CE-11001-03-15-000-2020-01651-00(CA)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características del control inmediato de legalidad El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción. El control compete al Consejo de Estado, cuando el acto lo expide una autoridad del orden nacional, o al tribunal administrativo del lugar en el que se expide el acto de la autoridad territorial (artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 CPACA). El control de legalidad procede frente a las medidas de carácter general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos, esto es, para vigilar el ejercicio de los inusuales poderes del Gobierno Nacional, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta Corporación. En igual sentido, la Corte Constitucional ha considerado que el control inmediato de legalidad es una limitación al poder de las autoridades administrativas, en tanto que busca impedir la aplicación de normas ilegales. En oportunidades anteriores, la sala plena ha identificado las siguientes características del control inmediato de legalidad: a) Es un proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el presidente de la República, al amparo de los estados de

excepción. (…) b) Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto (artículo 136 CPACA). (…) c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción. (…) e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA).

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 136 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 189

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad, ver: Consejo de Estado, sentencias del 20 de octubre de 2009, radicado 11001031500020090054900, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 16 de junio de

2009, expediente 11001031500020090030500, M.P. Enrique Gil. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / REQUISITOS FORMALES DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Cumplimiento por parte del acto sometido a control Mediante la Resolución No. 000670 del 16 de abril de 2020, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones dispuso la dirección electrónica para el alojamiento del portal de educación de navegación gratuita que estableció el Decreto 555 de 2020 (art. 2, num. 3). Esa resolución es susceptible de control inmediato de legalidad, ya que corresponde a un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo, por lo siguiente: - Es un acto administrativo general, por cuanto se trata de la expresión unilateral de la voluntad de la administración, orientada a producir efectos jurídicos generales. Establecer el portal de educación de navegación gratuita es una decisión de contenido general, que corresponde a la reglamentación del artículo 2, numeral 3, del Decreto 555 de 2020. - El acto fue proferido por una autoridad del orden nacional, tal como lo es el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (…). - La resolución desarrolla un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo 555 de 2020, que ordenó a los ministerios de Educación Nacional y de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones disponer de un portal con “contenidos

educativos en texto, animaciones e imágenes”, en el que los usuarios de planes prepago y pospago de telefonía móvil de hasta 2 UVT pudieran navegar zero rating (tasa o tarifa cero) en el dominio, subdominio y en las páginas adyacentes al portal. (…) Establecido lo anterior, la Sala observa que el acto cumple con los requisitos de forma, pues contiene la exposición de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar a su expedición, una parte resolutiva que concuerda con los motivos que la sustentaron, así como elementos que permiten su identificación adecuada (…). CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - La Resolución No. 000670 del 16 de abril de 2020 corresponde a la corresponde a la reglamentación del Decreto Legislativo 555 de 2020 [E]l Decreto 555 de del 15 de marzo de 2020 estableció medidas respecto de los servicios de telecomunicaciones -incluidos los servicios de radiodifusión sonora, televisión y postales-, las cuales se orientaron a garantizar su prestación continua como mecanismo para garantizar el cumplimiento del distanciamiento social sin afectar la satisfacción de los demás derechos y libertades de las que son titulares los miembros del conglomerado social. (…) Para lo que aquí interesa, en el artículo 2º del Decreto 555 se fijaron las reglas que deben acatar los proveedores del servicio público de telecomunicaciones (PRST) durante la vigencia de la emergencia sanitaria, con el fin de no interrumpir la prestación de esos servicios, catalogados como esenciales, y así garantizar su acceso a miembros de poblaciones que, de otra forma, no tendrían acceso o que lo harían en condiciones

con múltiples dificultades. (…) En esas condiciones, el cumplimiento de la anterior medida requiere de las siguientes actuaciones sucesivas: (i) la disposición del portal educativo, por parte de las carteras ministeriales relacionadas, y (ii) el acceso sin costo (zero raiting) que debe ser implementado por los PRST. Y esas actuaciones son indispensables para la prestación continua del servicio de telecomunicaciones, en tanto lo materializan y dan lugar a la concreción del acceso al derecho a la educación.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 555 DE 2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Cumplimiento del requisito de competencia del acto sometido a control El acto fue expedido por el ministerio y la funcionaria competentes para el efecto, si se tiene presente que: - Al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, en ejercicio de lo establecido en el numeral 31 del artículo 18 de la Ley 1341 de 2009 y en concordancia con lo previsto en el artículo 58 de la Ley 489 de 1998 , le corresponde “cumplir con las demás [funciones] que le sean asignadas en la ley”, siempre que estén relacionadas con el sector administrativo que dirige, esto es, con el de tecnologías de la información y las comunicaciones. Y fue precisamente en un acto con fuerza material de ley, como lo es el decreto legislativo 555, que a ese Ministerio se le asignó la competencia para disponer, en asocio con el Ministerio de Educación Nacional, del portal de educación relacionado.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 58 / LEY 1341 DE 2009 – ARTÍCULO 18 / DECRETO LEGISLATIVO 555 DE 2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CRITERIO DE FINALIDAD / CRITERIO DE CONEXIDAD / CRITERIO DE PROPORCIONALIDAD – Cumplimiento por parte del artículo 1 de la Resolución No. 000670 del 16 de abril de 2020 Esta disposición estableció la dirección de alojamiento del portal educativo dispuesto en el artículo 2º, numeral 3º, del Decreto Legislativo 555 de 2020 relacionado a lo largo de esta providencia. Para la Sala, esa determinación se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico. Primero, porque es una medida que no desconoce lo previsto en la Ley 137 de 1994, en tanto (i) no implica la suspensión de derechos humanos, ni de libertades fundamentales, (ii) no apareja la interrupción del funcionamiento normal de las ramas del poder público, ni de los órganos del Estado, y (iii) no suprime, ni modifica los organismos, ni las funciones básicas de acusación y juzgamiento. (…) Luego, la determinación adoptada en el artículo 1º del acto controlado cumple con la finalidad de garantizar la continuidad de la prestación del servicio y, de contera, el derecho a la educación sin comprometer la salud de los colombianos, ya que con la fijación de la dirección electrónica de alojamiento del portal educativo se permite su acceso a un espacio desmaterializado en el que no se registra contacto físico alguno. (…) Segundo, porque la medida respeta lo establecido en el Decreto 555 de 2020, en el que se dispuso (i) la existencia del portal educativo, (ii) el plazo o límite temporal para su disposición -3 días a partir de la expedición del decreto legislativo-, y (iii) la

competencia conjunta o concurrente de los ministerios de Educación Nacional y de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para su establecimiento dentro del límite temporal fijado. Tercero, porque, tal como se anotó al estudiar la competencia del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en la materia, el acto consideró la competencia del ministerio respecto del sector administrativo que lidera. Nótese, por ejemplo, que el acto no se encargó de regular materias diferentes a las de esa cartera o a las relacionadas por el decreto legislativo que desarrolla. Así las cosas, la medida adoptada por el ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones fue conexa con los motivos y finalidades que sustentaron la expedición del decreto legislativo 555 (continuidad del servicio de telecomunicaciones como herramienta de satisfacción de derechos fundamentales, dentro de ellos los de vida, salud y educación), y resulta proporcional con esos elementos, pues armonizó la protección de la vida y la salud (en aplicación de la medida de distanciamiento social para la prevención de la transmisión del COVID-19) con el acceso a la educación de poblaciones que podrían resultar afectadas como consecuencia de la pandemia.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 555 DE 2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CRITERIO DE FINALIDAD / CRITERIO DE CONEXIDAD / CRITERIO DE PROPORCIONALIDAD – Cumplimiento por parte del artículo 2 de la Resolución No. 000670 del 16 de abril de 2020 Esta norma dispone la vigencia de la determinación adoptada en el artículo 1 durante el término de duración del estado de emergencia sanitaria, declarado por

el Ministerio de Salud y Protección Social. La medida no desconoce lo establecido por el Decreto Legislativo 555, que estableció que la extensión de las reglas fijadas era “[ú]nicamente durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del coronavirus COVID-19”. Por el contrario, en el artículo 2º del acto sometido a control se reiteró esa vigencia, de modo que la determinación no solo es conexa al decreto legislativo, sino que respeta sus lineamientos. Así las cosas, la Resolución No. 000670 del 16 de abril de 2020, expedida por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, resulta ajustada a derecho, ya que cumplió con los requisitos formales y materiales aplicables. Lo primero, porque fue expedida con competencia y con la identificación plena del acto y de su fundamento. Lo segundo, porque acató y aplicó lo establecido en la Ley 137 de 1994, así como lo previsto en el decreto legislativo que desarrolló.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 / DECRETO LEGISLATIVO 555 DE 2020

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E)

Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01651-00(CA)

Actor: MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS

COMUNICACIONES

Demandado: RESOLUCIÓN 000670 DEL 16 DE ABRIL DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA Como no existe causal de nulidad procesal que invalide lo actuado, la Sala Especial de Decisión No. 13 procede a dictar sentencia en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES

1. Acto objeto de control judicial El Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones expidió la Resolución No. 000670 del 16 de abril de 2020, cuyo control inmediato de legalidad corresponde ejercer a esta Sala Especial de Decisión.

La resolución es del siguiente tenor: “RESOLUCIÓN NÚMERO 000670 DE 16 DE ABRIL DE 2020 “Por la cual se define el portal de educación de navegación gratuita por parte de usuarios de telefonía móvil en la modalidad de prepago y pospago, de que trata el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 555 de 2020” LA MINISTRA DE TECNOLOGÍAS DE LAS INFORMACIÓN Y LAS TELECOMUNICACIONES En ejercicio de sus atribuciones legales, en especial de la que le confiere el artículo 2 del Decreto 555 del 15 de abril de 2020, y CONSIDERANDO QUE: A través del Decreto 555 del 15 de abril de 2020, el Presidente de la República, en uso de las facultades que le confiere el artículo 215 de la Constitución Política y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, dispuso medidas con el fin de atender la situación de emergencia económica, social y ecológica, desde el ámbito del sector

de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones. De acuerdo con las disposiciones del numeral 3º del artículo 2 del citado Decreto 555 de 2020, corresponde al Ministerio de Educación Nacional y al Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones disponer de un portal en el que podrán navegar gratuitamente (zero raiting) los usuarios de planes prepago y pospago cuyo valor sea de hasta dos (2) UVT. Esta navegación incluye el dominio, subdominio y páginas adyacentes del portal. En el marco de las citadas disposiciones el Ministerio de Educación Nacional informó al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones que el portal de contenidos educativos en texto, animaciones e imágenes de que trata el citado numeral 3º del artículo 2 del Decreto 555 de 2020, corresponde al que estará disponible en la dirección https://movil.colombiaaprende.edu.co. En mérito de lo expuesto, RESUELVE: ARTÍCULO 1. Portal de contenidos educativos. El portal de educación de navegación gratuita a que se refiere el numeral 3 del artículo 2 del Decreto 555 del 15 de abril de 2020, será el dispuesto en la dirección https://movil.colombiaaprende.edu.co. ARTÍCULO 2. Vigencia. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición y estará subordinada a la vigencia del estado de emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID-19. Dada en Bogotá D.C., a los 16 DE ABRIL DE 2020

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

SYLVIA CONSTAÍN

MINISTRA DE TECONOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS

COMUNICACIONES”

2. Trámite procesal Por auto del 5 de mayo de 2020, el despacho sustanciador avocó el conocimiento del medio de control de la referencia e impartió diferentes órdenes para posibilitar la participación en el proceso de la entidad que expidió la resolución controlada, de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, de cualquier ciudadano interesado en impugnar o coadyuvar la legalidad del acto objeto de control, y del

Ministerio Público. Por conducto de la Secretaría General de la Corporación, se surtieron las notificaciones correspondientes y se cumplió con la publicación respectiva. El 12 de mayo de 2020, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones remitió los antecedentes administrativos. El 13 de mayo de 2020, el Ministerio Público rindió concepto dentro del presente proceso y, en ese mismo escrito, renunció al término de traslado para rendir concepto.

3. Intervenciones El Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones remitió los antecedentes del caso en los que se encuentran los trámites previos a la expedición del acto.

4. Concepto del Ministerio Público El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado solicitó que el acto controlado se declarara ajustado a derecho, pues cumplió con los requisitos de forma y de fondo que resultaban aplicables.

Los requisitos de forma se cumplieron, a su juicio, porque el acto (i) fue suscrito por la ministra de tecnologías de la información y las comunicaciones, que era la

competente, de acuerdo con el artículo 208 de la Constitución, para definir oficialmente el portal para navegación gratuita, según lo establecido en el Decreto 555 (art. 2, num, 3), y (ii) se identificó plenamente con número, fecha, destinatarios, asunto y fundamento jurídico. En su sentir, los requisitos de fondo fueron cumplidos, de una parte, porque los motivos que dieron origen a la expedición del acto controlado fueron reales, en tanto fueron “los mismos que los del Decreto 555 de 2020, al cual desarrolla directamente, y estos a su vez son los del Decreto 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica”; y, por otra, porque se cumplió con la actuación conjunta con el Ministerio de Educación Nacional dispuesta en el decreto legislativo desarrollado. Por demás, consideró que la medida adoptada en el acto controlado fue proporcional ya que “obede[ció] a un directo mandamiento legal”.

CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con los artículos 111-8, 136 y 185 del CPACA, 23 del Reglamento de la Corporación y según lo decidido por la Sala Plena en la sesión 10 del 1º de abril de 2020, esta Sala Especial de Decisión es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que expiden las autoridades del orden nacional al amparo de los estados de excepción para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala examinar la juridicidad de la Resolución No. 000670 del 16

de abril de 2020, proferida por el Ministerio de Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones. En concreto, se debe definir si, desde el punto de vista formal y material, se encuentra conforme con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica (Decreto 417 de 2020), los decretos legislativos que le sirvieron de fundamento y las demás normas superiores que resulten aplicables. Para tal propósito, se procederá con la presentación de las características y alcance del control inmediato de legalidad y, seguidamente, se realizará el examen de legalidad en el caso concreto.

3. Características y alcance del control inmediato de legalidad.

Reiteración de jurisprudencia1 1 Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena del 28 de enero de 2003, exp. 2002-094901, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero, del 20 de octubre de 2009, exp. 2009-00549-00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 5 de marzo de 2012, exp. 2010-00369-00. M.P. Hugo Bastidas Bárcenas. 3.1. La Constitución Política otorgó al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, la potestad para declarar el estado de guerra exterior, el

estado de conmoción interior y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículos 212 a 215). En lo que interesa, el estado de emergencia es el instrumento para conjurar hechos excepcionales que perturben, amenacen o alteren, en forma grave e inminente, el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, para así salvaguardar el interés general. En virtud de la habilitación constitucional, el Gobierno Nacional profiere el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos. Y con ese mismo propósito, profiere otros decretos con fuerza de ley y actos normativos, en ejercicio de función administrativa, para desarrollar, cumplir y ejecutar tanto el acto que declara el estado de excepción como los decretos legislativos que se profieren a su amparo. 3.2. La situación de anormalidad institucional que supone el estado de excepción justifica que se ejerzan controles frente a las decisiones del Gobierno, mediante instrumentos jurídicos y políticos a cargo del poder judicial y de la rama legislativa, respectivamente. Los estados de excepción, sin duda, trastocan el sistema de pesos y contrapesos, pues se alteran las competencias constitucionales, y, por ende, es necesario que los poderes del presidente de la República estén limitados por los bloques de constitucionalidad y de legalidad, a través del control jurídico que ejerce la rama judicial. En efecto, mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria2) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la

jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos. Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación3: El primer aspecto que se debe estudiar es la competencia que tiene esta jurisdicción para conocer del control judicial sobre el decreto que se analizará de fondo más adelante, teniendo en cuenta que se trata de una norma dictada bajo el estado de “Emergencia Social”, es decir, el regulado en el artículo 215 de la Constitución Política. Se dice esto porque el parágrafo del artículo 215 citado establece que “El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida sobre su constitucionalidad…”, de manera que, a juzgar por esta norma, el control de los decretos que se 2 El acto de declaratoria es materialmente un decreto legislativo, en tanto es una habilitación excepcional para que el Gobierno Nacional legisle (ver sentencia C-802 de 2002 de la Corte Constitucional). 3 Sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500. expiden al amparo de los estados de excepción corresponde, sin distinción, a la Corte Constitucional. De hecho, en virtud de esta disposición se sugiere que todos los decretos que desarrollan los estados de excepción son legislativos, pues el art. 215 sugiere esto, al decir que los “decretos legislativos” se enviarán a la Corte

Constitucional para su control. Sin embargo, también se puede entender, a partir de allí, pero con fundamento en la ley estatutaria que regula el tema, que unos decretos son legislativos y que otros, los que no lo son, los controla la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En efecto, el art. 20 de la ley estatutaria señaló que el control sobre los actos generales, que desarrollan los decretos legislativos, lo realiza la jurisdicción de lo contencioso administrativo, norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional4. Frente a este aparte concreto expresó la Corte, en la sentencia C-179 de 1995: (…) De esta manera, resulta que al amparo de los estados de excepción -incluido el de la emergencia económica o social-, el Gobierno Nacional expide dos clases de normas: i’) el decreto que declara el estado de excepción –que es un solo decreto- , y ii’) todos aquellos decretos que lo desarrollan, adoptando las medidas que implementan las soluciones legales para conjurar las crisisy que suelen ser varios-. Estos últimos son los llamados a suspender las leyes que les sean incompatibles –tal como lo disponen los arts. 212 y 213 CP.-. o a derogarlos, como ocurre con la emergencia económica. Otros decretos son los reglamentos de los anteriores, es decir, los que desarrollan los decretos con fuerza de ley dictados para conjurar la crisis. 3.3. El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción. El control compete al Consejo de Estado,

cuando el acto lo expide una autoridad del orden nacional, o al tribunal administrativo del lugar en el que se expide el acto de la autoridad territorial (artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 CPACA). El control de legalidad procede frente a las medidas de carácter general5 que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y 4 Cita original: “Art. 20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. “Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” (Negrillas fuera de texto) Es bueno precisar que la norma tenía un tercer inciso, pero fue declarado inexequible, mediante la sentencia C-179 de 1995. 5 Incluye los actos derivados de la potestad de instrucción de la administración (art. 41 de la Ley 489 de 1998): directivas, circulares, instructivos, etc. límites establecidos, esto es, para vigilar el ejercicio de los inusuales poderes del Gobierno Nacional, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta

Corporación6. En igual sentido, la Corte Constitucional ha considerado que el control inmediato de legalidad es una limitación al poder de las autoridades administrativas, en tanto que busca impedir la aplicación de normas ilegales7. 3.4. En oportunidades anteriores, la sala plena ha identificado las siguientes características del control inmediato de legalidad: a) Es un proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el presidente de la República, al amparo de los estados de excepción. El proceso se tramita en etapas procesales cortas y, por regla general, culmina con una sentencia. b) Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que no se envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto (artículo 136 CPACA). Luego, no se requiere la publicación del acto para la procedencia del control, porque es suficiente la expedición. c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de

la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción. Con todo, conviene precisar que no se trata propiamente de confrontar todo el ordenamiento jurídico, sino de examinar el acto de cara a los requisitos formales y de fondo a los que ha debido sujetarse, esto es, los límites formales y materiales: proporcionalidad, conexidad y, desde luego, la sujeción con las normas superiores que le sirvieron de fundamento. Aunque el control pretende ser integral no es completo ni absoluto, ya que es compatible con los medios de control de nulidad simple y de nulidad por 6 Sentencias del 20 de octubre de 2009, radicado 11001031500020090054900, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500, M.P. Enrique Gil. 7 Sentencia C-179 de 1994. inconstitucionalidad, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Ese rasgo está reforzado por la siguiente característica. e) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA). En cuanto a esta característica, la sala ha explicado8: Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos,

aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesi