CE-11001-03-15-000-2020-01302-00(CA)A-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADAlcance / CONTROL INMEDIATO DE

LEGALIDADCompetencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD –

Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad / CONTROL AUTOMÁTICO/INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae Este despacho es competente para conocer de la sustanciación y ponencia del medio de control inmediato de legalidad de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 185 del CPACA. […] El estado de emergencia económica, social y ecológica es uno de los estados de excepción previstos en el Capítulo 6 del Título VII de la Constitución Política de 1991 […]. De acuerdo con el artículo 215 de la Carta, este procede cuando sobrevienen hechos distintos a aquéllos que configuran la guerra exterior (…) y la conmoción interior (…), que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. […] [T]anto los decretos que declaran los estados de excepción, entre ellos el estado de emergencia, como aquellos que concretan las medidas legislativas para remediarlos, son decretos legislativos […] De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, además de los decretos legislativos que expide el Gobierno Nacional con el fin de conjurar los estados de excepción, la administración pública puede expedir múltiples medidas de carácter general con el fin de desarrollar y hacer efectivas las decisiones adoptadas en los decretos legislativos. […] [A]corde con el objeto de esta jurisdicción, debe entenderse que para efectos del control inmediato

de legalidad, las medidas de carácter general expedidas en ejercicio de la función administrativa, como desarrollo de los estados de excepción, señaladas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, también incluyen a los actos internos de la administración, como circulares, memorandos, directivas y otros documentos similares, que reflejan jerarquía al interior de los órganos estatales. Por esto, la procedibilidad de su revisión judicial no dependerá del tradicional criterio material, en el que estos han de ser actos administrativos para que puedan ser controlados, sino que su examen atenderá a un criterio integral, en el que por ser actos sujetos al derecho administrativo pueden ser inspeccionados judicialmente (CPACA, art. 104). […] El control inmediato de legalidad se constituye como una limitación al poder de las autoridades administrativas y es una medida eficaz para impedir la aplicación de normas ilegales en el marco de los estados de excepción. […] El despacho observa que la Resolución 000418 del 13 de marzo de 2020 de la Corporación Autónoma Regional del Quindío fue emitida antes de ser expedido el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo del mismo año, por medio del cual el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica. Por este motivo, a pesar de que la resolución en cuestión está relacionada con la adopción de medidas respecto de la enfermedad Covid-19, no se enmarca dentro de las decisiones de carácter general en ejercicio de la función administrativa que son dictadas en el marco del estado de excepción, pues aquella fue proferida antes de que la emergencia económica, social y ecológica fuera

declarada.

FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 215 / CPACA – ARTÍCULO 104 / CPACA – ARTÍCULO 185 / CPACA – ARTÍCULO 136 / CPACA – ARTÍCULO 169 / LEY 137

DE 1994 – ARTÍCULO 20 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DEL 17 DE MARZO DE 2020 / RESOLUCIÓN 000418 DEL 13 DE MARZO DE 2020 - CORPORACIÓN

AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01302-00(CA)A Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO Demandado: RESOLUCIÓN 000418 DEL 13 DE MARZO DE 2020CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO

Referencia: NATURALEZA Y CONTROL DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS EXPEDIDOS EN ESTADO DE EMERGENCIA. EL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD A LA LUZ DE LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA EN EL MARCO DEL ESTADO DE EMERGENCIA POR ENFERMEDAD COVID19. CARACTERÍSTICAS ESENCIALES DEL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO

DE LEGALIDAD. RECHAZA EL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE

LEGALIDAD

1. ASUNTO El despacho estudia la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad

previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), respecto de la Resolución 000418 del 13 de marzo de 2020 expedida por la Corporación Autónoma Regional del Quindío «Por medio de la cual se toman acciones de tención ante el covid-19 y la prevención de enfermedades asociadas al primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias para los funcionarios de la Corporación Autónoma Regional CRQ», que ingresó por reparto de la Secretaría General de esta Corporación el 23 de abril del presente año para el trámite de rigor.

2. ANTECEDENTES 2.1. Declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno Nacional El pasado 11 de marzo, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó el brote de la enfermedad covid-19 (acrónimo del inglés coronavirus disease 20191) como una pandemia, por lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», en consecuencia, ordenó a 1 Organización Mundial de la Salud (OMS), ed. (11 de febrero de 2020). «Intervención del Director General de la OMS en la conferencia de prensa sobre el 2019-nCoV del 11 de febrero de 2020».

Consultado el 15 de abril de 2020 en: http://web.archive.org/web/20200220051931/https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/whodirector-general-s-remarks-at-the-media-briefing-on-2019-ncov-on-11-february-2020. los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de dicha enfermedad. Posteriormente, el señor presidente de la República, por medio del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario», que adoptó las medidas necesarias con el fin de conjurar la crisis e impedir: (i) la propagación de la covid-19, y (ii) la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional. La situación de emergencia sanitaria generada por la pandemia de la covid-19 no tiene precedentes históricos en las últimas décadas en el orden mundial, toda vez que la contagiosidad y mortalidad de esa enfermedad mantiene en un régimen de confinamiento a más de mil millones de personas alrededor del globo, con el grave impacto social y económico que ello conlleva2. 2.2. Contenido de la Resolución 000418 del 13 de marzo de 2020, emitida por la Corporación Autónoma Regional del Quindío El acto objeto de estudio señaló lo siguiente: «RESOLUCIÓN N.° 000418 (13 MAR 2020) POR MEDIO DE LA CUAL SE TOMAN ACCIONES DE CONTENCIÓN ANTE

EL COVID-19 Y LA PREVENCIÓN DE ENFERMEDADES ASOCIADAS AL

PRIMER PICO EPIDEMIOLÓGICO DE ENFERMEDADES RESPIRATORIAS

PARA LOS FUNCIONARIOS DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA

REGIONAL CRQ.

El Director General de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO, en uso de sus facultades legales, en especial las conferidas en la Constitución Política de Colombia, Artículo 24, Ley 105 de 1993, Ley 336 de

1996. Ley 769 de 2002, Decreto 29 de 2002, Ley 1383 de 2010, Ley 1450 de 2011, Ley 1503 de 2011, Resolución 1282 de 2012, Decreto 2851 de 2013, Resolución 1565 de 2014, Resolución 1231 de 2006, Decreto 1310 de 2016, y

CONSIDERANDO

1. […]

9. Que el artículo 2 del Decreto 1295 de 1994, define que los objetivos generales del Sistema General de Riesgos Laborales son la promoción de la seguridad y salud en el trabajo – SST y la prevención de los riesgos laborales, para evitar accidentes de trabajo y enfermedades laborales.

10. Que el Ministerio de Trabajo a través del Decreto 1072 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo” estableció las directrices de obligatorio cumplimiento para para implementar el Sistema de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo – SG – SST, que deben ser aplicadas por todos los empleadores públicos y privados, los 2 Cfr. Revista Semana, Mil millones de personas en cuarentena: ¿Cómo cambiará el mundo?, marzo 22 de 2020. Puede consultarse en: https://www.semana.com/mundo/articulo/coronavirusmil-millones-de-personas-en-cuarentena-como-cambiara-el-mundo/658459.

contratantes de personal bajo modalidad de contrato civil, comercial o administrativo, las organizaciones de economía solidaria y del sector cooperativo, las empresas de servicios temporales y tener cobertura sobre los trabajadores dependientes, contratistas, trabajadores cooperados y los trabajadores en misión.

11. Que el artículo 16 de la Resolución 0312 de 2015 del Ministerio de Trabajo, define en uno de sus ítems de cumplimiento la obligación de la empresa de elaborar, y ejecutar el programa de capacitación en promoción y prevención, que incluye lo referente a los peligros/riesgos prioritarios y las medidas de prevención y control, extensivo a todos los niveles de la organización, así mismo la obligación de la salud y programas de vigilancia epidemiológica requeridos, de conformidad con las autoridades identificadas en el diagnóstico de condiciones de salud y con los peligros/riesgos prioritarios.

12. Que la Organización Mundial de Salud informó la ocurrencia de casos de Infección Respiratoria Aguda Grave (IRAG) causada por un nuevo coronavirus (COVID 2019) en Wuhan (China), desde la última semana de diciembre de 2019.

13. Que la Organización Mundial de Salud el día 30 enero del 2020 declara emergencia de salud pública de importancia internacional.

14. Que el Ministerio de Salud expidió la Circular Externo(sic) n.° 000005 del 11 de febrero de 2020, en la cual se dan directrices para la detección temprana, el control y la atención ante la posible introducción del nuevo coronavirus (2COVID 2019) y la implementación de los planes de preparación y respuesta ante este riesgo.

15. Que el Ministerio de Trabajo expidió la Circular n.° 017 del 24 de

febrero de 2020, en la cual se brindan lineamientos mínimos a implementar de promoción y prevención para la preparación, respuesta y atención de casos de enfermedad por COVID 19.

16. Que los Ministerios de Salud y Educación expidieron la Circular Conjunto n.° 011 del 09 de marzo de 2020, en la cual se dan recomendaciones para prevención, manejo y control de la infección respiratoria aguda por el nuevo Coronavirus en el entorno educativo.

17. Que el Ministerio de Salud expidió la Circular Externa n.° 0018 del 10 de marzo de 2020, en la cual se dan(sic) determinan acciones de contención ante el COVID-19 y la prevención de enfermedades asociadas al primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias.

18. Que el Ministerio de Salud expidió la Resolución n.° 380 del 10 de marzo de 2020, por la cual se adoptan medidas preventivas sanitarias en el país, por causa del coronavirus COVID 2019(sic) y se dictan otras disposiciones.

19. Que el Ministerio de Salud expidió la Resolución n.° 385 del 12 de marzo de 2020, por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus.

20. Que la Corporación Autónoma Regional del Quindío expidió la Resolución n.° 1891 del 27 de junio de 2018, Por medio de la cual se establece horario laboral flexible en la Corporación Autónoma Regional del

Quindío.

21. Que en mérito de lo anteriormente expuesto,

RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: La Corporación Autónoma Regional del Quindío

adopta las medidas de contención y prevención de enfermedades respiratorias de acuerdo a los lineamientos del Ministerio de Salud y del Instituto Nacional de Salud por la emergencia sanitaria decretada por el Gobierno nacional a causa del nuevo coronavirus – COVID-19.

ARTÍCULO SEGUNDO: Suspender temporalmente la Resolución n.° 1891 del 27 de junio de 2018, por medio de la cual se establece horario laboral flexible en la Corporación Autónoma Regional del Quindío.

ARTÍCULO TERCERO: Se adoptan los siguientes horarios para la Corporación Autónoma Regional del Quindío, los cuales deberán ser

implementados inmediatamente: HORARIO LABORAL SUBDIRECCIÓN U OFICINA 07:00 AM – 04:30 PM Dirección General Oficina Asesora de Atención al usuario Hora de almuerzo: Oficina Asesora de Planeación Oficina Asesora de Control Interno 12:00 PM – 01:00 PM Oficina Asesora Jurídica Oficina Asesora de Comunicaciones Subdirección Administrativa y Financiera Empleados técnicos operativos misionales de campo 09:30 AM – 07:00 PM Subdirección de Regulación y Control Subdirección de Gestión Ambiental Hora de almuerzo: Oficina Asesora de Procesos Sancionatorios 01:00 PM – 02:00 PM PARÁGRAFO: Los supervisores deberán revisar el cumplimiento de las actividades contractuales a su cargo.

ARTÍCULO CUARTO: Los funcionarios y contratistas deberán seguir las siguientes recomendaciones, medidas temporales y excepcionales de carácter preventivo y de contingencia, con el fin de prevenir y minimizar las

enfermedades de origen respiratorio:

1. Promover el permanente y frecuente lavado de manos y la constante desinfección de puestos de trabajo y superficies como: barandas, corredores, baños, etc; como una de las medidas más efectivas para evitar el contagio.

2. Asistir oportunamente a las capacitaciones del COVID – 19, de los organismos y entidades públicas o privadas y la administradora de riesgos laborales como medida de educación para los funcionarios y contratistas que laboran en la entidad.

3. Cualquier sospecha de síntomas o contacto con personas diagnosticadas con la enfermedad, el funcionario y/o contratista deberá comunicarse con las líneas dispuestas en el Departamento del Quindío y la ciudad de Armenia a los números telefónicos: 3225816422 – 3117306678 o a la Línea gratuita 192, donde recibirán información clara y veraz del protocolo de atención, posteriormente el funcionario deberá informar al área de talento humano de la entidad la situación que presenta y el contratista al supervisor del contrato.

4. Cuando se presentan síntomas respiratorios leves y moderados o el funcionario demuestre su vulnerabilidad a través de historias clínicas

(antecedentes o patologías relacionadas con el sistema respiratorio), se autorizará el Teletrabajo, sin que ello signifique abandono del cargo, cada Subdirector y Jefe de oficina deberá autorizar y realizar el control y seguimiento respectivo del funcionario, estos casos igualmente deberán ser reportados al área de tanto humano de la entidad y el contratista al supervisor del contrato.

5. Prohibir el uso de los diferentes espacios institucionales para la realización de talleres, eventos, capacitaciones y otras, donde la

capacidad de asistencia sea superior a 20 personas, así mismo se prohíbe a los funcionarios y contratistas asistir a talleres, eventos, capacitaciones y otras por fuera de la entidad.

6. Evitar áreas o lugares con aglomeraciones en los que se pueda interactuar con personas enfermas.

ARTÍCULOS QUINTO: Los funcionarios y contratistas están obligados

a seguir las siguientes instrucciones:

1. Informar inmediatamente al Subdirector o Jefe de oficina y al área de talento humano, en caso de presentar síntomas de enfermedades respiratorias.

2. Cuidar su salud y la de sus compañeros de trabajo, manteniendo el lugar de trabajo limpio, distancia, distancia adecuada y el uso de tapabocas cuando sea necesario.

3. Lavarse constantemente las manos con agua y jabón y evitar tocarse los ojos, nariz y boca, sin habérselas lavado.

4. Evitar temporalmente, los saludos de beso, abrazo o mano.

5. Taparse la boca al momento de toser o estornudar y botar el pañuelo desechable inmediatamente después de usarlo; si no hay un pañuelo disponible, realizar estas acciones tapándose con la parte interna del codo.

6. Procurar mantener una distancia de al menos un metro entre la persona que tosa o estornude(sic).

7. Asistir a las capacitaciones y acatar las medidas de prevención en COVID19 dadas en esta Resolución y otras de organismos, entidades públicas o privadas y administradora de riesgos laborales-ARL; el incumplimiento al respecto se considera violación a las normas en seguridad y salud en el trabajo, conforme al artículo 91 del Decreto 1295 de 1994.

ARTÍCULO SEXTO: La presente resolución rige a partir del 17 de marzo e irá hasta el 30 de mayo de 2020.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Dada en Armenia, Quindío a los 13 días del mes de Marzo de dos mil veinte (2020). JOSÉ MANUEL CORTÉS OROZCO Director General»3 3 Ortografía, puntuación y digitación idéntica al original.

3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Este despacho es competente para conocer de la sustanciación y ponencia del medio de control inmediato de legalidad de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 185 del CPACA4. 3.2. Naturaleza y control de los decretos legislativos expedidos en estado de emergencia El estado de emergencia económica, social y ecológica es uno de los estados de excepción previstos en el Capítulo 65 del Título VII6 de la Constitución Política de 1991 (arts. 212 a 215). De acuerdo con el artículo 215 de la Carta7, este procede 4 CPACA, art. 185, num 1: «Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así:

1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena […]». 5 «De los estados de excepción».

6 «De la Rama Ejecutiva». 7 CP, art. 215: «Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la

conveniencia y oportunidad de las mismas. El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo. PARAGRAFO. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento». cuando sobrevienen hechos distintos a aquéllos que configuran la guerra exterior (CP, art. 212) y la conmoción interior (CP, art. 213), que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. El Gobierno Nacional declara el estado de emergencia a través de un decreto

legislativo, con el cual se busca la adopción de medidas con fuerza de ley para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. En este punto se resalta que, tanto los decretos que declaran los estados de excepción, entre ellos el estado de emergencia, como aquellos que concretan las medidas legislativas para remediarlos, son decretos legislativos8, los cuales comparten las siguientes características generales9_10: - En cuanto a su forma (i) Deben llevar la firma del presidente de la República y de los ministros de su Gabinete. (ii) Han de ser motivados, con la expresión de las razones de hecho y de derecho por las cuales se hace la declaratoria respectiva o por las que se adoptan las medidas que la desarrollan. Esos motivos deben guardar correspondencia con los supuestos previstos en la Constitución para la declaración de cada estado de excepción y con las causas concretas que lo originaron. - Respecto de su contenido sustancial Aquí es necesario distinguir entre el decreto que declara el estado de excepción de los expedidos con fundamento en dicha declaratoria. Podemos distinguirlos así: (i) En el decreto legislativo que declara la conmoción interior o la emergencia económica, social y ecológica se debe fijar el tiempo de duración, que podrá ser por períodos de treinta días, los cuales, sumados, no podrán exceder de noventa en el año calendario. (ii) Los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de excepción que haya sido declarado, deben circunscribirse a las medidas estrictamente necesarias para afrontar y superar la crisis. Igualmente, estas últimas deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos y no pueden implicar la suspensión de

los derechos humanos ni de las libertades fundamentales, y, en todo caso, deberán respetar las reglas del Derecho Internacional Humanitario. - En lo relativo a su control 8 Cfr. C. Const., Sent. C-802, oct. 2/2002. 9 Cfr. LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO, Manual del acto administrativo, 7ª ed., Bogotá, Librería Ediciones del Profesional, 2016, pp. 250-251. 10 Cfr. C.Const, Sents. C-004, may. 7/1992; C-415, sep. 30/1993; C-300, jul. 1 /1994; C-283, jun. 29/1995; C-466, oct. 18/1995; y C-122, mar. 1/1999. Los decretos legislativos están sujetos a los siguientes controles: (i) Al judicial de la Corte Constitucional, mediante el control automático, que obliga al Gobierno Nacional a enviarlos a dicha Corporación, al día siguiente de su expedición, y si el Gobierno no cumpliere con ese deber, aquélla aprehenderá de oficio y de forma inmediata su conocimiento. (ii) Al político del Congreso, que puede hacerse efectivo a través de juicio de responsabilidad por cualquier abuso que los miembros del Gobierno cometan en el ejercicio de las facultades respectivas, y a través de la atribución que esa Corporación tiene para modificar o derogar en cualquier época las medidas tomadas mediante los decretos legislativos. Por su parte, las características específicas de los decretos legislativos expedidos en el marco del estado de emergencia económica, social o ecológica son las siguientes11: (i) Pueden derogar, adicionar o modificar las leyes que sean pertinentes y en

consecuencia tienen los mismos efectos jurídicos de una ley, a diferencia de lo que ocurre con los decretos legislativos proferidos en los estados de guerra exterior y conmoción interior, que solo suspenden las leyes que sean contrarias a la situación excepcional que se presente. (ii) Los decretos legislativos que desarrollan el estado de emergencia tienen una vigencia indefinida, esto es, pueden sobrepasar el término por el cual se declaró el estado de excepción. No obstante, si establecen nuevos tributos o modifican los impuestos existentes, las medidas respectivas regirán solo hasta el vencimiento de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las convierta en permanentes. (iii) Pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso, pero la oportunidad para ello depende de si la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno Nacional, o no. Las variables son las siguientes: (a) En aquellas materias que son de iniciativa legislativa del presidente, la derogación, modificación o adición de los decretos legislativos de emergencia, por parte del Congreso, solo es posible durante el año siguiente a la declaración de emergencia. (b) En las materias que los congresistas pueden tener iniciativa legislativa, el Congreso podrá ejercer en todo tiempo dicha facultad. iv) Finalmente, estos decretos legislativos están sujetos a la prohibición de no desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. En la siguiente tabla se pueden observar las características generales de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción y las específicas de aquéllos relativos al estado de emergencia: 11 Cfr. LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO, op. cit, pp. 253-254.

CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LOS CARACTERÍSTICAS

DECRETOS LEGISLATIVOS ESPECÍFICAS DE LOS

DECRETOS

LEGISLATIVOS DE

EMERGENCIA Forma - Tienen la misma fuerza - Firma del presidente de la República y todos sus jurídica vinculante de ley. ministros. - Deben reflejar expresamente su motivación. - Los que desarrollan el estado de emergencia Contenido sustancial tienen vigencia indefinida. - El decreto legislativo que declara la conmoción interior o el estado de emergencia debe precisar - Pueden ser derogados, el tiempo de duración. modificados o - Las medidas adoptadas en los decretos adicionados por el legislativos que desarrollan los estados de Congreso bajo ciertas excepción deben ser necesarias y proporcionales condiciones. a la situación que se pretende remediar. Además, no pueden suspender los DDHH, las libertades - No pueden desmejorar fundamentales ni el DIH. los derechos sociales de los trabajadores. Control - Judicial automático por parte de la Corte Constitucional. - Político del Congreso. 3.3. Actos internos de la administración y medidas de carácter general ordenadas en ejercicio de la función administrativa, como desarrollo de los estados de excepción. De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 199412, además de los decretos legislativos que expide el Gobierno Nacional con el fin de conjurar los estados de excepción, la administración pública puede expedir múltiples medidas de carácter general con el fin de desarrollar y hacer efectivas las decisiones adoptadas en los decretos legislativos. Las referidas medidas se pueden expresar desde genuinos actos administrativos

de carácter general, hasta en decisiones, comunicaciones o instrucciones, como es el caso de los memorandos, circulares, directivas y otros instrumentos que son manifestaciones del poder jerárquico de la administración. Respecto de las últimas, ese variopinto de expresiones administrativas pueden denominarse como actos internos de la administración (en la jurisprudencia y doctrina administrativa 12 L. 137/1994, art. 20: «Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición» francesa se les denominan les mesures d’ ordre interieur, o medidas del orden interior13). La finalidad de esos instrumentos es asegurar la cohesión y la coherencia de la actividad administrativa del Estado, sin generar, prima facie, un impacto exterior a ella, que pueda afectar a los administrados. Por lo anterior, tradicionalmente se sostuvo que esas medidas no admiten el control jurisdiccional, pues al no comprometer los derechos de las personas, no se hacía necesario14. En este sentido, en nuestro medio, durante la vigencia del Código Contencioso Administrativo (CCA) y los primeros años del CPACA, esta Corporación (Sección Primera) mantuvo una línea jurisprudencial constante, que indicaba la procedencia

restringida del control judicial sobre circulares y otros instrumentos similares, el cual estaba sujeto a la condición de que la medida demandada revistiera el carácter de acto administrativo, entendido este como manifestación de voluntad de la admini