CE-11001-03-15-000-2020-01656-00(CA)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR EXTERNA 000004 DEL 11 DE ABRIL DE 2020 – Superintendencia de Transporte / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO – Competencia para conocer de los controles inmediatos de legalidad SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE – Organismo descentralizado del orden nacional De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”. La SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE, según los artículos 1° y 3° del Decreto

2409 de 2018, es un organismo descentralizado del orden nacional, de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal, adscrita al Ministerio de Transporte. Por lo anterior, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente, actúa como presidente.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 185 NUMERAL 1 / ACUERDO 080 DE 2019 / DECRETO 2409 DE 2018

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Finalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo. Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de procedibilidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Respecto de actos de contenido

general, abstracto e impersonal / ACTO CONTROLADO – Dictado en ejercicio de función administrativa / MEDIDA CONTROLADA – Dictada en desarrollo de decreto legislativo / RELACIÓN O CONEXIDAD Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen. Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dictan para conjurar el estado de excepción declarado. (…) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción (…) Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un decreto legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado. Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación, por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y

coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa. Dicho análisis parte de la relación o conexidad que debe estar presente en los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 137 DE 1994 –

ARTÍCULO 20

NOTA DE RELATORÍA: Sobre los presupuestos de procedibilidad del control inmediato de legalidad ver Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2019.

Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00279-00. Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social

(Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Análisis de procedibilidad / CIRCULAR REMITIDA – No constituye un acto administrativo Las determinaciones adoptadas por la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE en la Circular Externa núm. 000004 de 2020 no constituyen un acto administrativo, en razón a que lo allí dispuesto no contiene una decisión de la autoridad capaz de producir efectos jurídicos, en tanto son orientaciones frente a

la prestación del servicio a cargo de las empresas de servicio público terrestre automotor especial. (…) Ahora, si bien es cierto que la Circular Externa núm. 000004 de 2020, es una manifestación del ejercicio de la función administrativa, - en tanto a la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE le corresponde ejercer “las funciones de vigilancia, inspección, y control que le corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa en materia de tránsito, transporte y su infraestructura de conformidad con la ley y la delegación establecida en este decreto” (…) también lo es que esa instrucción no genera efectos jurídicos, como ya se dijo, sino que aclara una situación que la autoridad estimó de relevancia para atender la demanda de este servicio especial, con ocasión de las medidas de aislamiento preventivo, y garantizar los traslados requeridos por extranjeros bajo esta modalidad.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 137 DE 1994 –

ARTÍCULO 20

CIRCULAR EXTERNA 000004 DE 2020 – No desarrolla un decreto legislativo Descendiendo al asunto bajo examen, se advierte que si bien es cierto que para expedir la Circular Externa núm. 000004 de 2020, la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE citó como fundamento normativo el Decreto Legislativo 482 de 2020, que dictó medidas en materia de prestación del servicio público de transporte de pasajeros por carretera y su infraestructura durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19, no lo es menos que ninguna de tales medidas estuvo orientada al servicio

público de transporte especial, lo cual también descarta el cumplimiento este presupuesto. En efecto, la mención al Decreto Legislativo 482 de 2020 no hace viable per se el control por este medio automático, como tampoco la referencia a la Resolución 385 y al Decreto Declaratorio 417 de 2020, pues estas normas tan solo constituyeron un referente fáctico y normativo de la situación que se regula, la cual conforme se aprecia, se fundó en las competencias ordinarias frente a la prestación del servicio público de transporte terrestre especial, regulado por el Decreto núm. 431 de 14 de marzo de 2017. (…) se infiere que la SUPERINTENDENTE DE TRANSPORTE no desarrolló el artículo 4º del Decreto Legislativo núm. 482 de 2020, pues las medidas en materia de prestación del servicio público de transporte se orientaron hacia otra modalidad de prestación, no aplicable al de servicio especial. Todo lo anterior impide que esta Sala pueda pronunciarse en ejercicio del control inmediato de legalidad, en los términos del trámite previsto en el artículo 185 del CPACA, en tanto revisado en rigor los requisitos de procedibilidad la Circular Externa núm. 000004 de 11 de abril de 2020, expedida por la SUPERINTENDENTE DE TRANSPORTE, no era susceptible de control por esta vía automática.

FUENTE FORMAL: DECRETO 431 DE 2017 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 482 DE 2020 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01656-00(CA)

Actor: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE

Demandado: CIRCULAR EXTERNA 000004 DEL 11 DE ABRIL DE 2020

Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA Se decide el control inmediato de legalidad de la Circular Externa núm. 000004 de 11 de abril de 2020, relacionada con el “Transporte terrestre durante el período de aislamiento preventivo obligatorio”, expedida por la SUPERINTENDENCIA

DE TRANSPORTE.

I. ANTECEDENTES Para contextualizar la situación que antecede a la expedición del acto objeto de control, es relevante señalar que el Director de la Organización Mundial de la Salud - OMS en alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-191, llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, precisó: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID19 puede considerarse una pandemia […]”.

Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 3852 de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta

el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. 1 https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11march-2020 2 Fue objeto de modificación por la Resolución 0000844 de 2020 “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID -19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por la Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones“, en el sentido de extender la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020. Posteriormente se expidió la Resolución 1462 de 2020, la que extendió esta medida hasta el 30 de noviembre de 2020. Mediante la Resolución 2230 de 27 de noviembre de 2020 se prorrogó la medida de emergencia hasta el próximo 28 de febrero de 2021. Luego, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró3 el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia4, sin que haya sido prorrogado5. Posteriormente, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 20206, por el

término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, que tampoco fue prorrogada. La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, habilita al Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades y por la situación excepcional que la respalda, a expedir decretos legislativos con el fin de conjurar la crisis que llevó a su declaratoria. Estas normas tienen: i) fuerza y rango de ley, ii) su expedición está ligada directamente con el estado de emergencia7 y iii) están sometidos a un control constitucional automático por parte de la Corte Constitucional. 3 según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. 4 La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]” 5 La Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 de 20 de mayo M.P. José Fernando Reyes Cuartas, declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un estado de emergencia económica,

social y ecológica en todo el territorio nacional”. 6 Corresponde a razones que motivaron la declaratoria, entre otras, las siguientes: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional. Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país […]”. 7 La Corte constitucional sobre el particular y en Sentencia C-193/11 señaló: “[…] Los decretos legislativos que desarrollan poderes de excepción deben guardar estrecha relación con el Estado de Excepción que los sustenta: deben dirigirse a superar la crisis o alteración de la normalidad; solo pueden contener medidas relacionadas con la emergencia; el ejercicio de los poderes debe guardad proporción con la gravedad de los hechos fundamento de la excepcionalidad - especialmente en la limitación de los derechos constitucionales- (CP, 215, 214.1,2); y las medidas -que entrañan la suspensión de leyes incompatibles con la excepcionalidadhan de ser necesarias o indispensable para lograr el fin del estado de excepción (Ley

137/94, art 11). […]”. M.P. Mauricio González Cuervo. En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional, con fundamento en la declaratoria de emergencia contenida en el precitado Decreto 417 de 2020, expidió, en otros, el Decreto Legislativo 482 de 26 de marzo de 20208. La Superintendencia de Transporte remitió al Consejo de Estado la Circular Externa núm. 000004 de 2020, con el fin de que se ejerciera el control inmediato de legalidad, habida cuenta que se expidió con apoyo en el Decreto Legislativo 482 de 2020.

II. ACTO OBJETO DE CONTROL El control inmediato de legalidad recae en la Circular Externa núm. 000004 de 11 de abril de 2020, cuyo contenido es del siguiente tenor: “[…] CIRCULAR EXTERNA No. 000004-11 ABR 2020

PARA: Empresas de transporte habilitadas para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial DE: Superintendente de Transporte ASUNTO: Transporte terrestre durante el período de aislamiento preventivo obligatorio La presente Circular se expide en atención a la declaración de Emergencia en Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII) realizada el 30 de enero del año en curso por la Organización Mundial de la Salud (OMS), frente al Coronavirus COVID-19, así como (i) la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 a través de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional con el fin de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 y mitigar sus

efectos, (ii) el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, (iii) el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, entre las cuales se encuentra el aislamiento preventivo obligatorio de los habitantes de la República de Colombia, y se garantizó el servicio público de transporte terrestre para quienes estén amparados en las excepciones de movilidad 8 "Por el cual se dictan medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura, dentro del Estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica". para el aislamiento preventivo obligatorio, (iv) el Decreto 482 del 26 de marzo de 2020 por el cual se dictaron medidas sobre la prestación del servicio público de transporte y su infraestructura dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica, y (v) la Circular Conjunta 4 de 9 de abril de 2020, referente a las “medidas preventivas y de mitigación para contener la infección respiratoria aguda por Coronavirus COVID-19”, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Transporte.

1. Objetivo La presente Circular tiene COMO PROPÓSITO CONMINAR AL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES por parte de las empresas de transporte habilitadas para que garanticen la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial frente al transporte terrestre de pasajeros extranjeros durante el período de aislamiento preventivo

obligatorio.

2. Obligaciones del servicio público de transporte terrestre automotor especial

La Superintendencia de Transporte CONMINA A LAS EMPRESAS DE TRANSPORTE HABILITADAS PARA QUE GARANTICEN la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial, cumpliendo sus obligaciones legales frente al transporte terrestre de pasajeros extranjeros durante el período de aislamiento preventivo obligatorio.

Se recuerdan las siguientes: 2.1.Prestar el servicio público de transporte en los términos establecidos por la normatividad, para grupos de personas y un contrato previamente suscrito por la empresa y el contratante. 2.2. No realizar operaciones de transporte público propias de modalidades como la de transporte colectivo, lo cual se considerará la prestación de un servicio no autorizado y será objeto de investigación administrativa por la Superintendencia de Transporte. 2.3. Dar cumplimiento a lo previsto en la Circular Conjunta 4 de 9 de abril de 2020, referente a las “medidas preventivas y de mitigación para contener la infección respiratoria aguda por Coronavirus COVID-19”, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Transporte.

3. Consulta de empresas habilitadas La Superintendencia de Transporte ha dispuesto un espacio para que los usuarios puedan consultar cuáles empresas están habilitadas a nivel nacional, así como la región en la que habitualmente operan, el cual podrá

ser consultado en el siguiente vínculo: http://supertransporte.gov.co/documentos/2020/Abril/OTIC_06/ BDEMPRESAS_DE_ESPECIAL_HABILITADAS.xlsx La Superintendencia de Transporte continuará realizando acompañamiento

permanente a los empresarios, conductores, terminales de transporte, usuarios, así como a autoridades municipales y departamentales. El cumplimiento de las obligaciones propias de las empresas de transporte terrestre automotor especial será supervisado por la Superintendencia de Transporte, en el marco de sus competencias. La presente Circular deberá publicarse en la página web oficial de la Superintendencia de Transporte www.supertransporte.gov.co; así mismo, habrá de remitirse copia de la presente Circular al Honorable Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Dada en Bogotá D.C., a los 11 días de abril de 2020. 000004-11 ABR 2020

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

CARMEN LIGIA VALDERRAMA ROJAS Superintendente de Transporte […]” (Negrillas y mayúsculas originales del texto)

III. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Mediante proveído de 4 de mayo de 2020 se avocó su conocimiento y se ordenó impartir el procedimiento previsto en el artículo 185 del CPACA9.

Igualmente se invitó a las Universidades Libre, Javeriana y Nacional de Colombia, para que se pronunciaran sobre el acto objeto de control. 3.1 Intervenciones Durante el término conferido en el auto que avocó este medio de control, no hubo pronunciamiento alguno por parte de la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE ni de las Universidades Libre, Javeriana y Nacional de Colombia.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado señaló que para

establecer la validez del acto objeto de control se debe verificar que sea un acto administrativo orientado a producir efectos jurídicos, el cumplimiento de los requisitos de forma exigidos para proferirlo, determinar el marco normativo con el 9 Se ordenaron las notificaciones de rigor, la fijación y la publicación de un aviso en la página web de la Corporación sobre la existencia de este medio de control, con el propósito de garantizar la participación ciudadana. cual se debe confrontar y establecer si su contenido se ajusta o no a lo previsto en el marco legal aplicable. Agregó que previo a abordar el estudio de fondo era necesario referirse a la naturaleza de la Circular Externa objeto de control, la cual, a su juicio, si bien se dirige a un número indeterminado de personas: “todos los que prestan el servicio público de transporte terrestre automotor especial”, no es un acto administrativo en tanto no constituye una manifestación de la voluntad de la administración tendiente a producir efectos jurídicos, pues no crea una situación jurídica abstracta o impersonal ni modifica o extingue situaciones jurídicas de los sujetos indeterminados a quienes va orientada. Por el contrario, se limita a conminar a las empresas de transporte el cumplimiento de las obligaciones previamente establecidas en otros pronunciamientos que sí revisten la naturaleza de actos administrativos. En ese entendido, indicó que esta Corporación10 ha diferenciado las circulares que constituyen actos administrativos de las que tienen carácter meramente informativo o instructivo; y que solo las primeras contienen decisiones capaces de producir efectos jurídicos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, mientras que las segundas contienen una finalidad puramente instructiva.

Reiteró que aun cuando el acto controlado se expidió en ejercicio de la función administrativa de la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE, no adoptó ninguna decisión orientada a producir efecto jurídico alguno ni crear nuevas disposiciones, sino que se limitó a conminar a las empresas de transporte habilitadas al cumplimiento de las normas propias del sector y las emitidas con ocasión de las medidas de aislamiento preventivo obligatorio a fin de garantizar la 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 17 de mayo de 2012, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila número único de radicación: 11001-03-25-000-2008-00116-00(2556-08). prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial, esto es, un llamado de atención a esas empresas a cumplir “sus obligaciones legales frente al transporte terrestre de pasajeros extranjeros durante el período de aislamiento obligatorio”. Adujo que en la Circular Externa analizada, la SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE recordó a las empresas de transporte habilitadas el cumplimiento de las obligaciones legales previstas en el Decreto núm. 431 de 14 de marzo de 201711, que regula la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor especial, y en la Circular Externa Conjunta núm. 0000004 de 9 de abril de 202012, que adoptó medidas preventivas y de mitigación para contener la infección respiratoria aguda por coronavirus. Destacó que los numerales 2.1 y 2.2. de la Circular analizada, les recuerda a las empresas de transporte especial que la prestación del servicio solo podrá hacerse

a grupos de personas con contrato previamente suscrito por la empresa y el contratante, conforme lo establece el artículo 1° del Decreto núm. 431 de 2017; y que no pueden realizar operaciones propias de modalidades como la de transporte colectivo. Concluyó que la Corporación debe abstenerse de realizar el control del acto objeto de estudio, por cuanto no tiene la naturaleza de acto administrativo ni concurren los elementos de procedencia del control inmediato de legalidad propios de los actos que desarrollan normas de carácter legislativo, expedidos dentro del marco del estado de excepción. 11 “Por el cual se modifica y adiciona el Capítulo 6 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, en relación con la prestación del Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial y se dictan otras disposiciones”. 12 Cuyo asunto es “Medidas preventivas y de mitigación para contener la infección respiratoria aguda por coronavirus covid19”.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia de la Sala De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción.

Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general

dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”. La SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE, según los artículos 1°13 y 3°14 del Decreto 2409 de 201815, es un organismo descentralizado del orden nacional, de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal, adscrita al Ministerio de Transporte. 13 “Artículo 1. Denominación. La Superintendencia de Puertos y Transporte se denominará en adelante la Superintendencia de Transporte. Todas aquellas referencias legales o reglamentarias de la Superintendencia de Puertos y Transporte se entenderán hechas a la Superintendencia de Transporte". 14 “Artículo 3. Naturaleza Jurídica. La Superintendencia de Transporte es ¡un organismo descentralizado del orden nacional, de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal, adscrita al Ministerio de Transporte”. 15 “Por el cual se modifica y renueva la estructura de la Superintendencia de Transporte y se dictan otras disposiciones”. Por lo anterior, el conocimiento del control inmediato de legalidad corresponde a esta Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente, actúa como

presidente. 5.2 Problema Jurídico Corresponde a esta Sala determinar si la Circular Externa núm. 000004 de 2020, es un acto de carácter general, expedido en observancia de las competencias a que aludió la Superintendente de Transporte como autoridad administrativa y si desarrolló el decreto legislativo que invocó. Superado este examen, la Sala se ocupará de examinar si el acto cumple con los requisitos formales y materiales, señalados por la Constitución, la ley estatutaria de estados de excepción y la jurisprudencia, a efectos de determinar si su contenido se ajusta al ordenamiento superior. 5.3 El Control Inmediato de Legalidad Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción16; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de 16 Al respecto la Corte Constitucional precisó: “2.1. Los artículos 212 a 215 de la Constitución Política consagran los llamados “Estados de Excepción”, dividiéndolos en tres instituciones claramente diferenciables: (i) el Estado de Guerra Exterior (C.P. art. 212), (ii) el Estado de Conmoción Interior (C.P. art. 213), y (iii) el Estado de Emergencia (C.P. a