CE-11001-03-15-000-2020-01618-00(CA)A-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADAlcance / CONTROL INMEDIATO DE

LEGALIDADCompetencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD –

Características / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad / CONTROL AUTOMÁTICO/INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae Este despacho es competente para conocer de la sustanciación y ponencia del medio de control inmediato de legalidad de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 185 del CPACA. […] El estado de emergencia económica, social y ecológica es uno de los estados de excepción previstos en el Capítulo 6 del Título VII de la Constitución Política de 1991 […]. De acuerdo con el artículo 215 de la Carta, este procede cuando sobrevienen hechos distintos a aquéllos que configuran la guerra exterior (…) y la conmoción interior (…), que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. […] [T]anto los decretos que declaran los estados de excepción, entre ellos el estado de emergencia, como aquellos que concretan las medidas legislativas para remediarlos, son decretos legislativos […] De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, además de los decretos legislativos que expide el Gobierno Nacional con el fin de conjurar los estados de excepción, la administración pública puede expedir múltiples medidas de carácter general con el fin de desarrollar y hacer efectivas las decisiones adoptadas en los decretos legislativos. […] [A]corde con el objeto de esta jurisdicción, debe entenderse que para efectos del control inmediato

de legalidad, las medidas de carácter general expedidas en ejercicio de la función administrativa, como desarrollo de los estados de excepción, señaladas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, también incluyen a los actos internos de la administración, como circulares, memorandos, directivas y otros documentos similares, que reflejan jerarquía al interior de los órganos estatales. Por esto, la procedibilidad de su revisión judicial no dependerá del tradicional criterio material, en el que estos han de ser actos administrativos para que puedan ser controlados, sino que su examen atenderá a un criterio integral, en el que por ser actos sujetos al derecho administrativo pueden ser inspeccionados judicialmente (CPACA, art. 104). […] El control inmediato de legalidad se constituye como una limitación al poder de las autoridades administrativas y es una medida eficaz para impedir la aplicación de normas ilegales en el marco de los estados de excepción. […] El despacho observa que Directiva Transitoria N.°005/PCTMAR-VPEXE-VPT&O2020 del 8 de abril de 2020, proferida por la Corporación de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo de la Industria Naval, Marítima y Fluvial (…), fue expedida en desarrollo del Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica. En efecto, desde la identificación misma del acto se hace evidente que su contenido se concreta en la adopción de medidas con ocasión al estado de emergencia económica, social y ecológica decretada por el Gobierno nacional. […] Ahora bien, en relación con la

entidad que expidió el acto bajo estudio, conviene precisar que si bien está constituida como una persona jurídica de derecho privado, lo cierto es que pertenece al sector descentralizado por servicios. En efecto, de acuerdo con el artículo 1.2.3.1. del Decreto 1070 de 2015 la Corporación de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo de la Industria Naval, Marítima y FluvialCOTECMARes una entidad descentralizada indirecta vinculada al Ministerio de Defensa Nacional. En ese orden, comoquiera que Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo relaciona el concepto de autoridad a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, incluso a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas, puede entenderse que aquella se encuentra dentro de esta categoría. Así las cosas, comoquiera que se trata de un acto expedido por una autoridad del orden nacional, se avocará conocimiento del presente asunto FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 215 / CPACA – ARTÍCULO 104 / CPACA – ARTÍCULO 185 / CPACA – ARTÍCULO 136 / CPACA – ARTÍCULO 169 / LEY 137

DE 1994 – ARTÍCULO 20 / RESOLUCIÓN 124 DEL 19 DE MARZO DE 2020CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL ATLÁNTICO

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01618-00(CA)A

Actor: CORPORACIÓN DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA PARA EL DESARROLLO

DE LA INDUSTRIA NAVAL, MARÍTIMA Y FLUVIAL

Demandado: DIRECTIVA TRANSITORIA N.° 005/PCTMAR-VPT/0-2020 DEL 8

DE ABRIL DE 2020 - CORPORACIÓN DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA PARA EL

DESARROLLO DE LA INDUSTRIA NAVAL, MARÍTIMA Y FLUVIAL

Referencia: NATURALEZA Y CONTROL DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS

EXPEDIDOS EN ESTADO DE EMERGENCIA. ACTOS INTERNOS DE LA

ADMINISTRACIÓN Y MEDIDAS DE CARÁCTER GENERAL ORDENADAS EN

EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA EN DESARROLLO DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN. EL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD A LA LUZ DE LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA EN EL MARCO

DEL ESTADO DE EMERGENCIA POR LA ENFERMEDAD COVID-19.

MODIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL DESPACHO POR EL CAMBIO

NORMATIVO INTRODUCIDO POR EL ACUERDO PCSJA20-11546 DEL 25 DE

ABRIL DE 2020, DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA.

CARACTERÍSTICAS ESENCIALES DEL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE

LEGALIDAD. AVOCA CONOCIMIENTO DEL CONTROL INMEDIATO DE

LEGALIDAD.

1. ASUNTO El despacho estudia la procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), respecto de la Directiva Transitoria N.° 005/PCTMAR-VPT/0-2020 del 8 de abril de 2020 «por medio de la cual se establecen y adoptan medidas preventivas sanitarias con ocasión al estado de emergencia económica, social y ecológica decretada por el Gobierno Nacional con ocasión a la pandemia Covid-19», expedida por la Corporación de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo de la Industria Naval, Marítima y Fluvial.

2. ANTECEDENTES 2.1. Declaración del estado de emergencia económica, social y ecológica por parte del Gobierno Nacional El pasado 11 de marzo, la Organización Mundial de la Salud (OMS) calificó el brote de la enfermedad covid-19 (acrónimo del inglés coronavirus disease 20191) como una pandemia, por lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de dicha enfermedad.

Posteriormente, el señor presidente de la República, por medio del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario», que adoptó las medidas necesarias con el fin de conjurar la crisis e impedir: (i) la propagación de la covid-19, y (ii) la extensión de sus efectos

negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional. La situación de emergencia sanitaria generada por la pandemia de la covid-19 no tiene precedentes históricos en las últimas décadas en el orden mundial, toda vez que la contagiosidad y mortalidad de esa enfermedad mantiene en un régimen de confinamiento a más de mil millones de personas alrededor del globo, con el grave impacto social y económico que ello conlleva2. 2.2. Directiva Transitoria N.° 005/PCTMAR-VPT/0-2020 del 8 de abril de 2020 expedida por la Corporación de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo de la Industria Naval, Marítima y Fluvial El acto objeto de estudio señaló lo siguiente: «[…]

CORPORACIÓN DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA PARA EL DESARROLLO DE LA

INDUSTRIA NAVAL, MARÍTIMA Y FLUVIAL DIRECTIVA TRANSITORIA N.° 005/PCTMAR-VPEXE-VPT&O-2020 8 de abril de 2020

POR MEDIO DE LA CUAL SE ESTABLECEN Y ADOPTAN MEDIDAS PREVENTIVAS SANITARIAS CON OCASIÓN AL ESTADO DE EMERGENCIA 1 Organización Mundial de la Salud (OMS), ed. (11 de febrero de 2020). «Intervención del Director General de la OMS en la conferencia de prensa sobre el 2019-nCoV del 11 de febrero de 2020». Consultado el 15 de abril de 2020 en: http://web.archive.org/web/20200220051931/https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/whodirector-general-s-remarks-at-the-media-briefing-on-2019-ncov-on-11-february-2020.

2 Cfr. Revista Semana, Mil millones de personas en cuarentena: ¿Cómo cambiará el mundo?, marzo 22 de 2020. Puede consultarse en: https://www.semana.com/mundo/articulo/coronavirusmil-millones-de-personas-en-cuarentena-como-cambiara-el-mundo/658459.

ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA DECRETADA POR EL GOBIERNO

NACIONAL CON OCASIÓN A LA PANDEMIA COVID-19

DIRIGIDO A:

VICEPRESIDENTES

GERENTES UNIDADES DE NEGOCIO

GERENTES UNIDADES DE GESTIÓN ESTRATÉGICA

JEFES UNIDADES ASESORAS

JEFES UNIDADES DE GERENCIA Y PLANEACIÓN

[…] INTRODUCCIÓN Y CONSIDERANDOS Atendiendo las diversas regulaciones y lineamientos emitidos por el Gobierno Nacional para la prevención, mitigación y contención de la pandemia COVID-19, la Corporación ha implementado diversas medidas para evitar la propagación de la enfermedad, las cuales se encuentran completamente ajustadas con las indicaciones de las entidades gubernamentales. Por otra parte, en su Manual de Gestión de Continuidad de Negocio (MGCN) COTECMAR tiene declaradas las pandemias como una de las amenazas del negocio, y en consecuencia debe adoptar las medidas necesarias para mantener su operación, marca y actividades de creación de valor fundamentales, que permitan mantener su fuerza laboral y satisfacer las necesidades a la Armada de Colombia, demás clientes y los diversos grupos de interés. A su vez, CETECMAR como entidad comprometida con la protección y la provisión de medios para garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás

preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los Particulares, por la presente Directiva compila las instrucciones emitidas hasta la fecha y emite nuevas medidas relacionadas con la prevención de la propagación de la pandemia COVID-19 en la Corporación, previas las siguientes consideraciones legales: El Ministerio de Trabajo emitió la Circular N.° 0017 de 24 de febrero del 2020 por la cual estableció lineamientos mínimos a implementar de promoción y prevención para la preparación, respuesta y atención de casos de enfermedad por COVID-19, (antes denominado Coronavirus). Con la Circular N.° 0018 del 10 de marzo del 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio de Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, impartieron instrucciones correspondientes las acciones de contención ante el COVID-19 y la prevención de las enfermedades asociadas al primer pico de enfermedades respiratorias. Por medio de la Resolución N.° 380 de 2020(sic) del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó medidas preventivas sanitarias en el país, por causa del coronavirus COVID-19 y dictó otras disposiciones. Mediante la Directiva Presidencial N.° 02 del 12 de marzo de 2020, el señor Presidente de la República impartió directrices para atender la contingencia generada por el COVID-19, a partir del uso de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones -TIC-. El Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución N.° 385 del 12

de marzo de 2020, por la cual declaró la emergencia sanitaria en el país tras la clasificación de COVID-19 como pandemia, por parte de la Organización Mundial de la Salud y como consecuencia de ello adoptó unas medidas para hacer frente al virus. Por medio de la circular CR-20200011 del 15 de marzo de 2020 la Capitanía de Puerto de Cartagena estableció el protocolo de manejo para el arribo (sic) naves de tráfico marítimo y fluvial internacional de cualquier país de procedencia, a la ciudad puerto de Cartagena. A través del Decreto N.° 417 del 17 de marzo de 2020, el señor presidente de la República declaró un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional. Mediante la Circular N.° 0021 de 17 de marzo de 2020, el Ministerio de Trabajo y Protección Social estableció medidas de protección al empleo con ocasión de la fase de contención de COVIV-19 u de la declaración de emergencia sanitaria. El Ministerio del Interior, mediante el Decreto N.° 457 del 22 de marzo de 2020 impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 el mantenimiento del orden público. Por medio del Decreto N.° 491 del 28 de marzo de 2020, el Ministerio de Justicia y del Derecho adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplen funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y

Ecológica. I.OBJETIVO De acuerdo con las anteriores consideraciones y con fundamento en lo previsto en los numerales 13 y 15 del artículo 3 del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 y el Decreto 491 del 18 de marzo de 2020, a través de la presente Directiva se compilan, establecen e imparten las siguientes instrucciones acerca de las medidas de contingencia adoptadas y debidamente articuladas con las instrucciones del Gobierno Nacional y Local, que faciliten el desarrollo de la operación de la Corporación como industria del sector Defensa, con las garantías y seguridad de nuestro grupos de interés. II: INSTRUCCIONES GENERALES  Articular, entre las Vicepresidencias, la operación y funcionamiento de la Corporación.  Gestionar la continuidad de la operación, garantizando el cumplimiento de las medidas de contingencia que permitan desarrollar trabajos seguros por parte de colaboradores, contratistas y clientes en el marco de la coyuntura por la emergencia del COVID-19.  Identificar y gestionar oportunidades de mejora en los procesos corporativos.  Promover medidas generales preventivas de autocuidado y contagio en el contexto de la pandemia COVID-19.  Disponer de las condiciones tecnológicas para que los colaboradores que laboren en la modalidad de trabajo en casa puedan hacer uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones y realizar las coordinaciones y manejos de información necesarios para garantizar el cumplimiento de sus funciones.  Propender por el distanciamiento social, brindando facilidades para el desarrollo de reuniones de manera virtual, minimizando las sesiones de trabajo presenciales o concentración de varias personas en espacios reducidos de trabajo.

 Evitar desplazamientos entre sedes de los funcionarios y colaboradores, salvo que sean estrictamente necesarios para el ejercicio de sus funciones.  Suspender las comisiones nacionales e internacionales, hasta que las autoridades levanten las restricciones que han dispuesto para cualquier modalidad de transporte. No obstante, los viajes nacionales para atender emergencias de los clientes estatales deberán ser evaluados puntualmente, previa coordinación con las autoridades respectivas para que se puedan realizar los desplazamientos en el territorio nacional.  Realizar encuestas a los trabajadores que retornen a sus actividades, con el fin de conocer si presentan síntomas o estuvieron expuestos al virus.  Adoptar medidas preventivas frente al personal con alta susceptibilidad de desarrollar un cuadro complicado o grave al adquirir la infección por COVID-19.  Dar cumplimiento a la Guía para Notificación Casos Probables de COVID-19.  Incrementar y mantener campañas de difusión y comunicación del autocuidado, así como de las que emita el Ministerio de Salud y Protección Social.  Mantener actualizado el control presupuestal de los rubros corporativos de funcionamiento e inversión que se vean impactados con ocasión de las medidas adoptadas por la emergencia del COVID-19.  Realizar monitoreos permanentes para identificar e implementar oportunamente los protocolos, medidas, procedimientos y lineamientos que emitan las autoridades nacionales y locales.  Custodiar y conservar la documentación que en el marco de esta emergencia se genere al interior de la Corporación. • Atender las recomendaciones y orientaciones que realice la Administradora de Riesgos Laborales -ARL-.  Adaptar y alinear la gestión corporativa con fundamento en los lineamientos que

continúe emitiendo el Gobierno Nacional en el marco de la emergencia por COVID19  Dar cumplimiento a las regulaciones al Código de Instalación Portuaria -PBIPe instrucciones de la autoridad marítima, con ocasión al COVID-19. […]». (Negrita y subrayado propio del texto). Igualmente, la Directiva Transitoria señala las responsabilidades por dependencias y sus procesos misionales, esto es, de la Oficina de Auditoría Interna, Vicepresidencia Ejecutiva, Gerencia de Talento Humano, Gerencia Financiera y Administrativa, Oficina HSEQ, Oficina de Seguridad Física, Oficina de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, Oficina de Planeación, Oficina Jurídica, Vicepresidencia de Tecnologías y Operaciones, Gerencia Planta Mamonal, Gerencia Planta Bocagrande, Gerencia de Construcciones, Gerencia de Diseño e Ingeniería, Gerencia de Ciencia Tecnología e Innovación y Coordinación Comercial.

3. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia Este despacho es competente para conocer de la sustanciación y ponencia del medio de control inmediato de legalidad de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 185 del CPACA3. 3.2. Naturaleza y control de los decretos legislativos expedidos en estado de emergencia 3 CPACA, art. 185, num 1: «Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así:

1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena […]».

El estado de emergencia económica, social y ecológica es uno de los estados de excepción previstos en el Capítulo 64 del Título VII5 de la Constitución Política de 1991 (arts. 212 a 215). De acuerdo con el artículo 215 de la Carta6, este procede cuando sobrevienen hechos distintos a aquéllos que configuran la guerra exterior (CP, art. 212) y la conmoción interior (CP, art. 213), que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública. El Gobierno Nacional declara el estado de emergencia a través de un decreto legislativo, con el cual se busca la adopción de medidas con fuerza de ley para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. En este punto se resalta que, tanto los decretos que declaran los estados de excepción, entre ellos el estado de emergencia, como aquellos que concretan las medidas legislativas para remediarlos, son decretos legislativos7, los cuales comparten las siguientes características generales8_9: 4 «De los estados de excepción». 5 «De la Rama Ejecutiva». 6 CP, art. 215: «Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de

todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el

Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo. PARAGRAFO. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento». 7 Cfr. C. Const., Sent. C-802, oct. 2/2002. 8 Cfr. LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO, Manual del acto administrativo, 7ª ed., Bogotá, Librería Ediciones del Profesional, 2016, pp. 250-251. - En cuanto a su forma (i) Deben llevar la firma del presidente de la República y de los ministros de su Gabinete. (ii) Han de ser motivados, con la expresión de las razones de hecho y de derecho por las cuales se hace la declaratoria respectiva o por las que se adoptan las medidas que la desarrollan. Esos motivos deben guardar correspondencia con los supuestos previstos en la Constitución para la declaración de cada estado de

excepción y con las causas concretas que lo originaron. - Respecto de su contenido sustancial Aquí es necesario distinguir entre el decreto que declara el estado de excepción de los expedidos con fundamento en dicha declaratoria. Podemos distinguirlos así: (i) En el decreto legislativo que declara la conmoción interior o la emergencia económica, social y ecológica se debe fijar el tiempo de duración, que podrá ser por períodos de treinta días, los cuales, sumados, no podrán exceder de noventa en el año calendario. (ii) Los decretos legislativos dictados con fundamento en el estado de excepción que haya sido declarado, deben circunscribirse a las medidas estrictamente necesarias para afrontar y superar la crisis. Igualmente, estas últimas deben ser proporcionales a la gravedad de los hechos y no pueden implicar la suspensión de los derechos humanos ni de las libertades fundamentales, y, en todo caso, deberán respetar las reglas del Derecho Internacional Humanitario. - En lo relativo a su control Los decretos legislativos están sujetos a los siguientes controles: (i) Al judicial de la Corte Constitucional, mediante el control automático, que obliga al Gobierno Nacional a enviarlos a dicha Corporación, al día siguiente de su expedición, y si el Gobierno no cumpliere con ese deber, aquélla aprehenderá de oficio y de forma inmediata su conocimiento. (ii) Al político del Congreso, que puede hacerse efectivo a través de juicio de responsabilidad por cualquier abuso que los miembros del Gobierno cometan en el

ejercicio de las facultades respectivas, y a través de la atribución que esa Corporación tiene para modificar o derogar en cualquier época las medidas tomadas mediante los decretos legislativos. 9 Cfr. C.Const, Sents. C-004, may. 7/1992; C-415, sep. 30/1993; C-300, jul. 1 /1994; C-283, jun. 29/1995; C-466, oct. 18/1995; y C-122, mar. 1/1999. Por su parte, las características específicas de los decretos legislativos expedidos en el marco del estado de emergencia económica, social o ecológica son las siguientes10: (i) Pueden derogar, adicionar o modificar las leyes que sean pertinentes y en consecuencia tienen los mismos efectos jurídicos de una ley, a diferencia de lo que ocurre con los decretos legislativos proferidos en los estados de guerra exterior y conmoción interior, que solo suspenden las leyes que sean contrarias a la situación excepcional que se presente. (ii) Los decretos legislativos que desarrollan el estado de emergencia tienen una vigencia indefinida, esto es, pueden sobrepasar el término por el cual se declaró el estado de excepción. No obstante, si establecen nuevos tributos o modifican los impuestos existentes, las medidas respectivas regirán solo hasta el vencimiento de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las convierta en permanentes. (iii) Pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso, pero la oportunidad para ello depende de si la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno Nacional, o no. Las variables son las siguientes: (a) En aquellas materias que son de iniciativa legislativa del presidente, la derogación,

modificación o adición de los decretos legislativos de emergencia, por parte del Congreso, solo es posible durante el año siguiente a la declaración de emergencia. (b) En las materias que los congresistas pueden tener iniciativa legislativa, el Congreso podrá ejercer en todo tiempo dicha facultad. iv) Finalmente, estos decretos legislativos están sujetos a la prohibición de no desmejorar los derechos sociales de los trabajadores. En la siguiente tabla se pueden observar las características generales de los decretos legislativos expedidos en el marco de los estados de excepción y las específicas de aquéllos relativos al estado de emergencia:

CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LOS CARACTERÍSTICAS

DECRETOS LEGISLATIVOS ESPECÍFICAS DE LOS

DECRETOS

LEGISLATIVOS DE

EMERGENCIA Forma - Tienen la misma fuerza - Firma del presidente de la República y todos sus jurídica vinculante de ley. ministros. - Deben reflejar expresamente su motivación. - Los que desarrollan el estado de emergencia Contenido sustancial tienen vigencia indefinida. - El decreto legislativo que declara la conmoción interior o el estado de emergencia debe precisar - Pueden ser derogados, el tiempo de duración. modificados o 10 Cfr. LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO, op. cit, pp. 253-254. - Las medidas adoptadas en los decretos adicionados por el legislativos que desarrollan los estados de Congreso bajo ciertas excepción deben ser necesarias y proporcionales condiciones. a la situación que se pretende remediar. Además, no pueden suspender los DDHH, las libertades - No pueden desmejorar

fundamentales ni el DIH. los derechos sociales de los trabajadores. Control - Judicial automático por parte de la Corte Constitucional. - Político del Congreso. 3.3. Actos internos de la administración y medidas de carácter general ordenadas en ejercicio de la función administrativa en desarrollo de los estados de excepción De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 199411, además de los decretos legislativos que expide el Gobierno Nacional con el fin de conjurar los estados de excepción, la administración pública puede expedir múltiples medidas de carácter general con el fin de desarrollar y hacer efectivas las decisiones adoptadas en los decretos legislativos. Las referidas medidas se pueden expresar desde genuinos actos administrativos de carácter general, hasta en decisiones, comunicaciones o instrucciones, como es el caso de los memorandos, circulares, directivas y otros instrumentos que son manifestaciones del poder jerárquico de la administración. Respecto de las últimas, ese variopinto de expresiones administrativas pueden denominarse como actos internos de la administración (en la jurisprudencia y doctrina administrativa francesa se les denominan les mesures d’ ordre interieur, o medidas del orden interior12). La finalidad de esos instrumentos es asegurar la cohesión y la coherencia de la actividad administrativa del Estado, sin generar, prima facie, un impacto exterior a ella, que pueda afectar a los administrados. Por lo anterior, tradicionalmente se sostuvo que esas medidas no admiten el control jurisdiccional, pues al no comprometer los derechos de las personas, no se hacía necesario13. 11 L. 137/1994, art. 20: «Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas

en ejerci