CE-11001-03-15-000-2020-01738-00(CA)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – De LA resolución No. 1099 del 7 de abril de 2020 expedida por el Departamento Nacional de Planeación DNP / SALA ESPECIAL DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO – Competencia para ejercer control inmediato de legalidad De conformidad con los artículos 111-8, 136 y 185 del CPACA, 23 del Reglamento de la Corporación y según lo decidido por la Sala Plena en la sesión 10 del 1º de abril de 2020, esta Sala Especial de Decisión es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que expiden las autoridades del orden nacional al amparo de los estados de excepción para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL

INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Definición La situación de anormalidad institucional que supone el estado de excepción justifica que se ejerzan controles frente a las decisiones del Gobierno, mediante instrumentos jurídicos y políticos a cargo del poder judicial y de la rama legislativa, respectivamente. Los estados de excepción, sin duda, trastocan el sistema de pesos y contrapesos, pues se alteran las competencias constitucionales, y, por ende, es necesario que los poderes del presidente de la República estén limitados por los bloques de constitucionalidad y de legalidad, a través del control jurídico

que ejerce la rama judicial. En efecto, mientras que contra los decretos legislativos (incluido el acto de declaratoria) procede el control automático ante la Corte Constitucional, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete el control inmediato de legalidad de las normas generales que el Gobierno profiere para reglamentar tanto el decreto que declara el estado de excepción como las demás normas que, en ejercicio de función administrativa, reglamentan los decretos legislativos. El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 –

ARTÍCULO 20

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características y alcance del control inmediato de legalidad ver Consejo de Estado, Sentencia del 16 de junio de 2009, expediente 11001031500020090030500

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad del control inmediato de legalidad ver

Corte Constitucional Sentencia C-179 de 1994 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / PROCESO JUDICIAL / AUTOMÁTICO E INMEDIATO / AUTÓNOMO / INTEGRAL / COSA JUZGADA RELATIVA En oportunidades anteriores, la sala plena ha identificado las siguientes características del control inmediato de legalidad: (…) Es un proceso judicial, porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 (y así lo ratificó el artículo 189 del CPACA) otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para

examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos para desarrollar los decretos que expide el presidente de la República, al amparo de los estados de excepción. El proceso se tramita en etapas procesales cortas y, por regla general, culmina con una sentencia. (…) Es automático e inmediato, porque tan pronto se expide el acto administrativo general, debe ser enviado para que se ejerza el control correspondiente. (…) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. (…) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad de la decisión con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos del estado de excepción. (…) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 189

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de fondo / EXPEDICIÓN

DEL ACTO CONTROLADO – Competencia / DIRECTOR DEL DEPARTAMENTO NACIO9NAL DE PLANEACIÓN – Funciones / DIRECTOR DEL DNP – Primera autoridad administrativa El acto fue expedido por el servidor competente en el Departamento Nacional de Planeación -DNP-, como lo es el Director General. Téngase en cuenta que el

Director General es el encargado, entre otras, de [d]irigir, orientar y controlar las actividades conducentes al cumplimiento de los objetivos del Departamento Nacional de Planeación y ejercer su representación legal (Dcto. 1832 de 2012, art. 5, num 1); dirección que, comprende, entre otros procesos, el relacionado con el cobro coactivo, puesto que dicho departamento administrativo se encuentra facultado para el ejercicio de dicha competencia (Ley 1066 de 2006, art 5, y, CPACA, art. 98). En esas condiciones, el Director General del DNP era el competente, como primera autoridad ejecutiva y en cumplimiento de su función de dirección, para dictar la Resolución No. 1099 del 7 de abril de 2020, pues en tal acto se adoptaron medidas necesarias para el funcionamiento de la entidad con ocasión del COVID-19 y en concordancia con la habilitación establecida para el efecto por el Decreto Legislativo 491, cuyas previsiones eran aplicables a los departamentos administrativos cobijados bajo la acepción de autoridades utilizada por el legislador extraordinario.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1832 DE 2012 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 98 / LEY 1066 DE 2006 – ARTÍCULO 6 / RESOLUCIÓN 1099 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020

NOTA DE RELATORÍA: En este pronunciamiento se hace un recuento del control efectuado por la Corte Constitucional sobre el Decreto 491 de 2020 en la C242 de 2020

COMPETENCIA – Componentes

Se cumplen (…) los dos componentes que atañen a la competencia: el material u objetivo, que tiene que ver con las funciones asignadas por la ley a un órgano de la administración (en este caso la autorización mencionada a las autoridades, concepto del que hacen parte los departamentos administrativos), y el componente subjetivo, que concierne a la persona natural que asume como servidor público (el director general del DNP). MOTIVOS DEL ACTO – Verificación Los motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan, para lo que aquí interesa, con (i) la declaratoria como pandemia del COVID-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), (ii) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (iii) la expedición del Decreto 491 de 2020 por medio del que se adoptaron medidas de urgencia dirigidas, entre otras, a mitigar la afectación de la prestación del servicio a cargo de las diferentes autoridades públicas en atención a las medidas sanitarias de distanciamiento social y de aislamiento obligatorio dispuestas para la prevención, manejo y control del COVID-19. (…) [S]e cumple con el elemento de la motivación, por cuanto en el acto objeto de control se expusieron las razones que tuvo el Departamento Nacional de Planeación para dictarlo y esas razones, como se vio, no resultan irreales, sino que obedecen a motivos reales.

FUENTE FORMAL: DECRETO 491 DE 2020

FINALIDAD DEL ACTO / OBJETO DEL ACTO CONTROLADO

[S]e impone al considerar que en el Decreto 491 se justificó la expedición del artículo en comento en la necesidad de “tomar medidas para ampliar o suspender

los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales”; cuestión congruente con lo dispuesto en el Decreto 417 (…) se propende por su realización a través de la suspensión de los términos de los procesos de cobro coactivo, como herramienta para el manejo del riesgo de transmisión y de contagio de COVID-19 dentro de la entidad mediante la implementación de las medidas sanitarias de distanciamiento social y aislamiento preventivo. (…) [N]o se desconoció la finalidad y objetivo asociado a las medidas establecidas por el legislador extraordinario en el artículo 6º del Decreto 491 de 2020.

FUENTE FORMAL: DECRETO 491 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020

CONEXIDAD / PROPORCIONALIDAD Tal como se ha anotado, en el artículo 1° de la Resolución No. 1099 se suspendieron los términos de las actuaciones administrativas relacionadas con el ejercicio de la función de cobro coactivo (…) A juicio de la Sala, ese aspecto es conexo con el Decreto Legislativo 491 de 2020 (art. 6), pues mientras el decreto autorizó la suspensión total o parcial de términos administrativos por un periodo determinado y previó que durante el mismo no correrían los términos de caducidad, prescripción y firmeza, la resolución objeto de análisis hizo uso de esa habilitación para algunos términos de las actuaciones administrativas a su cargo sin desconocer, (…) el límite temporal establecido por el legislador extraordinario. Adicionalmente, la medida guarda relación con el Decreto 417, que declaró la

emergencia económica, social y ecológica, pues se orienta al manejo de una de las causas que dio origen a su expedición, esto es, el tratamiento del factor de transmisión del virus con miras a su reducción, para proteger la vida, salud e integridad personales de los servidores y los usuarios de los servicios a cargo del Estado, para lo cual acudió, adicionalmente, al uso de tecnologías de la información y las comunicaciones como instrumento para garantizar la publicidad de lo decidido en el acto examinado sin afectar o poner en riesgo la vida, salud e integridad personales de la comunidad que debía ser informada de la suspensión de algunos términos de actuaciones administrativas. (…) [D]ado el carácter transitorio de la previsión, es de advertir que la suspensión de términos no afecta sustancialmente los trámites relacionados con el proceso de cobro coactivo, a más de que es apta no solo para mitigar las causas que dieron origen al estado de excepción, sino también como mecanismo de transición para la adopción de una nueva forma de atención al público que no incluya atención presencial.

FUENTE FORMAL: DECRETO 491 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA SEXTA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E)

Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01738-00(CA)

Actor: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN (DNP)

Demandado: RESOLUCIÓN 1099 DEL 7 DE ABRIL DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA Como no existe causal de nulidad procesal que invalide lo actuado, procede la

Sala Especial de Decisión No. 6 del Consejo de Estado a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del control inmediato de legalidad de la referencia. Se advierte que esta sentencia recoge la tesis mayoritaria de la Sala Especial de Decisión, toda vez que la ponencia original no alcanzó la mayoría.

ANTECEDENTES

1. Acto objeto de control judicial El Departamento Nacional de Planeación -DNPexpidió la Resolución No. 1099 del 7 de abril de 2020, cuyo control inmediato de legalidad corresponde ejercer a esta Sala Especial de Decisión. La resolución es del siguiente tenor: RESOLUCIÓN NÚMERO 1099 DE 2020 7 ABRIL 2020

Por la cual se suspenden los términos en las actuaciones administrativas relacionadas con el ejercicio de la función de cobro coactivo que adelanta el Departamento Nacional de Planeación EL DIRECTOR GENERAL DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN En uso de sus facultades legales y estatutarias, en especial las señaladas en el artículo 7 del Decreto 2189 de 2017, el artículo 6 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020 y en desarrollo del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, y CONSIDERANDO: Que el artículo 2 de la Constitución Política consagra como fines del Estado servir a la comunidad, promover la prosperidad y garantizar la efectividad de los principios, derechos y

deberes consagrados en la Constitución; en tal virtud este Departamento Administrativo deberá dictar las medidas necesarias para el logro de dichos fines. Que como consecuencia de los efectos del Coronavirus COVID-19, el Ministerio de Salud y Protección Social a través del artículo 1 de la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 declaró la Emergencia Sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Que mediante el Decreto 417 de marzo 17 de 2020, el presidente de la República con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho Decreto. Que en función de dicha declaratoria y con sustento en las facultades señaladas por el artículo 215 de la Constitución Política, le corresponde al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, adoptar las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos y contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del Coronavirus COVID-19, con graves afectaciones al orden económico y social. Que, de acuerdo con lo anterior, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, el cual ordenó a través de su artículo 1. “el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020”.

Que la Ley 1066 de 2006 en su artículo 5 dispone que “Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor”. Que la Ley 1437 de 2011 – Código de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo en su artículo 98 estableció que las entidades públicas están revestidas de la prerrogativa de cobro coactivo. Que el Departamento Nacional de Planeación como organismo del sector central de la administración pública nacional, perteneciente a la Rama Ejecutiva del poder público en el orden nacional, está facultado para adelantar procesos de cobro coactivo, de acuerdo con los dispuesto en la Ley 1066 de 2006 y la Ley 1437 de 2011. Que la Resolución N° 888 del 26 de febrero de 2016 por la cual se establece el Reglamento Interno del Recaudo de Cartera en el Departamento Nacional de Planeación, en su artículo 3 prevé que “El proceso de cobro coactivo no comporta una función jurisdiccional sino administrativa, y se trata del privilegio exorbitante otorgado a la administración, a fin de que esta misma adelante el cobro de los dineros que le adeudan”. Que de acuerdo con el artículo 8, numeral 10 del Decreto 2189 de 2017, una de las funciones de la Oficina Asesora Jurídica de este Departamento Administrativo es “Dirigir y

coordinar las actividades relacionadas con el proceso de jurisdicción coactiva y efectuar el cobro a través de este proceso de las multas impuestas a favor del Departamento Nacional de Planeación por parte de las autoridades competentes o hacer efectivo ante las autoridades judiciales competentes los derechos de crédito que a su favor tiene la entidad y el Fondo Nacional de Regalías en liquidación”. Que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 306 dispone que “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. Que el Código General del Proceso en el inciso final de su artículo 118 señala que, “En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado”. Que el numeral 2 del artículo 7 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que le corresponde a la Administración, entre otros deberes, el de “Garantizar atención personal al público, como mínimo durante cuarenta (40) horas a la semana, las cuales se distribuirán en horarios que satisfagan las necesidades del servicio”. Que debido a la Emergencia Sanitaria decretada, mediante Circulares número 03-8 del 11 de marzo de 2020 y 04-8 del 13 de marzo de 2020, la Secretaría General del DNP impartió medidas transitorias de prevención, contención y mitigación ante el COVID-19, dirigidas a

todos los funcionarios públicos, colaboradores y demás personas que permanezcan en el DNP, por medio de las cuales se promovió el trabajo en casa de gran parte de los colaboradores de la entidad. Que a través del artículo 6 del Decreto 491 del 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional autorizó a las autoridades administrativas de todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, órgano de control autónomos e independientes del Estado, disponer la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, los cuales se reanudarán a partir del primer día hábil siguiente a la superación de la mencionada emergencia. Que el Decreto 457 de 2020, en su artículo 3, numeral 13, estableció que durante la Emergencia Económica, Social y Ecológica se permitirá la circulación para realizar las actividades de los servidores públicos y contratistas del Estado “que sean estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar los Servicios Indispensables del Estado”. Sin embargo, las funciones asociadas al cobro coactivo que ejerce el Departamento Nacional de Planeación no tienen relación directa con el objetivo de prevenir, mitigar y atender la Emergencia por causa del COVID-19. Que el artículo 65 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, respecto de los actos administrativos de carácter general señala que “En

caso de fuerza mayor que impida la publicación en el Diario Oficial, el Gobierno Nacional podrá disponer que la misma se haga a través de un medio masivo de comunicación eficaz”. Que el artículo 4 del Decreto 491 de 2020 dispone que durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, la notificación o comunicación de actos administrativos se efectuará a través de medios electrónicos. Que la adopción de las referidas medidas impide que las personas que intervienen en las actuaciones administrativas relacionadas con el ejercicio de la función de cobro coactivo, como los servidores públicos y colaboradores de la Oficina Asesora Jurídica del DNP, entre otros, puedan acudir presencialmente a las sedes de la Entidad. Que bajo este contexto y en aras de garantizar el bienestar general conforme a las políticas adoptadas por el Gobierno Nacional en esta situación de emergencia, tal y como lo han establecido la Directiva Presidencial N° 02 del 12 de marzo de 2020 y la Circular 0018 del 10 de marzo de 2020, con el fin de proteger el debido proceso en todas las actuaciones administrativas relacionadas con procesos de jurisdicción coactiva que se siguen en este Departamento Administrativo de conformidad con la Ley 1066 de 2006, la Ley 1437 de 2011, el Estatuto Tributario y la Resolución N° 0888 del 26 de febrero de 2016, resulta necesario suspender todos los términos relacionados con la función de cobro coactivo adelantada por el Departamento Nacional de Planeación. En mérito de lo expuesto, RESUELVE: ARTÍCULO PRIMERO. Suspender los términos en las actuaciones administrativas

relacionadas con el ejercicio de la función de cobro coactivo que adelanta este Departamento Administrativo, de conformidad con la Ley 1066 de 2006, la Ley 1437 de 2011, el Estatuto Tributario y la Resolución N° 0888 de 2016, hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, bajo los lineamientos señalados en la parte considerativa del presente acto administrativo. ARTÍCULO SEGUNDO. Contra el presente acto administrativo no procede recurso alguno, de conformidad con lo establecido en el artículo 75 de la Ley 1437 de 2011Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. ARTÍCULO TERCERO. En todos los procesos y trámites administrativos relacionados con el cobro coactivo que adelanta el Departamento Nacional de Planeación, se debe dejar constancia de la suspensión de términos ordenada mediante este acto administrativo. ARTÍCULO CUARTO. Publíquese el presente acto administrativo en la página web del Departamento Nacional de Planeación, de conformidad con lo establecido en el artículo 65 de la Ley 437 de 2011, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto Ley 491 de 2020.

2. Intervenciones 2.1. Departamento Nacional de Planeación El Departamento Nacional de Planeación, luego de mencionar los antecedentes del acto controlado, solicitó se declarara ajustado a derecho, porque se cumplen los requisitos establecidos jurisprudencialmente para el efecto.

Así, los requisitos formales fueron satisfechos, porque el acto (i) fue expedido por el funcionario competente, esto es, el director general del Departamento Nacional

de Planeación en ejercicio de las facultades legales otorgadas por el artículo 7 del Decreto 2189 de 2017, (ii) contiene la exposición de los elementos de hecho y de derecho que fundamentaron la decisión adoptada. y (iii) cuenta con elementos para su identificación adecuada -numeración, fecha expedición, identificación temática, etc-. Por su parte, los requisitos de fondo se cumplieron en tanto la medida fue conexa con los motivos que dieron lugar a la expedición del decreto 417 de 2020, por el que se declaró la emergencia económica, social y ecológica, al punto que la finalidad de la suspensión de términos fue la de proteger el derecho al debido proceso y el aseguramiento del derecho de defensa de los intervinientes en los procesos de cobro coactivo de la entidad, en un contexto en el que, debido a la transmisión del virus, se dispusieron las medidas sanitarias de aislamiento preventivo obligatorio y distanciamiento social, como herramientas no farmacológicas eficaces para la prevención control y mitigación de la tasa de transmisión del COVID-19. 2.2. Universidad Nacional y Universidad del Rosario Pese a haber sido invitadas para conceptuar sobre la legalidad de la resolución objeto de estudio, las universidades Nacional y del Rosario no realizaron manifestación alguna.

3. Concepto del Ministerio Público La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado señaló la improcedencia del control inmediato de legalidad de la referencia ya que, en su sentir, el acto expedido por el DNP no desarrolla ni reglamenta un decreto legislativo.

En efecto, la agente del ministerio público considera que (i) el decreto 417 de

2020, no es un decreto legislativo al tratarse del acto declarativo de la emergencia económica, social y ecológica, razón por la que no puede ser reglamentado directamente por las autoridades administrativas, las cuales requieren de un decreto legislativo intermedio para poder ejercer su potestad reglamentaria, (ii) el decreto 457 de 2020 es un decreto ordinario, por cuanto fue dictado en ejercicio de las competencias que le asisten al Presidente de la República para el mantenimiento del orden público, y (iii) aun cuando el decreto 491 de 2020 es un decreto legislativo, lo cierto es que la medida de suspensión de términos que estableció en su artículo 6º es de carácter ordinario, por lo que no era materia del legislador extraordinario. En esas condiciones, la suspensión de términos en los procesos de cobro coactivo del DNP era una competencia ordinaria, no extraordinaria, razón por la que mal puede considerarse una reglamentación o desarrollo de un decreto legislativo. La entidad pública era competente para adoptar la medida de suspensión aun si no se hubiera expedido el decreto 491 de 2020. Pese a lo anterior, la agente del ministerio público solicitó se declare el acto ajustado a derecho en caso de que se le considere como desarrollo o reglamentación de un decreto legislativo, por cuanto cumple con los requisitos de finalidad, motivación suficiente, necesidad, proporcionalidad y no discriminación.

CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con los artículos 111-8, 136 y 185 del CPACA, 23 del Reglamento

de la Corporación y según lo decidido por la Sala Plena en la sesión 10 del 1º de abril de 2020, esta Sala Especial de Decisión es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que expiden las autoridades del orden nacional al amparo de los estados de excepción para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo.

2. Planteamiento del problema jurídico 2.1. Previo a plantear el problema jurídico de fondo, conviene precisar que están cumplidos los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad, pues la Resolución No. 1099 del 7 de abril de 2020 es un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo.

En efecto, es un acto administrativo general, por cuanto se trata de la expresión unilateral de la voluntad de la administración, orientada a producir efectos jurídicos generales. Sin duda, establecer la suspensión de términos en los procesos de cobro coactivo es una decisión de contenido general que, además, corresponde al desarrollo del artículo 6º del Decreto Legislativo 491 de 2020. Adicionalmente, el acto fue proferido por una autoridad del orden nacional, tal como lo es el Departamento Nacional de Planeación. Como se sabe, los departamentos administrativos hacen parte del sector central de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998 (arts. 38, num. 1, lit. d, y 39). Finalmente, la resolución controlada reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo 491 de 20201, que en el artículo 6º autorizó,

entre otros, a los órganos autónomos e independientes del Estado, hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, para suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. Justamente, el artículo 1º del acto objeto de control dispuso la suspensión de los términos en las actuaciones administrativas relacionadas con el ejercicio de la función de cobro coactivo del DNP hasta la finalización de la emergencia sanitaria. 2.2. Siendo así, le corresponde a la Sala examinar la Resolución No. 1099 del 7 de abril de 2020, proferida por el Departamento Nacional de Planeación. En concreto, debe definir si, desde el punto de vista formal y material, se encuentra conforme con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, con los decretos legislativos que le sirvieron de fundamento y con las demás normas superiores que resulten aplicables. Para tal propósito, se procederá con la presentación de las características y alcance del control inmediato de legalidad y, seguidamente, se realizará el examen de legalidad en el caso concreto.

3. Características y alcance del control inmediato de legalidad. Reiteración de jurisprudencia2 3.1. La Constitución Política otorgó al presidente de la República, con la firma de todos los ministros, la potestad para declarar el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículos 212 a 215).

En lo que interesa, el estado de emergencia es el instrumento para conjurar hechos excepcionales que perturben, amenacen o alteren, en forma grave e inminente, el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, para así salvaguardar el interés general. En virtud de la habilitación constitucional, el Gobierno Nacional profiere el decreto que declara el estado de excepción, con el objeto de conjurar la crisis e impedir que se extiendan los efectos. Y con ese mismo propósito, profiere otros decretos con fuerza de ley y actos normativos, en ejercicio de función administrativa, para desarrollar, cumplir y ejecutar tanto el acto que declara el estado de excepción como los decretos legislativos que se profieren a su amparo. 1 Expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. 2 Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena del 28 de enero de 2003, exp. 2002-094901, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero, del 20 de octubre de 2009, exp. 2009-00549-00, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, y del 5 de marzo de 2012, exp. 2010-00369-00. M.P. Hugo Bastidas

Bárcenas. 3.2 L