CE-11001-03-15-000-2020-01483-00(AC)_1

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / REVISIÓN

EVENTUAL DE LA ACCIÓN DE GRUPO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL / SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Alegadas como desconocidas no tiene carácter unificador ni plantean una posición jurisprudencial reiterada y vigente de la Corporación / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL / SENTENCIA DE TUTELA – Alegada como desconocida no adoptan una postura constitutiva de precedente constitucional ni es contraria a la sentencia de unificación aplicada en el caso bajo estudio / ADECUADA APLICACIÓN DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / EFECTOS DE LA SENTENCIA DE NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Desde el origen o ex tunc, excepto que se trate de situaciones jurídicas consolidadas caso en el cual producirá efectos desde ahora o ex nunc / PAGO INDEBIDO DEL

TRIBUTO DENOMINADO ESTAMPILLA PRO-DESARROLLO – Declarado

nulo / DEVOLUCIÓN DE TRIBUTOS INDEBIDAMENTE PAGADOS – Vía indemnizatoria / OBLIGACIÓN DE AGOTAR EL REQUISITO ADMINISTRATIVO PREVIO – Previo acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa / INDEMNIZACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO CAUSADO POR EL PAGO INDEBIDO O EXCESIVO DE TRIBUTOS – Medio de control procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, no la acción de grupo / MEDIO DE

CONTROL DE REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO – Procedente si se cumple la carga de acreditar la antijuricidad del daño reclamado y su nexo causal / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS

FUNDAMENTALES

[E]l objeto de debate en este asunto gravita sobre una decisión de la Sala Especial de Decisión No.19 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, emitida en el trámite del mecanismo previsto en los artículos 272, 273 y 274 de la Ley 1437 de 2011. En concreto, del fallo de unificación del 1 de octubre de 2019 que declaró próspera la solicitud de revisión eventual, por cuanto encontró que el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la providencia objeto de revisión, había desconocido el fallo de unificación del 4 de diciembre de 2018, proferido por la Sala Cuarta Especial de la Sala Plena de esta Corporación, que, en un caso análogo al que revisaba, se decantó por una de las posturas relacionadas con los siguientes asuntos: (i) los efectos de las sentencias de nulidad que recaen sobre los actos administrativos de carácter general y la consolidación de situaciones jurídicas; y (ii) la devolución de tributos indebidamente pagados y su vía indemnizatoria. La postura de la Sala Cuarta Especial de la Sala Plena de esta Corporación y de la Sala Especial de Decisión No.19 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, frente a los anteriores puntos de derecho, se centró en fijar las siguientes reglas jurídicas,

en aras de garantizar la unificación de jurisprudencia, a saber: 1) Una sentencia que anula un acto administrativo de carácter general tiene efectos desde el origen o ex tunc, excepto que se trate de situaciones jurídicas consolidadas, esto es, cuando ya no son susceptibles de ser discutidas en vía administrativa o jurisdiccional, o también, en el evento que el interesado dejó precluir la oportunidad de someterlas a examen administrativo previo o judicial, razón por la cual el acto cobró firmeza. En este último caso producirá efectos desde ahora o ex nunc. 2) Quien acuda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para pretender la indemnización del daño antijurídico causado por el pago indebido o excesivo de tributos, tendrá la carga de agotar los procedimientos previos establecidos en el artículo 850 del Estatuto Tributario, el Decreto 1000 de 1997 y su decreto derogatorio 2277 de 2012 y demás normas concordantes. 3) En estos asuntos, el medio de control adecuado es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no la acción de grupo, salvo que el demandante cumpla con las exigencias del inciso 2º del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, es decir, que, además de probar el daño, deberá acreditar su antijuricidad, el nexo causal y los perjuicios efectivamente causados. En el presente asunto, la solicitud de tutela menciona algunas sentencias de esta Corporación, con el objeto de aseverar que la postura jurisprudencial está encaminada a establecer las siguientes reglas

jurídicas: a) la procedencia de las acciones de grupo cuando la fuente de daño reclamado provenga del pago indebido de un tributo, cuyo acto creador de la imposición fue declarado nulo por vía judicial; y (b) los fallos que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general producen efecto ex tunc. Al rompe, la Sala advierte que la protesta que por violación del precedente eleva el colectivo accionante contra la sentencia del 1 de octubre de 2019, se releva, cuando menos, extraña, si se considera que esta decisión, por su carácter unificador, justamente sentó un precedente vinculante para los jueces que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y que, además, su motivación se estructuró conforme a los lineamientos trazados en otro fallo de unificación que resolvió un caso análogo a este asunto. Pero, además, porque las sentencias invocadas como referentes en la solicitud de amparo no resultan aplicables a este trámite, puesto que no tienen la connotación unificadora ni plantean una posición jurisprudencial reiterada y vigente de esta Corporación para la solución de estos casos, en términos del mecanismo eventual de revisión. En consecuencia, la Sala negará el amparo, respecto del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. (…) En lo que atañe al defecto por desconocimiento del precedente constitucional, en primer lugar, la Sala observa que los tutelantes invocan la sentencia T-121 de 2016 para sustentar la postura “pacifica” de la Corte Constitucional, al afirmar que los fallos de nulidad del Consejo de Estado producen

efectos ex tunc. Pues bien, como pasa a mostrar a continuación, la Sala no encuentra identidad fáctica y jurídica entre la sentencia invocada y la providencia del 1 de octubre de 2019, circunstancia que hace inviable cualquier análisis fundado en el desconocimiento del principio de igualdad. En efecto, mientras que la decisión acusada en esta ocasión versa sobre una demanda presentada por unos contratistas, en ejercicio de la acción de grupo que pretendían la indemnización del pago indebido de un tributo cuya fuente normativa fue anulada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la decisión que se adoptó en el fallo traído como referente resolvió la acción de tutela contra una providencia judicial de esta Corporación, que resolvió una acción de lesividad contra el acto que reconoció una pensión de jubilación. Además, el aparte de la providencia invocada, que cita la parte accionante, comporta una afirmación genérica en relación con los efectos de los fallos de nulidad del Consejo de Estado, en un asunto en el que hubo de abordar aquellos que son predicables de una sentencia que anulaba un acto administrativo de carácter general, de modo que no guarda correspondencia con los supuestos del caso. Por otro lado, el escrito de tutela plantea, con invocado sustento en la jurisprudencia constitucional, el carácter principal de la acción de grupo como medio para la protección de los derechos subjetivos de un conjunto de personas, con independencia de los medios judiciales particulares pertinentes, siempre que el demandante procure una pretensión indemnizatoria. A juicio de la Sala, las sentencias de constitucionalidad

invocadas por el colectivo accionante, si bien realizan un análisis in genere de las características y finalidades de la acción de grupo, no adoptan una postura constitutiva de precedente constitucional, que se oponga al sentido de la decisión que se adoptó en la sentencia de 1 de octubre de 2019 en sede de revisión eventual. Por ello, los argumentos de la parte accionante, respecto de este defecto, revelan, en realidad, su desacuerdo con la posición definida por esta Corporación en las sentencias de unificación. De todos modos, cabe advertir que la sentencia de unificación del 4 de diciembre de 2018, como sustento de la decisión objeto de amparo, realizó, como ya se expuso, un adecuado examen constitucional, para fijar las reglas jurídicas que hoy responden a la jurisprudencia vigente. Por lo anterior, esta Subsección negará el amparo, respecto del defecto por desconocimiento del precedente constitucional AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Argumentos pretenden desconocer el precedente vinculante del Consejo de Estado / ADECUADA APLICACIÓN DE LA NORMA / DEVOLUCIÓN DE TRIBUTOS INDEBIDAMENTE PAGADOS – Requisito previo en vía administrativa / OBLIGACIÓN DE AGOTAR EL REQUISITO ADMINISTRATIVO PREVIO / SENTENCIA DE UNIFICACIÓNDefinió la norma aplicable en estos casos Respecto del defecto sustantivo por inaplicación e indebida aplicación de las normas, los tutelantes alegan que la Sala Especial de Decisión No.19 de la Sala

de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado desconoció la Ley 472 de 1998 y el artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, al aplicar el artículo 850 del Estatuto Tributario, el Decreto 1000 de 1997 y en su decreto derogatorio 2277 de 2012, que impone la carga de, antes de acudir a la vía judicial, agotar el requisito administrativo previo, en el que el contribuyente debe solicitar a la administración, la devolución de la suma cancelada, indebidamente, por causa de un tributo. A juicio de la Subsección, lo que en realidad pretende la solicitud de tutela, en relación con este defecto, es desconocer el precedente vinculante de esta Corporación, que definió la norma aplicable a este tipo de casos, al imponer un criterio de aplicación normativa (el juez únicamente debe aplicar las normas que regulan el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo), que ya fue descartado por las mencionadas sentencias de unificación, en términos hermenéuticos, al establecer la existencia de una regulación expresa (las referidas normas tributarias), que dispone la carga de agotar los requisitos administrativos previos, para todo aquel que esté interesado en solicitar la devolución del pago indebido o excesivo de un tributo, con la excepción ya expuesta en la Ley 1437 de

2011. En esa medida, comoquiera que la finalidad del mecanismo eventual de revisión se orienta a garantizar la aplicación de las normas sustantivas en asuntos que tengan la misma identidad fáctica y jurídica, la Sala negará el amparo,

respecto de dicho defecto, toda vez que el sustento normativo presentado en la sentencia de unificación acusada corresponde al que la jurisprudencia, en sede de revisión eventual, ha definido en varias oportunidades, y que resulta aplicable a la solución del caso concreto. VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN – No se configura / NORMA CONSTITUCIONAL – No dispone una regla jurídica opuesta al precedente jurisprudencial del Consejo de Estado El reproche de la parte tutelante, respecto del defecto por violación directa de la Constitución, está encaminado a establecer, con sustento en el principio de supremacía constitucional, que la Sala Especial de Decisión No.19 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado desconoce el artículo 88 Superior, al excluir la posibilidad de presentar una demanda, en ejercicio acción de grupo, cuya fuente de daño antijuridico sea un acto administrativo de carácter general, por desatender la carga de agotar un requisito administrativo previo, dispuesto en la regulación legal tributaria. (…) Esta norma constitucional, en el segundo aparte del párrafo, prevé de manera genérica un mandato dirigido al legislador, para que regule este mecanismo judicial denominado como acción de grupo, hoy medio de control de perjuicios causados a un grupo, por la Ley 1437 de

2011. La ley 472 de 1998 fue expedida en cumplimiento de este precepto.

Entonces, el reproche que bajo este cargo se hace a la providencia del 1 de octubre de 2019 entraña, no una glosa por violación directa de la Constitución,

sino el desacuerdo de los accionantes con las pautas jurisprudenciales reafirmadas por la sentencia de unificación acusada, que cumple con todos los requisitos de validez, en lo concerniente a la exigencia de agotar el requisito administrativo previo, en las controversias relacionadas con la devolución del pago indebido o excesivo de un tributo, si la disposición normativa invocada no dispone una regla jurídica que, de manera expresa, resulte opuesta al precedente jurisprudencial reafirmado por la autoridad judicial contra la que se dirige la tutela. En todo caso, la Subsección observa que el fallo judicial objeto de tutela no desconoce la Constitución ni el principio de supremacía constitucional, por el contrario, realiza un análisis coherente con el amparo constitucional y sus reglas, ya que la posición jurisprudencial unificada relacionada con la devolución del pago de tributos indebidamente cancelados y su vía indemnizatoria, que aplica y reitera la Sala Especial de Decisión No.19 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, se sustenta en un estudio de las normas constitucionales en materia de tributos (artículos 287, numeral 3°, 300-4 y 313-4 338 de la Carta Política) y de acciones de grupo (artículo 88 Superior). IMPEDIMENTO / CAUSALES DE IMPEDIMENTO DEL CONSEJERO DE ESTADO – Haber dictado la providencia de cuya revisión se trata / ACEPTACIÓN DEL IMPEDIMENTO DEL CONSEJERO DE ESTADO El Magistrado del Consejo de Estado, Nicolás Yepes Corrales, manifestó a la Sala

que estaría incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 6° del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, y que, por remisión expresa del artículo 39 del Decreto 2591 de 1991, le impediría hacer parte de la decisión que resuelva la presente solicitud de amparo. Como sustento de lo anterior, expresó: “De esta manera, debo manifestar que hago parte de la Sala de Decisión accionada y por tanto, suscribí la providencia que se confuta por vía de tutela. Tal situación me impone la obligación de presentar el impedimento, a efectos de que sea estudiado en los términos dispuestos en la ley”. Conforme al expediente del proceso ordinario, el Magistrado del Consejo de Estado, Nicolás Yepes Corrales, efectivamente fue integrante de la Sala Especial de Decisión No.19 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que emitió la sentencia contra la que se dirige la tutela. Lo anterior lleva a suponer la existencia de un posible prejuzgamiento del proceso ordinario objeto de la solicitud de amparo, y, en consecuencia, de la admisibilidad de los argumentos planteados. Así las cosas, la causal de impedimento prevista en el No. 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal se encuentra configurada en este asunto, en la medida que la realidad evidenciada en el párrafo anterior compromete la objetividad e imparcialidad en este asunto, propias del ejercicio de la función judicial, del magistrado del Consejo de Estado en mención.

ACLARACIÓN DE VOTO / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN DE TUTELA NO ES

UNA TERCERA INSTANCIA / AFECTACIÓN DEL DERECHO AL JUEZ NATURAL Como la acción de tutela contra providencia judicial es excepcional y no constituye una instancia adicional del proceso ordinario, a mi juicio, no era necesario extenderse a aspectos sustanciales de la controversia, definidos por el juez natural del asunto.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional, el Consejero Guillermo Sánchez Luque se remitió a la aclaración de voto que efectuó en providencia de 19 de febrero de 2019, radicación número 11001-03-15-000-2019-00022-00.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 88 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 145 - INCISO 2 / LEY 906 DE 2004 - ARTÍCULO 56NUMERAL 6 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 850

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01483-00(AC)

Actor: SANDRA LILIANA GÓMEZ SÁNCHEZ, JOSÉ MARIO GIRALDO

ENCISO, LILIANA ORTIZ RAMÍREZ, VEINTICUATRO HORAS SEGURIDAD

LTDA. Y CONSULTEC S.A.S.

Demandado: SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NO.19 DE LA SALA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por Sandra Liliana Gómez Sánchez, José Mario Giraldo Enciso, Liliana Ortiz Ramírez, Veinticuatro Horas Seguridad Ltda. y Consultec S.A.S. en contra de la Sala Especial de Decisión No.19 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Sandra Liliana Gómez Sánchez, José Mario Giraldo Enciso, Liliana Ortiz Ramírez, Veinticuatro Horas Seguridad Ltda. y Consultec S.A.S., el 22 de abril de 2020, presentaron, por medio de apoderado, solicitud de tutela1 de sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, y a la igualdad, que consideraron vulnerados con ocasión de la sentencia del 1 de octubre de 2019, proferida por la Sala Especial de Decisión No.19 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Lo anterior, dentro del proceso adelantado bajo el mecanismo eventual de revisión, con número de radicado 66001-23-33-003-2012-00007-01.

1 Páginas 25 a 64 del documento que contiene la acción de tutela y sus anexos, en el expediente digital, ubicado en el sistema electrónico para la gestión judicial denominado “SAMAI” de esta Corporación. Certificado: 7975424E3C135D94

0540ECE8EF6C6398 548BD1BE7A279F00 CB72EF81947DCCF6.

1.2. Hechos del proceso tramitado bajo el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo 1.2.1. Sandra Liliana Aguirre Sánchez y unos treinta contratistas, el 6 de julio de 20122, presentaron demanda, en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, con la pretensión de que se declarara administrativamente responsable al departamento de Risaralda, por los perjuicios sufridos por quienes suscribieron contratos con los catorce municipios del citado ente departamental, y con sus entidades descentralizadas, por cuanto tuvieron que pagar el valor correspondiente a la “estampilla Pro-desarrollo” prevista en el artículo 3 de la Ordenanza No. 012 del 7 de mayo de 2009; acto general anulado por el Tribunal Administrativo de Risaralda, con sentencia del 11 de noviembre de 2011, y por el Consejo de Estado, mediante el fallo del 18 de junio de 2013. Además, la parte demandante del proceso ordinario solicitó que se condenara al departamento de Risaralda a reintegrar las sumas que tuvieron que pagar los contribuyentes, con los correspondientes intereses moratorios. 1.2.2. El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira (Risaralda), con fallo del 15 de abril de 20143, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó al referido ente departamental a pagar la suma de veintiséis mil ochocientos dieciséis millones setenta y tres mil trescientos setenta y ocho pesos ($26.816.073.378). 1.2.3. Inconformes con la anterior decisión, las partes demandante y demandada

del proceso ordinario presentaron recursos de apelación4. 1.2.4. El Tribunal Administrativo de Risaralda, con sentencia del 26 de agosto de 20165, confirmó la decisión del juez de primera instancia. 1.3. Hechos del mecanismo eventual de revisión 1.3.1. Ante la Sección Segunda de esta Corporación, el departamento de Risaralda presentó solicitud de revisión eventual, el 12 de septiembre 2016, en contra de la sentencia del 26 de agosto de 2016, con la pretensión de que se unificara jurisprudencia, porque, en su criterio, la mentada providencia contradecía diversos fallos del Consejo de Estado, en lo relacionado con los efectos que produce un fallo anulatorio de un acto administrativo general. 2 Conforme al sistema de gestión judicial denominado “Siglo XXI”. 3 Páginas 65 y 88 del documento que contiene la acción de tutela y sus anexos, en el expediente digital, ubicado en el sistema electrónico para la gestión judicial denominado “SAMAI” de esta Corporación. Certificado: 7975424E3C135D94

0540ECE8EF6C6398 548BD1BE7A279F00 CB72EF81947DCCF6.

4 Páginas 93 y 94 del documento que contiene la acción de tutela y sus anexos, en el expediente digital, ubicado en el sistema electrónico para la gestión judicial denominado “SAMAI” de esta Corporación. Certificado: 7975424E3C135D94

0540ECE8EF6C6398 548BD1BE7A279F00 CB72EF81947DCCF6.

5 Páginas 89 a 111 del documento que contiene la acción de tutela y sus anexos, en el expediente digital, ubicado en el

sistema electrónico para la gestión judicial denominado “SAMAI” de esta Corporación. Certificado: 7975424E3C135D94 0540ECE8EF6C6398 548BD1BE7A279F00 CB72EF81947DCCF6. 1.3.2. La Sección Segunda del Consejo de Estado seleccionó, para revisión, este asunto, por medio del auto del 31 de julio de 20176. 1.3.3. La Sala Especial de Decisión No. 19 de la Sala Plena del Consejo de Estado, con sentencia de unificación del 1 de octubre de 20197, reiteró las siguientes posiciones jurisprudenciales: (i) En lo que atañe a los efectos de las sentencias de nulidad que recaen sobre los actos administrativos de carácter general y la consolidación de situaciones jurídicas: “1) Una sentencia que anula un acto administrativo de carácter general tiene efectos desde el origen o «ex tunc», excepto que se trate de situaciones jurídicas consolidadas, en cuyo caso produce efectos desde ahora o «ex nunc». 2) Las situaciones jurídicas se consolidan cuando ya no son susceptibles de ser discutidas en vía administrativa o jurisdiccional, porque se sometieron a dichos controles y fueron resueltas con efectos de cosa juzgada que hace inmutable la decisión; o también, en el evento que el interesado dejó precluir la oportunidad de someterlas a examen administrativo previo o judicial, razón por la cual el acto cobró firmeza”8. (ii) Respecto de la devolución de tributos indebidamente pagados y su vía indemnizatoria: “En los casos que se quiera acudir a la jurisdicción de lo contencioso

administrativo por considerar que se ha producido un daño antijurídico por el pago de lo no debido o pagado en exceso de tributos, se hace necesario que el interesado haya agotado los procedimientos previos establecidos en el artículo 850 del Estatuto Tributario, el Decreto 1000 de 1997 y su decreto derogatorio 2277 de 2012 y demás normas concordantes, aplicables por las Administración Tributaria Territorial en virtud de lo dispuesto por la Ley 788 de 2002. Por lo cual, el medio de control adecuado es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no la acción de grupo, salvo que se cumpla lo establecido en el inciso 2.º del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, en cuyo caso además del daño deberá probarse la antijuridicidad del mismo, el nexo causal y los perjuicios efectivamente causados”9. 1.3.3.1. Tras ello, la Sala Especial de Decisión No.19 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró prospera la solicitud de revisión eventual, y, en consecuencia, anuló el fallo del 26 de agosto de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, y profirió sentencia de remplazo, en la que negó las súplicas de la demanda presentada bajo el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, porque, en su criterio, la parte demandante del proceso ordinario, por un lado, no cumplió con el requisito previo 6 Páginas 112 a 125 del documento que contiene la acción de tutela y sus anexos, en el expediente digital, ubicado en el

sistema electrónico para la gestión judicial denominado “SAMAI” de esta Corporación. Certificado: 7975424E3C135D94

0540ECE8EF6C6398 548BD1BE7A279F00 CB72EF81947DCCF6.

7 Páginas 281 y 299 del documento que contiene la acción de tutela y sus anexos, en el expediente digital, ubicado en el sistema electrónico para la gestión judicial denominado “SAMAI” de esta Corporación. Certificado: 7975424E3C135D94 0540ECE8EF6C6398 548BD1BE7A279F00 CB72EF81947DCCF6. 8 Expediente No. 66001-23-33-003-2012-00007-01(AG)REV. 9 Ibíd. establecido en las normas tributarias, y, por el otro, no acreditó la antijuricidad del daño reclamado y su nexo causal. 1.3.3.2. Con sustento en esta decisión, la sentencia de unificación del 1 de octubre de 2019 presentó los siguientes argumentos: 1.3.3.2.1. Esta Corporación, frente a los efectos de la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general, ha presentado cuatro tesis: (i) la primera, relacionada con los efectos ex tunc, estos son, hacia el pasado de la sentencia de nulidad; (ii) la segunda tiene que ver con los efectos ex nunc, es decir, hacia el futuro; (iii) la tercera postura plantea que los anteriores efectos son complementarios, en el sentido de que el fallo anulatorio solo producirá efectos ex nunc cuando la controversia involucre situaciones consolidadas, y, cuando trate de

situaciones no consolidadas, producirá efecto ex tunc; y (iv) la última plantea la idea de modulación de los efectos de la sentencia anulatoria. 1.3.3.2.2. La Sala Especial Cuarta de la Sala Plena del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 4 de diciembre de 2018, estableció que los efectos de un fallo de nulidad de un acto administrativo general son ex nunc, respecto de las situaciones consolidadas, debido a su “connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas”. Por otra parte, frente a aquellas circunstancias jurídicas no consolidadas, el efecto de la nulidad será inmediato. 1.3.3.2.3. Los fallos que anularon la referida ordenanza no manifestaron su posición frente a los efectos de la nulidad declarada; aspecto importante por la incidencia de dicha decisión judicial. 1.3.3.2.4. Sin embargo, los fallos de primera y segunda instancia, del proceso tramitado bajo el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, precisaron, de conformidad con la tercera tesis, que las sentencia que anulan el acto administrativo general producen efectos ex tunc, sin que el juez pueda modificar las situaciones jurídicas concretas y particulares que se consolidaron al amparo de tal acto mientras rigió (efectos ex nunc). 1.3.3.2.5. Las situaciones jurídicas particulares se consolidan cuando: (i) ya no son susceptibles de ser discutidas en la vía administrativa o en la jurisdiccional, porque

estas se sometieron a dichos controles y fueron resueltas con efectos de cosa juzgada, que hace inmutable la decisión; y (ii) el interesado dejó precluir la oportunidad para someterlas al examen administrativo previo o judicial, razón por la que el acto cobra firmeza. 1.3.3.2.6. La Sala Plena del Consejo de Estado, en los fallos del 13 de marzo de 201810 y 21 de marzo de 201811, ha indicado que “el objeto del mecanismo consagrado por Estatuto Tributario para la devolución de tributos se circunscribe al análisis sobre si los mismo eran debidos o no, o si fueron pagados en exceso o 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 13 de marzo de 2018. Expediente No. 25000-23-26-000-2003-00208-01 (28769) (IJ). 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 21 de marzo de 2018. Expediente No. 25000-23-26-000-2003-00206-01(29352) (IJ). no, asunto que aunque puede tener puntos de encuentro con el objeto litigioso planteado en la acción de reparación directa, no coincide plenamente con él”. 1.3.3.2.7. Esta Corporación, por medio de la Sala Cuarta Especial de Decisión12, resolvió un caso análogo al sub lite, en el que se discute la devolución o saldos a favor de tributos cancelados indebidamente, y que indican que “debe agotarse la reclamación previa y la demostración de la antijuricidad del daño sufrido”. 1.3.3.2.8. Visto lo anterior, la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda,

por un lado, omitió el estudio de la antijuridicidad del daño reclamado, tanto como el del nexo causal, al establecer un régimen de responsabilidad objetiva; y, por el otro, ignoró el carácter tributario de la controversia y la necesidad de agotar los procedimientos fiscales para la devolución o reintegro económico reclamado. 1.3.3.2.9. El Consejo de Estado, con la referida sentencia del 4 de diciembre de 2018, consolidó el desarrollo que venía realizando respecto de estos asuntos, en el sentido de, en primer lugar, rememorar la necesidad de la prueba y del análisis de la antijuridicidad del daño alegado, sin que haya lugar a confundirlo con el perjuicio o la cuantificación del daño; y, segundo lugar, evocar la necesidad del agotamiento del procedimiento previo ante la administración fiscal, conforme a la regulación tributaria. 1.4. Pretensiones de tutela El actor, el 22 de abril de 2020, formuló las siguientes peticiones: i) que se tutelaran sus derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, y a la igualdad, y los principios de seguridad jurídica, eficacia, eficiencia, celeridad, economía procesal y prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal; y ii) que se dejara sin efecto la sentencia de unificación del 1 de octubre de 2019, proferida por la Sala Especial de Decisión No.19 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 1.5. Argumentos de la solicitud de tutela La parte accionante, en la solicitud de tutela, afirmó que la Sala Especial de Decisión No.19 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado

incurrió en los siguientes defectos: 1.5.1. Desconocimiento del precedente contenido en las sentencias del Consejo de Estado que, según el escrito de tutela, han establecido las siguientes reglas jurídicas: (i) Las sentencias que anulan un acto administrativo de carácter general producen efectos ex tunc, sin perjuicio de las situaciones consolidadas13. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión. Sentencia del 4 de dicie