CE-11001-03-15-000-2020-01483-01(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN DE GRUPO / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Efectos ex tunc / OBLIGACIÓN TRIBUTARIA / IMPUESTO - Cuya fuente obligacional fue declarada nula posteriormente / ACCIÓN DE GRUPO - Procedencia / DAÑO ANTIJURÍDICO – No acreditado En la sentencia de 4 de diciembre de 2018, proferida por la Sala Especial de Decisión No. 4 se puso de presente la disparidad de criterios imperante sobre los efectos de los fallos de nulidad de actos generales y la necesidad de unificar jurisprudencia en una tesis que compaginara las posturas que defienden los efectos ex tunc y ex nunc (…) [E]sta Sala advierte que la Sala Especial de Decisión No. 19 al dictar el fallo de revisión (…) no desconoció la postura jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado con respecto a los efectos de los fallos que declaran la nulidad de un acto administrativo general que consagraba una obligación tributaria, toda vez que, en desarrollo de la responsabilidad del Estado Legislador, esta Corporación había adoptado posturas disímiles que no fueron pasadas por alto por el juez demandado, siendo obligación de este, aplicar el criterio jurisprudencial vigente para la época en que conoció la causa. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / REVISIÓN EVENTUAL DE LA ACCIÓN DE GRUPO / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL / SENTENCIAS DE TUTELA – No constituyen precedente ni son contrarias a la sentencia de unificación aplicada / SENTENCIAS DE CONSTITUCIONALIDAD – No guardan identidad fáctica / DEVOLUCIÓN DE TRIBUTOS INDEBIDAMENTE PAGADOS - Vía indemnizatoria / OBLIGACIÓN DE AGOTAR EL REQUISITO ADMINISTRATIVO PREVIO - Previo acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa [L]a parte actora señaló que la Sala Especial de Decisión No. 19, desconoció las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional: T-121 de 2016, C-215 de 1999, C-569 de 2004, C-1062 de 2000, C-116 de 2008, T-191 de 2009, C-241 de 2009, C-304 de 2010 y C-302 de 2012, en las cuales se estableció el carácter principal e indemnizatorio de la acción de grupo, lo que la hacía procedente para lograr resarcir los daños causados a una colectividad de personas en condiciones uniformes por el Estado. Al respecto, debe advertirse, como lo hizo el juez de primera instancia, que la Sentencia T-121 de 2016, no se considera precedente aplicable al caso concreto, en razón a la diferencia fáctica entre dicho asunto y el que se discute. Lo mismo ocurre con la Sentencia T-191 de 2009 (…) Con respecto a las demás sentencias invocadas, debe advertirse que, tampoco se encuentra identidad fáctica con la causa, pues versan sobre demandas de inconstitucionalidad, que, si bien se relacionan con la naturaleza de la acción de grupo, no tienen injerencia directa en la decisión adoptada por la Sala Especial de Decisión demandada. Además, se advierte que los fragmentos citados en la tutela, corresponden a argumentos que describen la acción de grupo, aspectos que no fueron desconocidos por el juez accionado, como se demostrará al analizar los siguientes defectos endilgados, pues, en ningún momento, se desconoció la naturaleza resarcitoria de dicho mecanismo judicial, por el contrario se hizo énfasis en que para declarar la responsabilidad del Estado debe probarse el daño y este debe ser antijurídico, con lo cual, se hacía exigible que el grupo demandante agotara, previo a acudir a la jurisdicción, el mecanismo administrativo previsto en el Estatuto Tributario. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DEL DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / DEFECTO SUSTANTIVO – No configuración / PAGO INDEBIDO DEL TRIBUTO - Declarado nulo / INDEMNIZACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO CAUSADO POR EL PAGO INDEBIDO O EXCESIVO DE TRIBUTOS / MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DE PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO - Procedente si se cumple la carga de acreditar la antijuricidad del daño reclamado / FALTA DE

ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO

[N]o se advierte que en la providencia acusada se configuren los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución alegados por los accionantes, pues, como lo afirmó la Sala Especial de Decisión No. 19, no es que la acción de grupo no pueda interponerse con el fin de obtener la reparación de los daños que se consideren antijurídicos, pues su naturaleza, conforme el artículo 88 de la Constitución es de carácter resarcitorio, sino que en el caso objeto de estudio no se considera que del simple pago del tributo que ha sido declarado ilegal y cuya devolución se pretende surja automáticamente un daño antijurídico y por consiguiente la declaratoria de responsabilidad del Estado. Este, de manera ineludible, debe probarse. Como quedó definido en líneas precedentes, los demandantes en el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo enfocaron la antijuridicidad en el cobro ilegal del tributo por parte del Departamento de Risaralda y no en un padecimiento de un daño que no estaban en la obligación de soportar, motivo por el cual no prosperaron sus pretensiones. Las anteriores conclusiones son más que suficientes para que la Sala entienda que tampoco, en este caso, se configuró el defecto sustantivo por el presunto desconocimiento de la Ley 472 de 1998, referida a la definición, procedencia y titularidad de la acción de grupo, preceptos de los que se extracta que dicho medio de control se ejerce para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios, detrimento que como quedó ampliamente analizado no fue probado por los aquí accionantes. Cabe recordar que

para que el daño sea indemnizable y pueda ser imputado material y jurídicamente a la administración, debe de manera indispensable tener la naturaleza de antijurí- dico. En tal sentido, conviene destacar que la interpretación jurídica y las consideraciones hechas por el juez natural deben ser respetadas por el juez de tutela, a quien no le es dable desconocer las decisiones por él adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se halló probado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 88 / LEY 472 DE 1998 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 145 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1000 DE 1997 / DECRETO 2277 DE 2012 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 850

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01483-01(AC)

Actor: SANDRA LILIANA GÓMEZ SÁNCHEZ Y OTROS

Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SALA ESPECIAL DE DECISIÓN NO.19

DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por el apoderado judicial de la señora Sandra Liliana Gómez Sánchez y otros, en contra de la sentencia de 7 de mayo de 2021, proferida por la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado, mediante la cual se resolvió: <<PRIMERO: RECONOCER a Ainca Seguridad y Protección Ltda.; a Aguasanitarias S.A.S.; a las personas que representan Consuelo Ramírez Arcila, Ana Milena Rivas, Julián Octavio Largo Ramírez y Fredy Augusto Ospina Albarado; a Carolina María Jaramillo Gallón, quien actúa en nombre propio y en representación de la Corporación Misión Vida; y a María Cecilia Guzmán y a Carlos Alberto Hernández, quienes intervienen en nombre propio y en representación de algunas personas; como coadyuvantes de la parte accionante en el presente asunto.

SEGUNDO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el Magistrado del Consejo de Estado Nicolás Yepes Corrales y, en consecuencia, separarlo del conocimiento del presente asunto.

TERCERO: NEGAR el amparo constitucional deprecado por Sandra Liliana Gómez Sánchez, José Mario Giraldo Enciso, Liliana Ortiz Ramírez, Veinticuatro Horas Seguridad Ltda. y Consultec S.A.S., respecto de los defectos por desconocimiento del precedente constitucional, sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, sustantivo por inaplicación e indebida aplicación de las normas, y de violación directa de la Constitución, por las razones expuestas en esta providencia.

CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio

más expedito.

QUINTO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada>> (Negrillas propias del texto).

I. A N T E C E D E N T E S

A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 22 de abril de 2021, Sandra Liliana Gómez Sánchez, José Mario Giraldo Enciso, Liliana Ortiz Ramírez, Veinticuatro Horas Seguridad Ltda. y Consultec S.A.S., obrando a través de apoderado judicial, presentaron acción de tutela en procura de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, junto con los principios de “prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal”, seguridad jurídica, eficacia, eficiencia, celeridad y economía procesal, presuntamente vulnerados por la Sala Especial de Decisión No. 19 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al proferir el fallo de 1 de octubre de 20191, en sede de revisión, dentro de la acción de grupo (66001-23-33003-2012-00007-01) que promovieron contra el Departamento de Risaralda. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones de la parte actora se contraen a lo siguiente: <<1. Que se TUTELEN los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, a la IGUALDAD ANTE LA LEY, al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y los

principios de PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL FORMAL,

SEGURIDAD JURÍDICA, EFICACIA, EFICIENCIA, CELERIDAD Y ECONOMÍA PROCESAL de los accionantes y los integrantes del grupo.

2. Que se declare que la providencia de la SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SALA ESPECIAL DE DECISIÓN N° 19 DEL CONSEJO DE ESTADO, C.P. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, del día 1 de octubre de 2019, notificada el día 30 de octubre de 2019, que decide el mecanismo de eventual revisión presentado por el Departamento de Risaralda respecto de la sentencia de segunda instancia dictada el 26 de agosto de 2016 por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, dentro de la Acción de Grupo radicado bajo el Nº 66001-23-33-0032012-00007, ha violado a los accionantes y a los demás integrantes del grupo, es decir, las más de 2.400 personas naturales y jurídicas que se unieron y ya hacían parte de la acción constitucional, los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, a la IGUALDAD ANTE LA LEY, al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y a los principios de

PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL SOBRE EL PROCESAL, SEGURIDAD JURÍDICA, EFICACIA, EFICIENCIA, CELERIDAD y ECONOMÍA PROCESAL, al configurarse en la misma una violación directa de la Constitución y de la Ley 472 de 1998 y un desconocimiento del precedente fijado por el Honorable Consejo de Estado y la

Honorable Corte Constitucional, por lo tanto se deje sin efecto la misma. 1 Providencia notificada el 30 de octubre de 2019, tal como consta en el aplicativo SAMAI.

3. Como consecuencia se ordene a la Autoridad Judicial accionada que, en un lapso de treinta (30) días, profiera una providencia de reemplazo en la que aplique los artículos 4, 88 y 90 de la Constitución Política de Colombia, la Ley 472 de 1998 y el precedente jurisprudencial analizado en esta solicitud de amparo fijado por el Honorable Consejo de Estado y la Honorable Corte Constitucional, corroborando que las sentencias de primera y segunda instancia proferidas dentro de la acción de grupo estuvieron ajustadas al mismo, y por lo tanto, se continúe con las actuaciones judiciales y administrativas pertinentes para lograr el cumplimiento del fallo.

4. Dada la naturaleza de la acción de tutela, depreco que se condene a lo que resulte probado dentro del proceso en virtud de las facultades extra y ultra petita del señor(a) Juez>>2. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada con base en el artículo 86 Superior se tiene, que3: 3.1.- El 7 de mayo de 2009, la Asamblea Departamental de Risaralda profirió la Ordenanza No. 0124, “Por la cual se modifica la Ordenanza 002 de julio de 1986 que crea la estampilla Prodesarrollo para el Departamento de Risaralda y se dictan otras disposiciones”, disponiendo en su artículo 3° el cambio de los hechos generadores de la base gravable de dicho impuesto, con lo cual, se determinó que

los siguientes actos jurídicos generarían la obligación de pago: 2 Expediente digital, Folios 9 y 10 del escrito de demanda. 3 Expediente digital, Folios 1 a 9 del escrito de demanda. Igualmente, se incluyó información que reposa dentro del expediente de acción de grupo con radicado No. 66001-23-33-003-2012-00007-01. 4 Expediente digital, Folio 4 del Cuaderno Principal del expediente de acción de grupo con radicado No. 66001-23-33-0032012-00007-01. a) Todos los contratos y convenios con sus modificaciones, con o sin las formalidades plenas, suscritas por el Departamento y sus entidades descentralizadas de orden departamental. b) Todos los contratos y convenios con sus modificaciones con o sin formalidades plenas, suscritos por los 14 municipios del Departamento y sus entidades descentralizadas del orden municipal. c) Todos los contratos y convenios con sus modificaciones con o sin formalidades plenas, suscritos entre las entidades estipuladas en los anteriores numerales. d) Todos los contratos y convenios con sus modificaciones, con o sin formalidades plenas, suscritos por el Área Metropolitana y las Asociaciones de Municipios. 3.2.- Contra el anterior acto administrativo, la Empresa de Energía de Pereira S.A. E.S.P. formuló demanda en ejercicio de la acción de nulidad, cuyo conocimiento correspondió, en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Risaralda, corporación que, en sentencia de 11 de noviembre de 2012, declaró la nulidad del literal b) del artículo 3 de la Ordenanza No. 012 de 2009, al considerar que si bien

dicho acto administrativo tiene fundamento legal en el artículo 32 de la Ley 3 de 1986, el cual faculta a las Asambleas Departamentales para emitir las estampillas Prodesarrollo, con destinación a la construcción de infraestructura educativa, sanitaria y deportiva, en esta no se da la facultad para grabar los contratos y actos del nivel municipal,5. 3.3.- La anterior decisión fue confirmada por el Consejo de Estado, mediante sentencia de 18 de junio de 2013, en la que, además, se anuló parcialmente el artículo 6 de la Ordenanza No. 012 de 2009, en cuanto a las tarifas que establecía para los contratos y convenios celebrados por el Municipio y sus entidades descentralizadas, con personas distintas al departamento y/o entidades descentralizadas del orden departamental. 5 Expediente digital, Folio 27 del Cuaderno Principal del expediente de acción de grupo con radicado No. 66001-23-31-0012010-00038-00. 3.4.- Por lo anterior, la señora Sandra Liliana Gómez Sánchez junto con un grupo de 2.149 contratistas6, mediante apoderado judicial, presentaron demanda en ejercicio de la acción de grupo contra el Departamento de Risaralda para que se declarara administrativamente responsable a dicho ente territorial por el daño material ocasionado con el pago de la estampilla Prodesarrollo y, en consecuencia, se le ordenara el reintegro al grupo del 2% de lo pagado en sus contratos por el referido gravamen, junto con los respectivos intereses moratorios y una suma adicional equivalente al 0.5% de la indemnización total, para el pago de las indemnizaciones y reintegro con intereses y actualización. Finalmente,

solicitaron reconocer a favor del apoderado coordinador por concepto de horarios, el 10% de la indemnización obtenida y condenar al ente territorial al pago de las costas. 3.5.- El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, mediante fallo del 15 de abril de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda y condenó al Departamento de Risaralda al pago de veintiséis mil ochocientos dieciséis millones setenta y tres mil trescientos setenta y ocho pesos ($26.816.073.378), al considerar que se causó un perjuicio al grupo demandante por el pago de lo no debido por concepto de la estampilla Prodesarrollo7, al anularse el acto administrativo generador del impuesto. 3.6.- La entidad demandada presentó recurso de apelación8, alegando que, el A quo incurrió en defecto fáctico y vía de hecho judicial, por haber valorado 6 Los referidos contratistas están identificados de forma individual mediante auto de 23 de octubre de 2018, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito, que reposa a folios 191 a 278 del escrito de demanda y sus anexos. 7 Expediente digital, Folios 65 a 88 del escrito de demanda y sus anexos. únicamente las pruebas que acreditaban los pagos del 2% por concepto de la estampilla Prodesarrollo en los contratos de los demandantes, sin tener en cuenta los elementos probatorios aportados por el ente territorial que demostraban la inversión efectuada con lo recaudado, en beneficio de la comunidad. También, sostuvo que no se conformó debidamente el contradictorio, toda vez que, no se

vinculó a la Asamblea Departamental de Risaralda, a pesar de ser el ente que profirió la ordenanza. A su vez, indicó que la sentencia que declaró la nulidad del referido acto administrativo no señaló los efectos, por lo que estimó que debían entenderse como ex nunc, reiterando que lo recaudado con el impuesto se ejecutó en inversión social, sin que se presente enriquecimiento sin justa causa. Con todo, resaltó que, en caso de confirmarse la decisión de primera instancia, se generaría un detrimento patrimonial al Departamento enriqueciendo injustificadamente a los demandantes, pues en el momento en que se hizo el recaudo, se presumía la legalidad de la ordenanza. 3.6.1.- Por su parte, la parte demandante impugnó únicamente lo dispuesto con respecto a los honorarios del apoderado coordinador, para que se dejara expresamente enunciado que estos corresponden al 10% del monto total de la condena, sin supeditar su pago a que los beneficiarios hagan o no la respectiva reclamación9. 8 Expediente digital, Folios 93 y 94 del escrito de demanda y sus anexos. 9 Ídem. 3.7.- El Tribunal Administrativo de Risaralda, en providencia del 26 de agosto de 2016, confirmó la decisión del A quo, considerando que la sentencia que declaró la nulidad del referido acto administrativo tiene efectos ex tunc, por lo que, al desaparecer la causa de la obligación tributaria era viable indemnizar a quienes se vieran afectados con esta10. 3.8.- El 12 de septiembre de 2016, el Departamento de Risaralda presentó ante la

Sección Segunda del Consejo de Estado, solicitud de revisión eventual contra la sentencia del 26 de agosto de 2016, alegando que en dicho fallo se contradicen varias sentencias proferidas por el Consejo de Estado en las cuales se ha aceptado que los efectos de una sentencia que declara la nulidad de un acto de carácter general produce efectos ex nunc y no ex tunc, como inapropiadamente lo señaló el Tribunal Administrativo de Risaralda, máxime si las instancias que declararon la nulidad de la Ordenanza No. 012 de 2009, no manifestaron expresamente los efectos de las sentencias que anularon dicho acto administrativo. Además, puso de presente que la revisión era de especial importancia por la alta cuantía reconocida, que llevaría a que el ente territorial se quede sin presupuesto, y la necesidad de unificar jurisprudencia aclarando que el cobro de impuestos como la estampilla Prodesarrollo no genera ningún daño al contratista, por cuanto dichos costos se encuentran insertos en el valor del contrato, sin generar ningún impacto patrimonial para el contribuyente, e igualmente, especificando cómo opera el fenómeno de caducidad en las acciones de grupo11. 3.9.- La Sección Segunda del Consejo de Estado seleccionó para revisión este asunto, mediante auto del 31 de julio de 201712, con el fin de determinar: los efectos de la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general sobre tributos, la ocurrencia del daño en aquellos casos en los que se incluye en el 10 Expediente digital, Folios 283 y 284 del escrito de demanda y sus anexos.

11 Expediente digital, Folios 112 a 125 del escrito de demanda y sus anexos. valor del contrato el pago de impuestos como la estampilla Prodesarrollo y el impacto fiscal que puede ocasionar la posible devolución de los dineros recaudados. 3.10.- Así, la Sala Especial de Decisión No. 19 de la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia CE-SIJ-013-2019 del 1 de octubre de 2019, reiteró las siguientes reglas jurisprudenciales en la materia: 3.10.1.- Con respecto a los efectos de las sentencias de nulidad que recaen sobre los actos administrativos de carácter general y la consolidación de situaciones jurídicas: <<1) Una sentencia que anula un acto administrativo de carácter general tiene efectos desde el origen o «ex tunc», excepto que se trate de situaciones jurídicas consolidadas, en cuyo caso produce efectos desde ahora o «ex nunc». 2) Las situaciones jurídicas se consolidan cuando ya no son susceptibles de ser discutidas en vía administrativa o jurisdiccional, porque se sometieron a dichos controles y fueron resueltas con efectos de cosa juzgada que hace inmutable la decisión; o también, en el evento que el interesado dejó precluir la oportunidad de someterlas a examen administrativo previo o judicial, razón por la cual el acto cobró firmeza.>> 3.10.2.- Frente a la devolución de tributos indebidamente pagados y su vía indemnizatoria, precisó que, como requisito previo para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa a reclamar el resarcimiento de un daño antijurídico por

el pago de lo no debido por un tributo, deben agotarse los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario y otras leyes aplicables, así: <<En los casos que se quiera acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por considerar que se ha producido un daño antijurídico por el pago de lo no debido o pagado en exceso de tributos, se hace necesario que el interesado haya agotado los procedimientos previos establecidos en el artículo 850 del Estatuto Tributario, el Decreto 12 Ídem. 1000 de 1997 y su decreto derogatorio 2277 de 2012 y demás normas concordantes, aplicables por las Administración Tributaria Territorial en virtud de lo dispuesto por la Ley 788 de 2002. Por lo cual, el medio de control adecuado es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no la acción de grupo, salvo que se cumpla lo establecido en el inciso 2.º del artículo 145 de la Ley 1437 de 2011, en cuyo caso además del daño deberá probarse la antijuridicidad del mismo, el nexo causal y los perjuicios efectivamente causados>>. 3.10.3.- A continuación, declaró próspera la solicitud de revisión, anuló el fallo adoptado por el Tribunal Administrativo de Risaralda con fecha de 26 de agosto de 2016 y dictó sentencia de reemplazo, negando las pretensiones de la acción de grupo, toda vez que, la parte demandante no cumplió con el requisito previo establecido en las normas tributarias, ni acreditó la antijuridicidad del daño y su nexo causal. 4.- Como fundamento de derecho de las pretensiones incoadas en la solicitud de

amparo, los accionantes aducen que13 la Sala Especial de Decisión No. 19 del Consejo de Estado, en la citada decisión, incurrió en un defecto material o sustantivo por desconocimiento del precedente judicial e inaplicación o indebida aplicación de una norma o principio constitucional, desconocimiento del precedente constitucional, y violación directa de la Constitución. 4.1.- Con respecto al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, aducen que dicha instancia judicial, al no acceder a las pretensiones de la demanda, no dio aplicación a las múltiples sentencias del Consejo de Estado en las que se ha indicado la procedencia de la acción de grupo cuando se pretende la indemnización de perjuicios causados por un grupo de personas en condiciones uniformes, es decir, directamente afectadas por la declaratoria de nulidad de un acto de carácter general, a través del cual se imponía una carga tributaria, “situación en la cual no media un acto administrativo particular y concreto si no 13 Expediente digital, Folios 9 al 26 del escrito de demanda. que la causa habilitante para acudir a la Jurisdicción Contenciosa la constituye la antijuridicidad del acto administrativo generador de obligaciones”14. Para sustentar lo anterior citan las siguientes providencias: i) Auto del 23 de septiembre de 2004, Expediente 25000-23-26-000-1999-00482-01(21051); (ii) sentencia de 16 de febrero de 2007, Expediente N° 6600123-31-000-200400832-01; (iii) sentencia del 6 de marzo de 2008, Expediente N° 73001-23-31-0002003-01550-01(AG); (iv) sentencia del 30 de agosto de 2018, Expediente No. 25000-23-42-000-2016-05146-02 (AG); (v) sentencia del 7 de marzo de 2011, Expediente No. 23001-32-31-000-2003-00650-02; (vi) sentencia del 23 de febrero de 2012, Expediente No. 250002326000200001907-01; (vii) sentencia del 11 de junio de 2014, Expediente No. 250002326000200301185-01, (viii) sentencias de tutela del 1 de febrero de 2018, Expediente No. 11001-03-15-000-2017-03090-00 (AC); y del 30 de agosto de 2018, Expediente No. 11001-03-15-000-2017-0327001; (ix) sentencia del 26 de julio de 2018, Expediente No. 11001-03-15-000-201703270-00 (AC); (x) sentencia de 30 de noviembre de 2017, Expediente No. 37612. Adicionalmente, citaron las siguientes sentencias del Tribunal Administrativo de Boyacá, proferidas en casos análogos: i) fallo de la Sala de Decisión No. 6 el 26 de mayo de 2017, Expediente No. 15001-33-33-007-2013-00089-01, y ii) sentencia de la Sala de Decisión No. 2 el 14 de junio de 2017, Expediente No. 15001-33-33-007-201300140-01, decisiones contra las cuales, el Departamento

de Boyacá interpuso acciones de tutela, que fueron desestimadas por la Sección Quinta del Consejo de Estado15. 14 Expediente digital, Folio 46 del escrito de demanda. En este punto, también se hace mención al Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Expediente 1672 de 2005, en el que, al estudiar el tema de pago de impuestos con base en un acto administrativo declarado nulo, precisó que "la certeza de haber incurrido en el pago de lo no debido surge con la declaratoria de nulidad del impuesto, de modo que solamente a partir de este momento la pretensión de devolución se torna exigible, pues con anterioridad, tanto su pago como el cobro por la administración, se amparaban en la presunción de legalidad, en estricto sentido, no puede considerarse entonces que la situación jurídica esté consolidada, pues, como se observa, para que esto ocurra no se requiere solamente el trascurso del tiempo, sino que durante ese tiempo el particular hubiera tenido la oportunidad de exigir jurídicamente su derecho…”. Por su parte, se alega que se desconoció el precedente judicial según el cual, las sentencias que anulan un acto administrativo de carácter general producen efectos ex tunc sin perjuicio de las situaciones consolidadas, a saber: i) Consejo de Estado. Sentencia del 27 de octubre de 2005, Expediente No. 14979. Sección Segunda y ii) Sentencia del 27 de abril de 2017. Expediente No. 11001-03-25-0002013-01087-00 (2512-2013).

15 Cita original: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 1 de febrero de 2018, expediente 11001-03-150002017-03090-00 (AC), C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. “En síntesis, la Sala observa que sobre la reclamación de perjuicios por vía de reparación directa con sustento en el daño generado por la ilegalidad de un acto administrativo de orden tributario declarado nulo, sus efectos en el tiempo y la posibilidad que tiene el contribuyente de solicitar la devolución de saldos, existen varias tesis del Consejo de Estado actuando como órgano de cierre, de las cuales el juez natural podía adoptar la que en ejercicio de su autonomía considerara la más adecuada al caso. También indicó la parte actora que la providencia acusada abordó un tema que no relacionó cuando seleccionó el proceso para revisión eventual, referente a las reclamaciones administrativas y los eventuales procesos judiciales que se deriven de ellas, sin desarrollar todos los puntos por los cuales seleccionó para revisión eventual la sentencia del 26 de agosto de 2015, que son: la ocurrencia del daño en aquellos casos cuando se incluye en el valor del contrato el pago de impuestos como la estampilla Prodesarrollo y el impacto fiscal que pueda ocasionar la posible devolución de los dineros recaudados16. 4.2.- A su vez, alegan que se desconoció el precedente constitucional que ha sido “pacífico” en cuanto a que los fallos de nulidad que son proferidos por el Consejo de Estado tienen efectos ex tunc, es decir, que retrotraen la situación a como se encontraba antes de haberse proferido el acto administrativo general anulado, sin

afectar las situaciones jurídicas que se consolidaron, y la naturaleza resarcitoria de la acción de grupo, que procede a pesar de la existencia de otros medios de defensa judicial para obtener la reparación del daño sufrido por un grupo en condiciones uniformes. En concreto, citó las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional: T-121 de 2016, C-215 de 1999, C-569 de 2004, C-1062 de 2000, C-116 de 2008, T-191 de 2009, C-241 de 2009, C-304 de 2010 y C-302 de 2012. 4.3.- Por otra parte, los accionantes alegan que la Sala Especial de Decisión No. 19 del Consejo de Estado incurrió en violación directa de la Constitución, al desconocer que, acorde con el artículo 88 de la Constitución Política y la Ley 472 de 1998, se ordenó al legislador regular