José Fernando Reyes Cuartas “[…] ARTÍCULO 46. DECLARATORIA DEL ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyen grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. En el decreto declarativo el Gobierno deberá establecer la duración del Estado de Emergencia, que no podrá exceder de treinta días y convocará al Congreso, si no se halla reunido para los 10 días siguientes al vencimiento del término de dicho Estado. De conformidad con la Constitución, en ningún caso, los Estados de Emergencia sumados podrán exceder de noventa días en el año calendario […]”.

26. Asimismo, el artículo 47 dispuso que en este estado de excepción el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos, y que, además, deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho estado. En efecto, en la norma se estableció: “[...] ARTÍCULO 47. FACULTADES. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados

exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado. PARÁGRAFO. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente [...]”.

27. Por último, los a