CE-11001-03-15-000-2020-01522-00(CA)-2020

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Circular No. 20200059 de 2020DIMAR CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad /

ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO – Elementos

[L]a Sala procederá a analizar dos aspectos previos, que fueron puestos de presente por el apoderado del Ministerio de Defensa y por el Agente del Ministerio Público, que tienen que ver con la procedencia del medio de control inmediato de legalidad a saber: a) si el acto objeto de examen constituye un verdadero acto administrativo en cuanto contiene recomendaciones relacionadas con medidas sanitarias para evitar la propagación del nuevo coronavirus Covid 19 y b) si se cumple el requisito de procedibilidad consistente en que la medida general de naturaleza administrativa debe desarrollar un decreto legislativo dictado en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. El anterior estudio resulta determinante en la medida que de llegar a prosperar algunas de estas objeciones planteadas por los sujetos procesales anteriormente señalados, en cuanto estiman que no se configuran estos requisitos de procedibilidad para efectuar el referido control inmediato de legalidad, la Sala se relevaría de acometer el estudio de fondo de la resolución objeto de examen. (…). En primer lugar, impera precisar que la doctrina especializada ha abordado el estudio del acto administrativo desde distintas teorías que se proponen identificar el núcleo esencial de este instituto jurídico. Así por ejemplo existe un grupo de teóricos que

destacan la «voluntad», como elemento sustantivo que lo distingue de otros fenómenos. En tanto otros, ahondan en precisar qué tipo de «declaración» es la que se expresa en el acto administrativo. Así mismo, hay teóricos que parten del ejercicio de un poder soberano para construir la noción de «acuerdo administrativo» o de la prerrogativa de autotutela para destacar lo que se concibe como la «decisión ejecutoria». (…). [A] pesar de la importancia de la noción de acto administrativo, es claro que no se trata de un concepto jurídico unívoco, pues, con frecuencia el derecho atribuye a la expresión acto administrativo, un significado más o menos amplio o restringido, según la teoría o el sistema jurídico de que se trate. A pesar de que estas teorías y conceptualizaciones doctrinales expresan visiones disímiles, todas ellas manifiestan contenidos relativamente válidos y constituyen una forma de observar la sustancialidad del fenómeno. (…). De [la] definición acogida por la Corte [constitucional] se destacan varios elementos: i) considera que el acto administrativo es una manifestación de voluntad, es decir, un producto intelectual y no una actuación material; ii) sostiene que tal manifestación volitiva debe tener la vocación de producir efectos jurídicos; con lo cual excluye del concepto de acto administrativo aquellas declaraciones no destinadas a generarlos; iii) entiende la producción de efectos jurídicos como la creación, la modificación o la extinción de derechos o de deberes para los administrados, reconociendo así el contenido favorable o desfavorable del acto,

aunque dejando por fuera del concepto la generación de efectos jurídicos ad-intra, esto es, al interior de la Administración, sin que se causen o afecten derechos u obligaciones para los administrados. Obsérvese, además, que en la definición la Corte prescinde de dos elementos –o, por lo menos, no los menciona–: el necesario carácter unilateral de la manifestación de voluntad y no exigiendo que deba tratarse de la función administrativa. (…). [L]a definición, según la cual, el acto administrativo «(…) es la expresión de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas, que modifique el ordenamiento jurídico, es decir, que por sí misma cree, extinga o modifique una situación jurídica» ha sido la más clara y extendida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, reiterada en todas las Secciones de forma sistemática y en distintas épocas.

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Circular No. 20200059 de 2020DIMAR CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Instrucciones o circulares de servicio / CIRCULARES – Son enjuiciables si producen efectos jurídicos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto enjuiciado no corresponde a un acto administrativo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Declaratoria de improcedencia En punto a las instrucciones y circulares de servicio, que corresponde al acto objeto de examen, el Consejo de Estado se ha pronunciado (…) para señalar que si estas tienen la virtualidad de contener decisión son actos administrativos y en

consecuencia son demandables ante la jurisdicción contenciosa administrativa, de lo contrario, por carecer de la vinculatoriedad, están excluidas del control judicial. (…). Existe una disparidad conceptual en el Consejo Estado, sobre el alcance y la noción de acto administrativo, en lo que respecta a las instrucciones o circulares de servicio, lo cual se evidencia por los elementos tratados en sus providencias, en el sentido de que algunas expresiones de voluntad, como las contenidas en los memorandos, instructivos o circulares internas, pese a tener un valor meramente orientativo, instructivo o informativo, se les atribuye el carácter de acto administrativo enjuiciable, en todos los casos. Sin embargo, en una línea de tiempo, la tesis que mayor vigencia y reiteración, ha sido la de sostener que estos pronunciamientos de la administración solo son enjuiciables si tienen la virtud de producir efectos jurídicos. Descendiendo al caso sub examine, se tiene que la Circular 20200059 del 9 de abril de 2020, emitida por el director general de la Dirección Nacional MarítimaDIMAR, contiene unas recomendaciones de bioseguridad dirigidas a los «Armadores, Capitanes y tripulaciones de Buques, Agentes Marítimos, Pilotos Prácticos, Inspectores DIMAR y demás Autoridades», para fijar «Recomendaciones situación COVID-19 en operaciones marítimas», para ser tenidas en cuenta en las maniobras de arribo de embarcaciones antes y durante el tránsito de las naves en los canales de acceso y el arribo o zarpe a las instalaciones portuarias en los diferentes puertos colombianos, con el fin de evitar el contagio y propagación del coronavirus Covid 19. (…). [L]a referida circular, es

de aquellas manifestaciones de voluntad que bien podría denominarse, en términos de doctrina académica actual, de derecho blando, esto es, que son consecuencia del poder de instrucción, orientación y guía de la administración, que cumplen una función meramente promocional, en cuanto contribuye al desarrollo normativo y ayudan al ejercicio de la función administrativa. (…). En otros términos, hace parte de esos instrumentos dúctiles de regulación que ayudan a formar, instruir, capacitar y promocionar reglas de conducta deseables, contenidas generalmente en circulares, directivas, protocolos, cartas instructivas, etc., que, no constituyen actos administrativos y, por lo mismo, no son objeto de control jurisdiccional. Por tanto, se acoge la postura tradicional expresada en un sin número de fallos, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, que mejor se aviene a la línea jurisprudencial construida de manera reiterada y consistente, según la cual, el rasgo esencial del acto administrativo, es que con dicha manifestación de voluntad nace, se modifica o se extingue un derecho o una situación jurídica. Así, la manifestación de voluntad debe ser creadora o modificadora, o extintora de situaciones jurídicas preexistentes, o lo que es lo mismo, debe implicar la transformación del mundo jurídico traducido en la imposición de una obligación, una carga, un gravamen o la concesión de un derecho, un beneficio, pues, si ello no acontece, está desprovista de un elemento inherente a su naturaleza. En este orden, podemos afirmar, trayendo a colación la doctrina y la jurisprudencia citada, que la Circular 20200059 del 9 de abril de 2020,

emitida por el director de la DIMAR, es un acto de la administración, pero no un 2

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Circular No. 20200059 de 2020DIMAR acto administrativo, en la medida que carece del elemento decisorio y vinculante que le es propio. (…). Así las cosas, emitir «recomendaciones» o advertir que «es importante que el personal de pilotos prácticos» se proteja, no es un lenguaje prescriptivo, que denote orden o imposición, sino unas advertencias propias de los protocolos de autocuidado, que son útiles en tiempos de pandemia. Por lo tanto, se concluye que el acto objeto de examen hace parte de ese poder instructivo de la administración, que tiene por objeto promover buenas prácticas y el deber de protección y autocuidado, que conviene a todos para la mitigación de los efectos nocivos del Covid 19, pero que no tiene la naturaleza, ni el carácter de ser acto administrativo enjuiciable, por carecer de vinculatoriedad. (…). No obstante lo anterior, debe la Sala precisar que no todas las circulares, directivas, instructivos, protocolos o manuales, carecen de la entidad que aquí se examina, pues habrá de analizarse, en cada caso concreto, si tienen carácter decisorio, esto es, si tienen la virtualidad de imponer obligaciones, cargas, beneficios, gravámenes con carácter perentorio y vinculante, pues, de ser así, será pasible de control jurisdiccional.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la definición de acto administrativo, ver: Corte

Constitucional, sentencia C-487 de 1996, C-037 de 2000, C-1436 de 2000. Sobre el mismo tema, consultar: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de mayo 1995, M.P. Delio Gómez Leyva, radicado 5761; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 17 de febrero de 2011, M.P. Marco Antonio Velilla, Radicado 2009-00080-01; Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 5 de diciembre de 2011, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, Rad. 25000-23-27000-2005-00262-01; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, providencia del 25 de octubre de 2019, M.P. María Adriana Marín, radicación 11001-03-26-000-2011-00035-00. Sobre las circulares de servicio demandables ante la jurisdicción cuando contienen decisiones, consultar, entre otras que se citan: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de agosto de 2005, M.P. María Elena Giraldo Gómez, radicado 11001-03-26-000-2000-08345-01; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 30 de octubre de 2008, M.P. María Nohemí Hernández Pinzón, Radicación 07001-23-31-000-2008-00011-01; Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de abril de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 11001-03-26-000-2005-00044-00; Consejo de

Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de marzo de 2011, M.P. Enrique Gil Botero, radicación 11001-03-26-000-2006-00016-00.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 185 / / DECRETO 417 DE 2020

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR No. 20200059 DE 2020 (9 de abril)

DIRECCIÓN NACIONAL MARÍTIMA - DIMAR (Improcedente)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22

Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

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Circular No. 20200059 de 2020DIMAR Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01522-00

Actor: DIRECCIÓN NACIONAL MARÍTIMA - DIMAR

Demandado: CIRCULAR No. 20200059 DEL 9 DE ABRIL DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Protocolo de prevención del contagio por coronavirus COVID-19 en actividades marítimas.

FALLO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, en

concordancia con los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala Especial de Decisión a dictar sentencia de única instancia en el marco del control inmediato de legalidad respecto de la Circular 20200059 del 9 de abril de 2020, proferida por el director general de la Dirección Nacional MarítimaDIMAR, dirigida a «Armadores, Capitanes y tripulaciones de Buques, Agentes Marítimos, Pilotos Prácticos, Inspectores DIMAR y demás Autoridades», para fijar «Recomendaciones situación COVID-19 en operaciones marítimas», teniendo en cuenta los siguientes:

1. ANTECEDENTES 1.1. EL ACTO OBJETO DE CONTROL En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la Dirección Nacional MarítimaDIMAR remitió al Consejo de Estado copia de la Circular 20200059 del 9 de abril de 2020, para efectos de su control inmediato de legalidad. El texto de este acto es del siguiente tenor:

CIRCULAR

No. CR-20200059

Bogotá, 09/04/2020

PARA: Armadores, Capitanes y tripulaciones de Buques, Agentes Marítimos, Pilotos Prácticos, Inspectores DIMAR y demás Autoridades ASUNTO: Recomendaciones situación virus COVID-19 en operaciones marítimas En atención a la situación de emergencia sanitaria establecida mediante Resolución No. 385 de 2020 del Ministerio de Salud hasta el 30 de mayo de 2020 y la adopción de medidas sanitarias tendientes a prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, así como

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Circular No. 20200059 de 2020DIMAR la declaratoria de Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por parte del Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 2020, la Autoridad Marítima encuentra pertinente emitir las siguientes recomendaciones a los sujetos involucrados en las maniobras de arribo de embarcaciones (Pilotos prácticos, Estados Rectores del Puerto, Inspectores de Alto Bordo, Agentes Marítimos, Capitanes de Buques, Armadores), las cuales deben ser tenidas en cuenta antes y durante el tránsito de las naves en los canales de acceso y el arribo o zarpe a las instalaciones portuarias en los diferentes puertos colombianos. Lo anterior, en atención que actualmente la pandemia de COVID-19 está afectando a la población mundial, es importante que el personal de pilotos prácticos y la tripulación de los buques, se proteja mutuamente de la exposición al virus, razón por la cual se considera pertinente establecer las siguientes medidas:

I. Antes del arribo a) Capitán y tripulación de la nave  Proceder a intercambiar información relacionada con disposiciones, protocolos y recomendaciones exigidas por las Autoridades Sanitarias, Marítima y Portuaria.  Completar cualquier documentación que pueda diligenciarse digitalmente, incluidos los formularios previos a la llegada, las listas de verificación de seguridad en tierra, la MSDS y la información del acuerdo de transferencia de carga, e intercambiarla por correo electrónico, a través de los agentes de la nave.

 Desinfectar cualquier equipo que deba cambiarse a su llegada y sellarlo en una bolsa antes del intercambio.  Una hora antes del embarque de las Autoridades y/o piloto práctico, deberán limpiar el equipo de embarque, instalaciones, cabina de piloto, ascensor/escalera, así como todo el puente, así como la tabla de cartas, equipo de navegación, sillas, timón, consola completa, pasamanos, ventanas, manijas de puertas e inodoros, con una solución al 5% de agua con cloro o una solución desinfectante equivalente.  Colocar estaciones de desinfección en la pasarela del buque y en los puntos de entrada al alojamiento, salas de control y otros lugares apropiados. b) Piloto práctico y personal de inspectores  Abordaran el buque designado únicamente con el correspondiente equipo de seguridad industrial y sanitaria establecido (guantes, tapabocas N 95, traje antifluido, entre otros).  Debe evitarse el contacto cercano en todo momento, manteniendo una distancia de al menos 1,5 metros o más, siempre que sea posible.

II. A la llegada y desembarque de los inspectores de autoridad y/o piloto práctico a) Capitán y tripulación de la nave  Desinfectar periódicamente cualquier superficie que el piloto o los miembros de la tripulación hayan tenido contacto, como binoculares, paneles de control de radar, paneles de control ECDIS y radios VHF.

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Circular No. 20200059 de 2020DIMAR

 Limpiar periódicamente los inodoros designados para ser utilizados por los inspectores de autoridades, pilotos prácticos, así como el área de trabajo.  Permitir solo personal esencial dentro del puente de navegación mientras el piloto practico se encuentre abordo en maniobra.  Cualquier miembro de la tripulación que intente ingresar al puente debe lavarse las manos y la cara antes de entrar en el puente, y una vez dentro del puente, deben lavarse inmediatamente las manos nuevamente.  Suministrar desinfectante para manos a base de alcohol, el cual debe estar a disposición en el puente.  Debe evitarse el contacto cercano en todo momento, manteniendo una distancia de al menos 1,5 metros o más, siempre que sea posible.  Todas las tazas y utensilios de café deben lavarse a fondo inmediatamente antes de usarse por el piloto práctico.  El Capitán del buque puede solicitar que se acompañe al personal de la Autoridad y/o piloto práctico; y que la persona del buque abra y cierre todas las puertas.

III. En caso de que se detecte o sospeche un caso positivo de COVID-19 con piloto práctico a bordo  El buque irá a la zona de fondeo que sea establecida por la Autoridad Marítima, de acuerdo a los protocolos existentes con la Autoridad Sanitaria.  Se permitirá el desembarco y evacuación del piloto práctico y/o inspector de Autoridad, siendo conducido inmediatamente a un centro de salud dispuesto por la ARL de la empresa para evaluación médica, previas coordinaciones con la Capitanía de Puerto y la Autoridad Sanitaria.

 Una vez sea evaluado el piloto práctico deberá acoger las prescripciones médicas que le sean determinadas, tales como aislamiento, medicación, entre otras, las cuales deben ser informadas a la empresa de practicaje y a la Autoridad Marítima. Estas precauciones están destinadas a promover el distanciamiento social y mitigar la amenaza de transmisión adicional del virus COVID-19, mientras un buque transita por canales de acceso o está llegando a las aguas interiores. Atentamente, Contralmirante Juan Francisco Herrera Leal Director General Marítimo (E) 1.2. TRÁMITE PROCESAL DEL MEDIO DE CONTROL Mediante auto del 5 de mayo de 2020, el Magistrado Ponente avocó conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular 20200059 de 2020, por cuanto 6

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Circular No. 20200059 de 2020DIMAR consideró que se cumplían los requisitos de procedibilidad que devienen de lo prescrito en el artículo 136 del CPACA. El 12 de mayo de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado envío las notificaciones y comunicaciones procedentes y por vía de correo electrónico, corrió traslado a la DIMAR y fijó aviso a la comunidad sobre la existencia del proceso, en la página de internet de la Corporación, por el término común de diez (10) días, de conformidad con el trámite establecido en el artículo 185, numerales 1.4. Vencido el plazo anterior, el 28 de mayo de 2020, se corrió traslado al

Ministerio Público por un lapso igual para que rindiera concepto sobre la legalidad del acto, según el numeral 5 ejusdem. Finalmente, el 12 de junio de 2020 el expediente electrónico pasó al despacho para proferir la sentencia. 1.3. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE DEFENSA En memorial remitido, por vía de correo electrónico del 16 de mayo de 2020, la directora de Asuntos Legales del Ministerio de Defensa Nacional descorrió el traslado del presente medio de control, a fin de solicitar «(…) que se declare incólume el acto administrativo» con base en tres ejes de argumentación, a saber: (i) Antecedentes normativos; (ii) competencia para su expedición; y (iii) pertinencia de su contenido a nivel internacional y nacional. En relación con el primero, señaló que la llegada a Colombia del brote epidemiológico por el coronavirus Covid-19, calificado como pandemia el 11 de marzo de 2020, por la Organización Mundial de la SaludOMS, dio lugar a la declaratoria de la emergencia sanitaria a través de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 proferidas por el Ministerio de Salud y Protección Social y a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica mediante el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 por el gobierno nacional. Así mismo, a la emisión de sucesivos decretos presidenciales que ordenaron - a partir del Decreto 457 del 22 de marzo 2020el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes, con algunas excepciones, entre las cuales, está justamente las actividades marítimas de arribo, atraque y zarpe de naves en el territorio nacional,

frente a las cuales era necesario adoptar medidas sanitarias para prevenir y contener la propagación de dicha cepa a través de los puertos fluviales. En cuanto al segundo, invocó los artículos 39 y 54, literal j) de la Ley 489 de 19981; 30 de la Decreto 1512 de 20002; 4 y 5, numerales 5, 6, 8 y 11 del Decreto 1 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. 2 Por el cual se modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Defensa Nacional. 7

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Circular No. 20200059 de 2020DIMAR Ley 2324 de 19843; 2, 4 y 5 del Decreto 5057 de 20094, 1491 del Decreto 410 de 19715; 2.4.1.1.1.2, 4.2.1.9.3, 4.2.3.2.4 y 4.2.3.5.7 del Decreto Único Reglamentario 1070 de 20156 y en forma genérica la Ley 658 de 20017, para concluir que «(…) la Autoridad Marítima Nacional es la autoridad legalmente competente para regular, autorizar y dirigir el ejercicio de las actividades marítimas en territorio nacional; así como la autoridad responsable de dirigir y controlar las buenas prácticas en el mar

tendiente a la protección de la seguridad de la navegación y la vida humana en el mar», de manera que la circular referida «(…) la realizó dentro del ámbito de las competencias legales establecidas, velando por las buenas prácticas y la protección de la integridad humana, previniendo así la infección y propagación, y expansión del virus Covid-19». Respecto de la pertinencia supranacional y nacional del acto sub examine, el Ministerio de Defensa alegó que las recomendaciones que contiene esta resolución fueron dictadas por la DIMAR en cumplimiento de obligaciones internacionales adquiridas por el Estado colombiano en virtud de su adhesión al convenio constitutivo de la Organización Marítima InternacionalOIM del 6 de marzo de 1948, incorporado al derecho interno por la Ley 6 de 1974 y los instrumentos internacionales aprobados en su marco8. Al respecto, aclaró que dicho ente viene trabajando mancomunadamente con la OMS para minimizar riesgos relevantes por contagio de Covid-19 en el marco del concepto de seguridad marítima o safety, que incluye una serie de estándares de protección de la vida de la gente de mar, pasajeros y otras personas a bordo de embarcaciones, recogidos en varias circulares que le sirvieron de guía9. «Lo anterior en concordancia con los principios de internacionalidad y uniformidad del derecho marítimo, acogiendo como referente y replicando las buenas prácticas de otros Estados al ámbito nacional». 3 Por el cual se organiza la Dirección General Marítima y Portuaria 4 por el cual se modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Defensa Nacional — Dirección General Marítima y se dictan otras disposiciones

5 Por el cual se expide el Código de Comercio 6 Por el cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Defensa. 7 Por la cual se regula la actividad marítima y fluvial de practicaje como servicio público en las áreas Marítimas y Fluviales de jurisdicción de la Autoridad Marítima Nacional 8 Entre otros: (i) Convenio sobre el Reglamento Internacional para Prevenir los AbordajesCOLREG de 1972, aprobado por Ley 13 de 1981; (ii) Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por Buques – MARPOL de 1973, aprobado por Ley 12 de 1981; (iii) Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar - SOLAS de 1974, aprobado por Ley 8 de 1980; y (iv) Convenio Internacional sobre las Normas de Formación, Titulación y Guardia de la Gente del Mar – STWC de 1978, aprobado por Ley 35 de 1981. 9 Organización Marítima InternacionalOMI. Circulares No. 4203, 4204, 4216 y 4221 de 2020 8

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Circular No. 20200059 de 2020DIMAR Finalmente, señaló que las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, pueden expedir instructivos de naturaleza informativa, que no están encaminados a producir efectos jurídicos y, por ende, no son susceptibles de control jurisdiccional, como ocurre en el presente caso, dado que «(…) la información contenida en la Circular No. CR-20200059 de fecha 09 de abril de 2020, son

recomendaciones, sin ninguna fuerza vinculante para los destinatarios, tendientes a prevenir la infección y propagación del Covid-19 en territorio nacional y el ingreso de nuevos casos al país por vía marítima». 1.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El 5 de junio de 2020, la procuradora séptima delegada ante esta corporación rindió el Concepto No. 92, en el que solicitó «(…) INHIBIRSE de estudiar la Circular 2020 “Recomendaciones situación virus COVID 19 en operaciones marítimas”, por la improcedencia del medio de control automático de legalidad» y renunció al término legal que le resta para ejercer su función, en aras de darle mayor celeridad al proceso. Como sustento de lo anterior, retomó el estudio de los requisitos del artículo 136 del CPACA, de conformidad con la argumentación expuesta por el despacho en el auto que avocó conocimiento del 5 de mayo de 2020, y señaló lo siguiente: En primer lugar, consideró que «(…) las disposiciones contenidas en la Circular 20200059 de 9 de abril de 2020, son obligatorias y, en consecuencia, no se trata de meras sugerencias o consejos y, por ende, fueron emitidas por el Director General Marítimo (e) en ejercicio del poder decisorio de la administración, de modo que esta circular es un verdadero acto administrativo», cuyo ámbito normativo «no va dirigido a una persona en específico. Y, por ende, crea una situación jurídica general y abstracta». Así mismo, estimó que las medidas adoptadas por la DIMAR, en el presente asunto, están dentro del ámbito de sus competencias, en virtud del artículo 5 del

Decreto Ley 2324 de 1084; en particular, la que se refiere a «Dirigir y controlar las actividades relacionadas con la seguridad de la navegación en general, la seguridad de la vida humana en el mar, la búsqueda y salvamento marítimo y fijar la dotación de personal para las naves» y de las atribuciones ordinarias de su director, consagradas en el artículo 2 del Decreto 5057 de 2009. Frente al presupuesto procesal, según el cual, para que el acto administrativo general sea susceptible de control inmediato de legalidad debe desarrollar un decreto legislativo, señaló que este no se cumple en el presente caso, pues «(…) el control de legalidad no se activa por la sola circunstancia que el acto que se envía para control, mencione el decreto que declara el estado de excepción o se dicte en el marco temporal de este, pues se requiere que desarrolle un decreto legislativo, asunto que se echa de menos en el caso de la referencia. En ese orden de ideas que, en las consideraciones de un acto administrativo se haya 9

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Circular No. 20200059 de 2020DIMAR enunciado el Decreto 417 de 2020, no es suficiente para que sea pasible de control inmediato de legalidad (…). Ahora bien, las otras dos normas que se invocan –Decretos 457 y 531 de 2020-, tienen el carácter de ordinario y no pueden asimilarse a un decreto legislativo bajo la idea que la medida en él contenida solo la podía adoptar el legislador o el legislador extraordinario, previamente habilitado

(…)». Así entonces, concluyó que materialmente, el acto sub examine fue proferido en desarrollo de la emergencia sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 2020 y en cumplimiento del aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Decreto 457 de 2020 expedido por el Presidente de la República, especialmente sus excepciones relacionadas con las operaciones marítimas en los puertos nacionales.

2. CONSIDERACIONES 2.1. COMPETENCIA La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente medio de control inmediato de legalidad, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA10, en concordancia con los artículos 13611 y 111, numeral 8º12 de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019Reglamento interno del Consejo de Estado; y, según lo decidido por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, en la cual se acordó asignar a las salas especiales de decisión, la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad, en aplicación del artículo 197 del reglamento de esta Corporación.

2.2. ESTUDIO DE PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL

INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA CIRCULAR 20200059 DE 2020

Previo a efectuar el juicio de legalidad de la Circular No. 20200059 de 2020, ex