CE-11001-03-15-000-2020-01618-00(CA)B-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTOS INTERNOS – Susceptibles de control inmediato de legalidad / DIRECTIVA TRANSITORIA NÚMERO 005/PCTMAR-VPT/0-2020 DE 2020 DE LA CORPORACIÓN DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA PARA EL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA NAVAL, MARÍTIMA Y FLUVIAL (COTECMAR) – Acto interno / DIRECTIVA TRANSITORIA NÚMERO 005/PCTMAR-VPT/0-2020 DE 2020 – Acto administrativo general / DIRECTIVA TRANSITORIA NÚMERO 005/PCTMARVPT/0-2020 DE 2020 – Expedida en ejercicio de la función administrativa del Estado / DIRECTIVA TRANSITORIA NÚMERO 005/PCTMAR-VPT/0-2020 DE 2020 – Desarrolla decreto legislativo Las medidas a las que se refieren los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA comprenden, además de los actos administrativos, a aquellos actos internos o medidas del orden interior de la administración, por lo que la Directiva Transitoria n.° 005/PCTMAR-VPT/0-2020 puede ser enjuiciada en este proceso. (…). La directiva analizada es una medida de carácter general, pues el hecho de que se dirija al ámbito interno de Cotecmar, no la hace perder su carácter general, impersonal o abstracto. (…). La directiva transitoria fue expedida en ejercicio de la función administrativa por tratarse de un acto unilateral para dar cumplimiento a lo ordenado en el Decreto Legislativo 491 de 2020. (…). La directiva transitoria fue expedida como desarrollo los Decretos Legislativos 417 y 491 de 2020 y, por lo

tanto, debe ser objeto del control inmediato de legalidad. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la distinción entre actos generales y actos particulares, ver: C. de E., Sección Primera, sentencia de 18 de febrero de 1994, radicación: 2322.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 103 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 185

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DIRECTIVA TRANSITORIA NÚMERO

005/PCTMAR-VPT/0-2020 DE 2020 DE LA CORPORACIÓN DE CIENCIA Y

TECNOLOGÍA PARA EL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA NAVAL, MARÍTIMA Y FLUVIAL (COTECMAR) / CONTROL FORMAL – Acto expedido por la autoridad competente Examinada la directiva transitoria, 005/PCTMAR-VPT/0-2020 de 2020, objeto del control inmediato, se concluye que la medida de emergencia fue proferida por autoridad competente, por cuanto la suscribió el presidente de Cotecmar, encargado de dirigir las actividades de esa Corporación, según lo dispone el numeral primero del artículo 36 de los estatutos de la entidad

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DIRECTIVA TRANSITORIA NÚMERO

005/PCTMAR-VPT/0-2020 DE 2020 DE LA CORPORACIÓN DE CIENCIA Y

TECNOLOGÍA PARA EL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA NAVAL,

MARÍTIMA Y FLUVIAL (COTECMAR) / TELETRABAJO Y USO DE LAS

TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS A CAEGO DE COTECMAR – Ajustado a derecho Al estudiar el caso concreto, la Sala encuentra que las medidas adoptadas en la directiva objeto de estudio no alteran ni afectan principios, reglas o cualquier otro mandato que consagre derechos o libertades humanas, el funcionamiento de las ramas del poder público, el diseño de la estructura del Estado o las funciones básicas de acusación y juzgamiento. Igualmente, las medidas son concordantes con la Constitución Política, la Ley 137 de 1994, los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia, los decretos legislativos de emergencia o cualquier otra norma que deba observar, porque la directiva transitoria controlada se limita a desarrollar lo preceptuado en el artículo 3 del Decreto 491 de 2020 sobre la prestación de los servicios a cargo de las autoridades y el fomento del distanciamiento físico, comoquiera que está dirigida a disponer de las condiciones para que los colaboradores de Cotecmar laboren en la modalidad de trabajo en casa y puedan hacer uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, además de realizar las coordinaciones y manejos de información necesarios para garantizar el cumplimiento de sus funciones. Del mismo modo, no se observa que las medidas adoptadas en la directiva resulten incompatibles con las condiciones en las que la entidad debe operar ordinariamente, toda vez que con ellas se busca adaptar y alinear la gestión corporativa con fundamento en los lineamientos que continúe emitiendo el Gobierno Nacional en el marco de la emergencia por la covid-19. En este caso, no se observa que la directiva transitoria represente una afectación del contenido

irreductible y esencial de ningún derecho y, en vez de representar una amenaza o vulneración, la medida tiene carácter protector, porque sirve para evitar el riesgo de una afectación mayor en materia de derechos sustanciales para los colaboradores de la entidad y sus usuarios externos, lo que denota que en este escenario no hay una contraposición de principios constitucionales que deban ser ponderados.

NORMA DEMANDADA: DIRECTIVA TRANSITORIA NÚMERO 005/PCTMARVPT/0-2020 DE 2020 DE LA CORPORACIÓN DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA

PARA EL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA NAVAL, MARÍTIMA Y FLUVIAL

(COTECMAR)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA DIECINUEVE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01618-00(CA)

Actor: PRESIDENTE DE COTECMAR.

Demandado: DIRECTIVA TRANSITORIA 005/PCTMAR-VPT/0-2020 DEL 8 DE

ABRIL DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Asunto: Desarrollo y aplicación del control inmediato de legalidad y del test de proporcionalidad respecto de las medidas administrativas de emergencia adoptadas a raíz de la covid-19.

Ley 1437 de 2011.

Decisión: Declara ajustadas a derecho las medidas contenidas en la Directiva Transitoria n.° 005/PCTMAR-VPT/0-2020 del 8 de

abril de 2020, expedida por el presidente de Cotecmar.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA CE-SED-19-07-2020

ASUNTO

1. La Sala Especial de Decisión n.º 19 dicta la sentencia que en derecho corresponda, en el proceso judicial tramitado en virtud del medio de control inmediato de legalidad de que tratan los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(CPACA), respecto de la Directiva Transitoria n.° 005/PCTMAR-VPT/0-2020 del 8 de abril de 2020 «por medio de la cual se establecen y adoptan medidas preventivas sanitarias con ocasión al estado de emergencia económica, social y ecológica decretada por el Gobierno Nacional con ocasión a la pandemia Covid19», expedida por el presidente de la Corporación de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo de la Industria Naval, Marítima y Fluvial (Cotecmar).

ANTECEDENTES

2. Por medio de auto del 7 de mayo del año en curso, el despacho ponente avocó el conocimiento del presente medio de control y, en consecuencia, ordenó correr el traslado respectivo a Cotecmar e informar a la comunidad sobre la existencia del proceso a efectos de garantizarle a los ciudadanos la posibilidad de intervenir para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo enjuiciado.

TEXTO DE LA DIRECTIVA

3. Se transcribe a continuación el texto del acto sometido a control:

«[…] CORPORACIÓN DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA PARA EL

DESARROLLO DE LA INDUSTRIA NAVAL, MARÍTIMA Y FLUVIAL

DIRECTIVA TRANSITORIA N.° 005/PCTMAR-VPEXE-VPT&O-2020

8 de abril de 2020

POR MEDIO DE LA CUAL SE ESTABLECEN Y ADOPTAN MEDIDAS

PREVENTIVAS SANITARIAS CON OCASIÓN AL ESTADO DE

EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA DECRETADA POR

EL GOBIERNO NACIONAL CON OCASIÓN A LA PANDEMIA COVID-19

DIRIGIDO A:

VICEPRESIDENTES

GERENTES UNIDADES DE NEGOCIO

GERENTES UNIDADES DE GESTIÓN ESTRATÉGICA

JEFES UNIDADES ASESORAS

JEFES UNIDADES DE GERENCIA Y PLANEACIÓN

[…] INTRODUCCIÓN Y CONSIDERANDOS Atendiendo las diversas regulaciones y lineamientos emitidos por el Gobierno Nacional para la prevención, mitigación y contención de la pandemia COVID19, la Corporación ha implementado diversas medidas para evitar la propagación de la enfermedad, las cuales se encuentran completamente ajustadas con las indicaciones de las entidades gubernamentales. Por otra parte, en su Manual de Gestión de Continuidad de Negocio (MGCN) COTECMAR tiene declaradas las pandemias como una de las amenazas del negocio, y en consecuencia debe adoptar las medidas necesarias para mantener su operación, marca y actividades de creación de valor fundamentales, que permitan mantener su fuerza laboral y satisfacer las necesidades a la Armada de Colombia, demás clientes y los diversos grupos de interés. A su vez, COTECMAR como entidad comprometida con la protección y la provisión de medios para garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de

los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los Particulares, por la presente Directiva compila las instrucciones emitidas hasta la fecha y emite nuevas medidas relacionadas con la prevención de la propagación de la pandemia COVID-19 en la Corporación, previas las siguientes consideraciones legales:  El Ministerio de Trabajo emitió la Circular n.° 0017 de 24 de febrero del 2020 por la cual estableció lineamientos mínimos a implementar de promoción y prevención para la preparación, respuesta y atención de casos de enfermedad por COVID-19, (antes denominado Coronavirus).  Con la Circular n.° 0018 del 10 de marzo del 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio de Trabajo y el Departamento Administrativo de la Función Pública, impartieron instrucciones correspondientes las acciones de contención ante el COVID-19 y la prevención de las enfermedades asociadas al primer pico de enfermedades respiratorias.  Por medio de la Resolución n.° 380 del 10 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó medidas preventivas sanitarias en el país, por causa del coronavirus COVID-19 y dictó otras disposiciones.  Mediante la Directiva Presidencial n.° 02 del 12 de marzo de 2020, el señor Presidente de la República impartió directrices para atender la contingencia generada por el COVID-19, a partir del uso de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones -TIC-.  El Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución n.° 385 del 12 de marzo de 2020, por la cual declaró la emergencia sanitaria en el país

tras la clasificación del COVID-19 como pandemia, por parte de la Organización Mundial de la Salud y como consecuencia de ello adoptó unas medidas para hacer frente al virus.  Por medio de la circular CR-20200011 del 15 de marzo de 2020 la Capitanía de Puerto de Cartagena estableció el protocolo de manejo para el arribo de naves de tráfico marítimo y fluvial internacional de cualquier país de procedencia, a la ciudad puerto de Cartagena.  A través del Decreto n.° 417 del 17 de marzo de 2020, el señor presidente de la República declaró un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional.  Mediante la Circular n.° 0021 de 17 de marzo de 2020, el Ministerio de Trabajo y Protección Social estableció medidas de protección al empleo con ocasión de la fase de contención del COVID-19 y de la declaración de emergencia sanitaria.  El Ministerio del Interior, mediante el Decreto n.° 457 del 22 de marzo de 2020 impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 el mantenimiento del orden público.  Por medio del Decreto n.° 491 del 28 de marzo de 2020, el Ministerio de Justicia y del Derecho adoptó medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplen funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.

I.OBJETIVO De acuerdo con las anteriores consideraciones y con fundamento en lo previsto en los numerales 13 y 15 del artículo 3 del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 y el Decreto 491 del 18 de marzo de 2020, a través de la presente Directiva se compilan, establecen e imparten las siguientes instrucciones acerca de las medidas de contingencia adoptadas y debidamente articuladas con las instrucciones del Gobierno Nacional y Local, que faciliten el desarrollo de la operación de la Corporación como industria del sector Defensa, con las garantías y seguridad de nuestro grupos de interés. II: INSTRUCCIONES GENERALES  Articular, entre las Vicepresidencias, la operación y funcionamiento de la Corporación.  Gestionar la continuidad de la operación, garantizando el cumplimiento de las medidas de contingencia que permitan desarrollar trabajos seguros por parte de colaboradores, contratistas y clientes en el marco de la coyuntura por la emergencia del COVID-19.  Identificar y gestionar oportunidades de mejora en los procesos corporativos.  Promover medidas generales preventivas de autocuidado y contagio en el contexto de la pandemia COVID-19.  Disponer de las condiciones tecnológicas para que los colaboradores que laboren en la modalidad de trabajo en casa puedan hacer uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones y realizar las coordinaciones y manejos de información necesarios para garantizar el cumplimiento de sus funciones.  Propender por el distanciamiento social, brindando facilidades para el desarrollo de reuniones de manera virtual, minimizando las sesiones de trabajo presenciales o concentración de varias personas en espacios

reducidos de trabajo.  Evitar desplazamientos entre sedes de los funcionarios y colaboradores, salvo que sean estrictamente necesarios para el ejercicio de sus funciones.  Suspender las comisiones nacionales e internacionales, hasta que las autoridades levanten las restricciones que han dispuesto para cualquier modalidad de transporte. No obstante, los viajes nacionales para atender emergencias de los clientes estatales deberán ser evaluados puntualmente, previa coordinación con las autoridades respectivas para que se puedan realizar los desplazamientos en el territorio nacional.  Realizar encuestas a los trabajadores que retornen a sus actividades, con el fin de conocer si presentan síntomas o estuvieron expuestos al virus.  Adoptar medidas preventivas frente al personal con alta susceptibilidad de desarrollar un cuadro complicado o grave al adquirir la infección por COVID19.  Dar cumplimiento a la Guía para Notificación Casos Probables de COVID19.  Incrementar y mantener campañas de difusión y comunicación del autocuidado, así como de las que emita el Ministerio de Salud y Protección Social.  Mantener actualizado el control presupuestal de los rubros corporativos de funcionamiento e inversión que se vean impactados con ocasión de las medidas adoptadas por la emergencia del COVID-19.  Realizar monitoreos permanentes para identificar e implementar oportunamente los protocolos, medidas, procedimientos y lineamientos que emitan las autoridades nacionales y locales.  Custodiar y conservar la documentación que en el marco de esta emergencia se genere al interior de la Corporación.  Atender las recomendaciones y orientaciones que realice la Administradora de Riesgos Laborales -ARL-.

 Adaptar y alinear la gestión corporativa con fundamento en los lineamientos que continúe emitiendo el Gobierno Nacional en el marco de la emergencia por COVID19.  Dar cumplimiento a las regulaciones al Código de Instalación PortuariaPBIPe instrucciones de la autoridad marítima, con ocasión al COVID-19 […]».

4. Igualmente, la directiva transitoria señala las responsabilidades por dependencias y sus procesos misionales, esto es, de la Oficina de Auditoría Interna, Vicepresidencia Ejecutiva, Gerencia de Talento Humano, Gerencia Financiera y Administrativa, Oficina HSEQ, Oficina de Seguridad Física, Oficina de

Tecnologías de la Información y Comunicaciones, Oficina de Planeación, Oficina Jurídica, Vicepresidencia de Tecnologías y Operaciones, Gerencia Planta Mamonal, Gerencia Planta Bocagrande, Gerencia de Construcciones, Gerencia de Diseño e Ingeniería, Gerencia de Ciencia Tecnología e Innovación y Coordinación Comercial.

PRONUNCIAMIENTO DE COTECMAR

5. Mediante memorial con fecha del 22 de mayo de 2020 (rad. 220749R/OFJUR20), Cotecmar, a través de apoderada, se pronunció para defender la legalidad de la Directiva Transitoria n.° 005/PCTMAR-VPT/0-2020 del 8 de abril de 2020. Con

tal fin, señaló lo siguiente:

6. Inicialmente, la abogada resaltó que Cotecmar es una persona jurídica sin ánimo de lucro que surgió de la asociación entre entidades públicas y particulares, lo que de acuerdo con el Decreto 393 de 1991 (art. 5) y con la Ley 489 de 1998

(art. 68, par. 2.°), además de la jurisprudencia de la Corte Constitucional1 y del Consejo de Estado2, supone que el régimen jurídico aplicable a esa Corporación en lo relativo a su constitución, organización, funcionamiento y procedimiento de transformación, es el de derecho privado; independientemente de que se trate de un organismo descentralizado y de que deba observar los principios de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución.

7. En ese sentido, afirmó que desde el punto de vista formal, el presidente de Cotecmar es el competente para emitir la directiva transitoria enjuiciada, porque el numeral 1 del artículo 36 de los estatutos de esa Corporación le confiere esa facultad. También señaló que dicho documento está debidamente motivado, pues en él se encuentran consignadas las razones de hecho y de derecho que sustentan su expedición, las cuales se refieren, principalmente, al acatamiento de las normas relacionadas con la emergencia sanitaria y económica, social y ecológica por la enfermedad covid-19.

8. Por su parte, en lo referido al tema de fondo tratado en la directiva, aseguró que esta no suspende ni limita o lesiona derechos humanos o libertades fundamentales. Tampoco desmejora derechos de los trabajadores ni de las personas que pertenezcan a sus grupos de interés, y se ajusta a las normas que le son superiores en el ordenamiento jurídico.

9. Igualmente, precisó que las instrucciones impartidas en la directiva transitoria se circunscriben estrictamente al interior de Cotecmar y son las indispensables 1 Sentencia C-230 de 1995. 2 Sentencia del 5 de febrero de 2015, rad. 76001-23-31-000-2008-01176-01), Ddte. Municipio de

Tuluá, sin más datos. para atender y superar la crisis. Del mismo modo, son proporcionales a la situación excepcional a la que se refieren.

10. No obstante lo anterior, la apoderada estimó que en este caso no concurren todos los presupuestos que permiten el control inmediato de legalidad respecto de la directiva transitoria estudiada, toda vez que esta solo contiene instrucciones particulares para el personal específico y determinado de Cotecmar, por lo cual no es viable catalogarla como un acto administrativo de carácter general con efectos erga omnes. Esto, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA y de la jurisprudencia reciente del Consejo de Estado en el marco de este medio de control3.

11. En esa ilación, aseveró que la sentencia del 27 de noviembre de 2014 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (rad. 05001-23-33-000-2012-00533-01), que fue invocada en el auto que avocó el conocimiento de la directiva transitoria analizada, únicamente se refería a las circulares como actos sujetos al derecho administrativo y al medio de control de nulidad, frente a lo cual reiteró que a los actos de Cotecmar se les aplica el derecho privado.

12. Por todo lo dicho, la abogada pidió que se acogieran las razones expuestas para no estudiar la legalidad de la Directiva Transitoria n.° 005/PCTMAR-VPT/02020 del 8 de abril de 2020 a través de este medio de control o, en su defecto, que se declare que es válida a la luz de las normas en las que debía fundarse.

INTERVENCIONES CIUDADANAS

13. A pesar de que la Secretaría General de esta Corporación fijó un aviso4 en el que dio a conocer a la comunidad la existencia del presente proceso, no se presentó ninguna intervención ciudadana.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

14. La procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado emitió su concepto en este proceso. En él pidió que se declare la procedencia del medio de control inmediato de legalidad sobre la Directiva Transitoria n.° 005/PCTMARVPT/0-2020 del 8 de abril de 2020, emitida por el presidente de Cotecmar, e igualmente que esta se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico. Al respecto presentó los siguientes argumentos: 3 La abogada citó los pronunciamientos de esta Corporación así: «proveído del 8 de mayo de 2020, con radicado n.° 11001-03-15-000-2020-01061-00 (CA)A de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo al pronunciarse acerca de la Circular Interna 18 del 20 de marzo de 2020 del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación»; «providencia del 14 de mayo de 2020, con radicado n.° 11001-03-15-000-2020-01676-00 (CA)A Sala 20 Especial de Decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, al analizar la Resolución 1023 del 6 de abril de 2020 de la Unidad de Gestión General del Ministerio de Defensa Nacional»; «auto del 30 de abril de 2020, con radicado n.° 11001-03-15-000-2020-01513-00 de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,

Sala Especial de Decisión n.° 27, que no avoca conocimiento de la Directiva 010 del 7 de abril de 2020, expedida por la ministra de Educación». 4 El aviso respectivo se fijó entre el 12 y el 25 de mayo de 2020.

15. Después de exponer algunas generalidades sobre el control inmediato de legalidad y los estados de excepción, el Ministerio Público señaló que en este caso sí procede ese mecanismo judicial extraordinario, porque la directiva transitoria está dirigida a un universo de destinatarios que va más allá de los empleados de esa Corporación, al involucrar a sus contratistas y clientes por la emergencia de la covid-19. Por ello, sostuvo que es posible inferir el carácter innominado, impersonal, abstracto y general del acto objeto de estudio y, en ese sentido, este se ajusta a los requisitos de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA.

16. Asimismo, indicó que a Cotecmar, como dependencia adscrita indirectamente al Ministerio de Defensa Nacional, le son aplicables los conceptos básicos de administración pública consagrados en la Ley 489 de 1998. Así, al ser una entidad del Sector Administrativo de Defensa, debe observar las reglas sobre la capacidad general de esos organismos de conformidad con el CPACA, lo cual se vio reflejado con el cumplimiento de la competencia para expedir la directiva transitoria que se analiza por parte del presidente de esa Corporación, quien según el artículo 36 de sus estatutos tiene la facultad para proferirla.

17. Por otro lado, la procuradora delegada aseguró que la directiva está adecuadamente motivada, toda vez que en ella existe una referencia a los

fundamentos jurídicos y fácticos para adoptar la decisión gerencial de compilar y formular las instrucciones de rigor, necesarias para cumplir las medidas preventivas para evitar la propagación del virus causante de la enfermedad covid19. De esa manera, sostuvo que se desprende la relación causal o de conexidad material del acto estudiado, con lo dispuesto en el Decreto Legislativo 491 de 2020, enmarcado en el estado de emergencia económica, social y ecológica declarada a través del Decreto Legislativo 417 del mismo año.

18. Por último, en lo relativo al contenido de la decisión administrativa objeto de análisis, expresó que, teniendo en cuenta la situación excepcional y la necesidad de adoptar medidas sanitarias preventivas, esta resulta ajustada a la realidad estructural de Cotecmar y a sus requerimientos particulares, por lo que no es desproporcionada o desviada de los fines para los que fue concebida esa entidad.

CONSIDERACIONES

19. De conformidad con lo señalado por los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, esta Corporación es competente para conocer del proceso de la referencia. Además, corresponde a esta Sala Especial dictar la sentencia respectiva en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 185 ibidem5, en concordancia con el artículo 107 de la misma codificación, con el 5 CPACA, art. 185, n.º 1: «[…] Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de

legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así:

1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena […]».

Acuerdo 080 del 12 de marzo de 20196 y con lo aprobado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión del 2 de abril de 2020, en la que se encomendó a las salas especiales de decisión el conocimiento de los procesos de esta naturaleza.

PROBLEMAS JURÍDICOS

20. La Sala se ocupará del estudio de los siguientes problemas jurídicos: 20.1. ¿El Consejo de Estado, como juez del control inmediato de legalidad, tiene competencia para enjuiciar la validez de la Directiva Transitoria n.° 005/PCTMAR-VPT/0-2020 del 8 de abril de 2020, emitida por el presidente de Cotecmar? Para resolver este problema resulta necesario solucionar los siguientes cuatro subproblemas: 20.1.1. ¿Las «medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa», a las que se refieren los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA como objeto del medio de control inmediato de legalidad, solo comprenden a los actos administrativos y, por lo tanto, la directiva no puede ser enjuiciada en este proceso? 20.1.2. ¿La directiva analizada es de «carácter general»? 20.1.3. ¿La directiva transitoria fue expedida en ejercicio de la función administrativa? 20.1.4. ¿La directiva fue expedida como desarrollo de un decreto legislativo

con ocasión del estado de excepción? 20.2. El segundo problema jurídico es el siguiente: ¿La Directiva Transitoria n.° 005/PCTMAR-VPT/0-2020 del 8 de abril de 2020, expedida por presidente de Cotecmar, supera el juicio inmediato de legalidad, al igual que el test de proporcionalidad aplicable a las medidas administrativas de excepción? Primer problema jurídico 21. ¿El Consejo de Estado, como juez del control inmediato de legalidad, tiene competencia para enjuiciar la validez de la Directiva Transitoria n.° 005/PCTMARVPT/0-2020 del 8 de abril de 2020, emitida por el presidente de Cotecmar? Subproblema 1 22. ¿Las «medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa», a las que se refieren los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA como objeto del medio de control inmediato de legalidad, 6 Reglamento del Consejo de Estado. solo comprenden a los actos administrativos y, por lo tanto, la directiva no puede ser enjuiciada en este proceso?

23. Tesis de la Sala: Las medidas a las que se refieren los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA comprenden, además de los actos administrativos, a aquellos actos internos o medidas del orden interior de la administración, por lo que la Directiva Transitoria n.° 005/PCTMAR-VPT/0-2020 puede ser enjuiciada en este proceso.

24. El artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 «por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia» (que se replica en el artículo 136 del

CPACA), dispone en su inciso primero que el control inmediato de legalidad procede frente a «medidas» administrativas generales como desarrollo de los decretos legislativos en los estados de excepción. En ese sentido, en el auto en el que se avocó el conocimiento de la directiva estudiada, se consideró que el término «medidas» no solo se refiere a los actos administrativos, que por definición son una manifestación unilateral de voluntad de la administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica, sino que abarca también a todos aquellos actos internos emanados de esta, cualquiera sea su contenido, como circulares, directivas y otros instrumentos, que tienen como finalidad asegurar la cohesión y la coherencia de la actividad administrativa del Estado.

25. Esta postura se apoyó en la sentencia del 27 de noviembre de 20147 de la Sección Primera del Consejo de Estado (emitida en un proceso de nulidad), que cambió la línea jurisprudencial que indicaba la procedencia restringida del control judicial sobre circulares8 y otros instrumentos similares, el cual estaba sujeto a la condición de que la medida demandada revistiera el carácter decisorio de un acto administrativo9. 7 Cfr. CE, Sec. Primera, Sent., rad. 05001 23 33 000 2012 00533 01, nov. 27/2014. Esta postura jurisprudencial fue reiterada en otras providencias a saber: Cfr. CE, Sec. Primera, Sent., rad. 11001-03-24-000-2006-00394-00, feb. 4/2016; Auto, rad. 11001-03-24-000-2015-00265-00, feb.

8/2016; Auto, rad. 11001-03-24-000-2014-00645-00, sep. 14/2017. 8 Que no sean aquellas denominadas de «servicio» de conformidad con lo señalado en el inciso tercero del artículo 137 del CPACA, sobre la procedencia del medio de control de nulidad sobre las «circulares de servicio», entendidas estas como verdaderos actos administrativos por la jurisprudencia de esta Corporación desde la vigencia del CCA: «El Código Contencioso Administrativo, artículo 84, modificado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, prevé la posibilidad de demandar las circulares de servicio, en cuanto revistan el carácter de acto administrativo […] Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de