CE-11001-03-15-000-2020-01811-00 (CA)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / ASIGNACIÓN DE COMPETENCIA / CRITERIO DE COMPETENCIA / REPARTO DE PROCESOS EN EL CONSEJO DE ESTADO / SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO La Sala Especial de Decisión (…) adoptará una decisión en ejercicio del control automático de legalidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), sobre la Circular No. 43 de 30 de abril de 2020. El control automático de legalidad que corresponde ejercer en este caso es de conocimiento de las salas especiales de decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 23, 29.3 y 42 del Acuerdo No. 80 de 2019 y con la decisión adoptada en sesión virtual.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 136 / ACUERDO 80 DE 2019 – ARTÍCULO 23 / ACUERDO 80 DE 2019 – ARTÍCULO 29 INCISO 3 / ACUERDO 80 DE 2019 – ARTÍCULO 42

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos / ACTO

ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / NATURALEZA DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / FUNCIONES

DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ESTADO DE EXCEPCIÓN / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL – Presidente del Icetex / ICETEX – Incorporación de recursos / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN En atención a lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el acto sometido a control de legalidad cumple con todos los requisitos o presupuestos exigidos para que se entienda ajustado formalmente al ordenamiento jurídico. En efecto, la Sala encuentra que, la Resolución No. 340 de 17 de abril de 2020 es un acto, disposición o medida de contenido general, abstracto e impersonal, del orden nacional, pues incorporó determinados recursos al presupuesto del ICETEX. (…) Fue dictado en ejercicio de función administrativa, con el fin de permitir el cumplimiento de un decreto legislativo. El acto objeto de control fue suscrito por el Presidente del ICETEX, en virtud de lo previsto en el Decreto Legislativo 467 de 2020, el artículo 7 de la Ley 1002 de 2005, el artículo 1 del Decreto 1050 de 2006, los numerales 1, 2, 4, 6, 20, 21, 25, 26 y 27 del artículo 23 del Acuerdo No. 13 de 2007 y el parágrafo 1 del artículo 1 del Acuerdo No. 18 de 2020 de la Junta Directiva del ICETEX. (…) Desarrolló un decreto legislativo expedido con base en el estado de excepción del

artículo 215 Constitucional. Como ya se indicó, el acto que ocupa a la Sala desarrolló el Decreto Legislativo 467 de 2020.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A. – ARTÍCULO 136 / DECRETO LEGISLATIVO 467 DE 2020 / LEY 1002 DE 2005 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 1050 DE 2006 – ARTÍCULO 1 / ACUERDO 13 DE 2007 ARTÍCULO 23 NUMERAL 1 / ACUERDO 13 DE 2007 ARTÍCULO 23 NUMERAL 2 / ACUERDO 13 DE 2007 ARTÍCULO 23 NUMERAL 4 / ACUERDO 13 DE 2007

ARTÍCULO 23 NUMERAL 6 / ACUERDO 13 DE 2007 ARTÍCULO 23 NUMERAL 20 / ACUERDO 13 DE 2007 ARTÍCULO 23 NUMERAL 21 / ACUERDO 13 DE 2007 ARTÍCULO 23 NUMERAL 25 / ACUERDO 13 DE 2007 ARTÍCULO 23

NUMERAL 26 / ACUERDO 13 DE 2007 ARTÍCULO 23 NUMERAL 27 / ACUERDO 18 DE 2020 – ARTÍCULO 1 PARÁGRAFO 1 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA –

ARTÍCULO 215

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Legalidad material / REQUISITOS

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ICETEX / CONTROL JURISDICCIONAL DEL

ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Estudio integral / CONTROL JUDICIAL

DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA / CONTROL DE LEGALIDAD /

ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FINALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / OBJETO DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Desarrollo de medidas para la ejecución de decreto legislativo / DECRETO LEGISLATIVO / ESTADO DE EXCEPCIÓN / DEBER DE OBEDIENCIA AL ORDENAMIENTO JURÍDICO Para hacer el estudio de legalidad material se deben tener en cuenta las especificidades de este tipo de control. Dada la ausencia de demanda que acuse el acto reglamentario de una o varias causales de nulidad, el estudio debe hacerse de manera integral. (…) [S]e debe estudiar el acto reglamentario teniendo en cuenta 3 aspectos. Primero, que cumpla con su finalidad, es decir que desarrolle y defina las medidas para la ejecución del decreto legislativo; segundo, que las medidas cumplan las condiciones contempladas para la producción normativa en estados de excepción, en este caso que respondan a las previsiones del artículo 9 de la Ley 137 de 1994; finalmente que, en este primer estudio, no controvierta el ordenamiento jurídico.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No procede frente a la comunicación del acto administrativo / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA /

ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

PUBLICACIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / FORMALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VALIDEZ

DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[R]especto de los artículos 2 y 3, en los cuales se ordenó la comunicación del acto a determinadas dependencias y se precisó que la decisión regía a partir de su publicación, la Sala precisa que más allá que desarrollar un decreto

legislativo o contribuir a la finalidad del acto, resultar necesarios para conjurar la crisis y proporcionales, constituyen instrumentos de técnica reglamentaria para cumplir con formalidades de la Resolución. En ese orden, dado que su contenido es más instrumental que de desarrollo de decretos legislativos no pueden ser sometidos a la misma revisión de las demás medidas. Sin embargo, ello no significa que deban ser declarados nulos. Por el contrario, la Sala anticipa que los 2 artículos en comento permiten cumplir las formalidades del acto y son acordes con el ordenamiento superior, razón por la cual serán declarados válidos.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 2 / LEY 137 DE 1994 –

ARTÍCULO 3

DECRETO LEGISLATIVO / SALDO A FAVOR / FONDO DE LA NACIÓNInactivo y en liquidación / ENTIDAD TERRITORIAL / FONDO ENTIDAD TERRITORIAL / FONDO PRESUPUESTADO PARA LA EDUCACIÓN / ICETEX / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / ENFERMEDADES DE INTERÉS EN SALUD PÚBLICA / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO - Incorporación al presupuesto del Icetex / AUXILIO EDUCATIVO / CORONAVIRUS / COVID 19 [E]l Decreto Legislativo 467 de 2020 dispuso, en lo que interesa, que (a) los saldos no ejecutados de los fondos inactivos y en liquidación establecidos por la Nación y las entidades territoriales, (…) y (b) los excedentes generados por los Títulos de Ahorro Educativo - TAE, (…) serían incorporados al presupuesto del ICETEX para

atender el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 467 DE 2020

DECRETO LEGISLATIVO / FONDO PRESUPUESTADO PARA LA EDUCACIÓN / FONDO DE LA NACIÓN - Fondos inactivos y en liquidación / ICETEXIncorporación al presupuesto del Icetex / ACUERDO / AUXILIO EDUCATIVO / CORONAVIRUS / COVID 19 / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA – Proferida por el Presidente del Icetex en uso de sus facultades legales / PROCEDENCIA

DEL CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD / ACTO EXPEDIDO EN

EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / AUTORIDAD PÚBLICA DEL

ORDEN NACIONAL

[M]ediante el Acuerdo No. 18 de 2020, la Junta Directiva del ICETEX reglamentó el procedimiento para la incorporación de los primeros (recursos provenientes de los fondos inactivos y en liquidación, (…) al presupuesto de la entidad. En el parágrafo 1 del artículo 1 de ese Acuerdo se facultó al Presidente del Icetex para que expidiera los correspondientes actos de incorporación al presupuesto de la entidad, de los recursos de que trata el artículo 1 del Decreto Legislativo 467 de 2020. (…) Por su parte, la Resolución No. 340 de 17 de abril de 2020, expedida por el Presidente del ICETEX, se ocupó de incorporar del total del valor señalado en esta partida (…) al presupuesto de la entidad, provenientes de 7 fondos en administración inactivos y 6 en liquidación, para utilizarlos en el Plan de Auxilios

Educativos Coronavirus COVID-19. (…) En este punto, se observa que el Presidente del ICETEX, en uso de las facultades legales y reglamentarias a él conferidas, se sujetó a los términos del decreto sin exceder su competencia, pues existe correspondencia entre los contenidos normativos del Decreto Legislativo 467 de 2020 y de la Resolución objeto de control automático.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 18 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 467 DE 2020 – ARTÍCULO 1

ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA /

EXPEDICIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO / DECRETO EXTRAORDINARIO /

DESARROLLO NORMATIVO / FINALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUPUESTOS DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE NECESIDAD / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / OBJETO DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Desarrollo de medidas para la ejecución de decreto legislativo / DECRETO LEGISLATIVO / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Incorporación al presupuesto del Icetex / AUXILIO EDUCATIVO / CORONAVIRUS / COVID 19 A pesar de que la facultad para expedir actos administrativos constituye una herramienta ordinaria de la función administrativa, en este caso, esa reglamentación se activó por la necesidad de darle cumplimiento a un decreto extraordinario que requiere desarrollo normativo. Esta reglamentación, en consecuencia, debe reunir los presupuestos definidos en el artículo 9 de la Ley

137 de 1994 que, para el caso concreto, son: finalidad, necesidad y proporcionalidad. (…) [L]a reglamentación contenida en la Resolución No. 340 de 17 de abril de 2020 satisface el presupuesto de finalidad, por las razones que pasan a explicarse: (…) De acuerdo con la parte motiva, lo que busca el acto dar cumplimiento a lo establecido en el Decreto Legislativo 467 de 2020, así como a lo previsto en el Acuerdo No. 18 de 2020 de la Junta Directiva del ICETEX, en lo relativo a incorporaciones presupuestales, para continuar con la puesta en marcha de los auxilios creados a favor de los beneficiarios (antiguos y nuevos) del ICETEX. (…) La Sala advierte que esta medida se sujeta a los fines del acto, pues con ella, en efecto, ingresan al presupuesto de la entidad recursos necesarios para la ejecución del denominado Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID 19.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / DECRETO LEGISLATIVO 467 DE 2020 / ACUERDO 18 DE 2020

REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUPUESTOS DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE NECESIDAD / ICETEX - Normatividad / FONDO PRESUPUESTADO PARA LA EDUCACIÓN / PRESUPUESTO DE LA ENTIDAD ESTATAL - Trámite / FONDO DE LA NACIÓN - Incorporación al presupuesto del Icetex / MEDIDAS PARA

EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL

GOBIERNO / NORMA VIGENTE - Insuficiente para la incorporación ágil y pronta de recursos en favor de los beneficiarios del Icetex / AUXILIO

EDUCATIVO

[E]ncuentra que la Resolución No. 340 de 2020 satisface el presupuesto de necesidad. Para comprender este punto, se mostrará la reglamentación ordinaria para concluir si con ella bastaba, o si era necesario desarrollar una extraordinaria. (…) Según el Acuerdo No. 29 de 28 de noviembre de 2019, Estatuto de Presupuesto del ICETEX, para adicionar el presupuesto de la entidad se requiere de: primero, una solicitud presentada por el Representante Legal del ICETEX a la Junta Directiva; segundo, una certificación expedida por el Coordinador del Grupo de Presupuesto en la que se indique que los recursos no están afectados o no han sido incorporados ya; y (3) la aprobación por parte de la Junta Directiva. (…) [L]ogra advertirse que la reglamentación actual no era suficiente para atender la necesidad de incorporación pronta y ágil de recursos para la ejecución de las medidas de urgencia adoptadas en favor de los beneficiarios del ICETEX, propias del contexto actual, pues aquella requiere de un conjunto de pasos que podrían dilatar el procedimiento y con ello demorar el inicio de las medidas de auxilio que pretenden implementarse.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 29 DE 2019

REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRESUPUESTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVOIncorporación al presupuesto del Icetex / AUXILIO EDUCATIVO / CORONAVIRUS / COVID 19 / GARANTÍA DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN / DERECHO A LA EDUCACIÓN / ACCESO A LA EDUCACIÓN / ACCESO AL

SERVICIO PÚBLICO DE EDUCACIÓN / ACCESO AL SERVICIO PÚBLICO DE

EDUCACIÓN / SERVICIO DE EDUCACIÓN PRIVADA

[F]rente al principio de proporcionalidad, basta con señalar que la adición del presupuesto del ICETEX para atender el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19, en principio, no afecta o restringe ningún derecho fundamental o un principio constitucional que conlleve a su análisis y desarrollo y, en cambio, sí pretende la garantía de derecho fundamental a la educación de quienes pretenden acceder o permanecer en programas de educación superior en instituciones públicas o privadas.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el núcleo esencial del derecho al acceso progresivo de las personas al sistema educativo ver sentencia de la Corte Constitucional T 840 de 2010, T 068 de 2012, T 089 de 2017, T 102 de 2017 y T 340 de 2019.

VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DEL CONTROL

INMEDIATO DE LEGALIDAD / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA - Desarrollo de decreto legislativo proferido al amparo de la declaratoria de estado de excepción / ICETEX / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVOIncorporación al presupuesto del Icetex / DEBER DE OBEDIENCIA AL

ORDENAMIENTO JURÍDICO / FONDO PRESUPUESTADO PARA LA

EDUCACIÓN / PRESUPUESTO DE LA ENTIDAD ESTATAL / FONDO DE LA NACIÓN / DECRETO LEGISLATIVO / ANTECEDENTES DEL ACTO ADMINISTRATIVO / SALDO A FAVOR / FONDO DE LA NACIÓN - Inactivo y en liquidación / AUXILIO EDUCATIVO / MEDIDAS PARA EVITAR UN DAÑO A LA SALUD / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DEL GOBIERNO La Sala no encuentra razones de contradicción entre la norma controlada y el ordenamiento superior. De hecho, lo expuesto, hasta ahora, permite concluir que la decisión contenida en la Resolución No. 340 de 17 de abril de 2020, expedida por el Presidente del ICETEX, “por la cual se ordena incorporar recursos de unos fondos al presupuesto del ICETEX, en cumplimiento del Decreto Legislativo 467 de 2020”, fue acorde con el ordenamiento jurídico porque cumple con la finalidad que le fue encomendada. (…) Es preciso agregar que, dentro de los documentos aportados por el ICETEX, como antecedentes del acto objeto de control, se allegó un memorando interno suscrito por el Vicepresidente de Fondos de Administración y dirigido al Presidente de la entidad, en el que certificó que se contaba con los documentos de utilización de recursos disponibles y la existencia de un saldo disponible (…), los cuales podían incorporarse al presupuesto de la entidad para entender el plan de auxilios educativos creados por el Gobierno Nacional. En ese orden, logra entreverse que, en efecto, se cumplió con el trámite previsto en el artículo 1 del Acuerdo No. 18 de 2020, para la incorporación de recursos al presupuesto de la entidad.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con salvamento de voto de la consejera Rocío

Araújo Oñate.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 340 DE 2020 (17 de abril) INSTITUTO

COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS TÉCNICOS EN EL

EXTERIOR – ICETEX

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN CATORCE

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01811-00

Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE CRÉDITO EDUCATIVO Y ESTUDIOS

TÉCNICOS EN EL EXTERIOR – ICETEX

Demandado: RESOLUCIÓN 340 DE 17 DE ABRIL DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Procede la Sala a realizar el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 340 de 17 de abril de 2020, “por la cual se ordena incorporar recursos de unos fondos al presupuesto del ICETEX, en cumplimiento del Decreto Legislativo 467 de 2020”, proferida por el Presidente del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX).

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Marco normativo. 1.2. El acto objeto de control. 1.3. Trámite. 1.1. Marco normativo

1. Mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la

República, con la firma de todos los Ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con ocasión de la crisis generada por la pandemia del coronavirus COVID-19, por el término de 30 días. En él se abordaron cuatro asuntos: el presupuesto fáctico, el presupuesto valorativo de gravedad, la justificación de la declaratoria y la adopción de la medida.

2. En el presupuesto fáctico se resaltaron aspectos de salud pública y económicos. En lo relativo a la salud pública se destacó la aparición del coronavirus COVID-19 en el país y su calificación como pandemia por la Organización Mundial de la Salud (OMS), la declaratoria del estado de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud, los casos de contagio y muerte confirmados y proyectados con sus respectivos costos. Así mismo, el Decreto Legislativo se ocupó de aspectos económicos como el impacto en la liquidez de personas y empresas, el incumplimiento de pagos y obligaciones, la reducción de la demanda de crudo, la caída del precio del petróleo, la afectación de los sectores turismo, aeronáutico, entre otros y, en general, del deterioro del crecimiento, el bienestar de la sociedad y el empleo, situaciones que, según se afirmó, no podían ser controladas a través de las potestades ordinarias del Gobierno Nacional.

3. Como presupuesto valorativo, el Decreto Legislativo adujo que era evidente que el brote de enfermedad por coronavirus – COVID 19, era una grave calamidad pública, que además constituía una fuerte afectación al orden económico y social.

Hizo énfasis en el número de contagios y el crecimiento exponencial de su propagación y en que esa situación impactaría directamente la oferta y la demanda del mercado.

4. Como justificación, el Gobierno anotó que, por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos existentes, resultaba necesario recurrir al Estado de Emergencia para hacer uso de facultades excepcionales y dictar decretos con fuerza de ley que permitieran conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus COVID-19.

5. El Decreto Legislativo destacó algunas medidas que se adoptarían mediante otros decretos legislativos, como la creación del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), el fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantías, el otorgamiento de beneficios tributarios, la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias y la modificación de disposiciones normativas del Sistema General de Regalías. De igual manera contempló, entre otras, la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales y, la utilización de los medios tecnológicos en la prestación de servicios. Así mismo, en aquel acto declarativo se dispuso que, además de dichas medidas, el Gobierno Nacional podía adoptar las que fueran necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

6. En concordancia con lo anterior, el Gobierno Nacional expidió, entre otros, el Decreto Legislativo 467 de 23 de marzo de 2020, “por el cual se dictan medidas de urgencia en materia de auxilio para beneficiarios del Instituto Colombiano de

Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior -ICETEX, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”, en el cual se adoptó un conjunto de auxilios orientados a beneficiar a los usuarios del ICETEX1 y se dispuso que los mismos serían atendidos con los recursos que se incorporarían al presupuesto de la entidad, provenientes de (a) los saldos no ejecutados de los fondos inactivos y 1 Denominado Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID -19. en liquidación establecidos por la Nación y las entidades territoriales2 y (b) los excedentes generados por los Títulos de Ahorro Educativo – TAE3.

7. Mediante Comunicado de prensa No. 23 de 3 y 4 de junio de 2020, la Corte Constitucional anunció que, mediante Sentencia C-161 de 2020, declaró la exequibilidad del Decreto Legislativo antes citado4, tras considerar que, además de cumplir con los requisitos de forma y no existir vicio en su trámite, contiene (se trascribe) “medidas que permiten optimizar los recursos disponibles, de manera que pueda ofrecer un alivio parcial a la mayoría de usuarios vulnerables, sin sacrificar el funcionamiento del ICETEX”, por lo que de él se desprende, como principal obligación para las autoridades correspondientes, la de “adoptar las medidas” de forma expedita y eficaz con el ánimo de lograr, cuanto antes, la implementación progresiva de los auxilios creados.

8. Con fundamento en este último, la Junta Directiva del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior – ICETEX expidió el

Acuerdo No. 18 de 31 de marzo de 2020, “por el cual se reglamenta la incorporación al presupuesto del ICETEX de los recursos de que trata el artículo 1 del Decreto Legislativo 467 del 23 de marzo de 2020” en síntesis este contiene la reglamentación para la incorporación de determinados recursos al presupuesto de la entidad5. Este acto ya fue objeto de control automático de legalidad6 y, mediante Sentencia de 19 de junio de 2020, esta misma Sala declaró su validez7. 1.2. El acto objeto de control

9. El 17 de abril de 2020, el Presidente del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX) expidió la Resolución No. 2 Este aparte de la norma corresponde al parágrafo 1 del artículo 1 del Decreto Legislativo 467 de 2020, en el cual se dispuso que las entidades públicas de orden nacional y territorial con Fondos en Administración o convenios de alianzas establecidas con el ICETEX utilizaran los saldos y excedentes de liquidez, así como los saldos y excedentes de los fondos y las alianzas en el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 que comprende el otorgamiento, a beneficiarios focalizados, de alguno de los auxilios dispuestos por el Gobierno Nacional. 3 Artículo 2 del Decreto Legislativo 467 de 2020. 4 Bajo el entendido que la medida denominada “plazo de gracia” no causa durante su vigencia intereses sobre los créditos. Corte Constitucional, Sentencia C-161 de 2020. 5 Esta norma Estableció que (a) el Vicepresidente de Fondos de Administración del ICETEX suscribirá con los

“constituyentes” de los fondos inactivos y en liquidación un documento para la utilización de sus recursos; (b) el Presidente del ICETEX expedirá una resolución para la utilización de los recursos referidos en el Decreto 2880 de 2004; y (c) la Vicepresidencia de Fondos de Administración remitirá a la Vicepresidencia Financiera y a la Oficina Asesora de Planeación del ICETEX copia de los documentos suscritos con los “constituyentes” de los fondos inactivos y en liquidación, la resolución de utilización de los recursos del Decreto 2880 de 2004 y una certificación de saldos y excedentes a incorporar al presupuesto de ICETEX. Asimismo, se dispuso que el Presidente del ICETEX expedirá los actos administrativos correspondientes para hacer la incorporación de aquellos recursos al presupuesto de la entidad. 6 Consejo de Estado. Sala Especial de Decisión No. 14. Rad. 11001-03-15-000-2020-01198-00 7 Notificada por estado el 13 de julio de 2020. 340, “por la cual se ordena incorporar recursos de unos fondos al presupuesto del ICETEX, en cumplimiento del Decreto Legislativo 467 de 2020”8.

10. En ella se dispuso como medida incorporar al presupuesto de la entidad de $9.622.849.789,95 millones de pesos, provenientes de 7 fondos inactivos9 ($9.036.336.488,83) y 6 en liquidación10 ($586.513.301,12), para atender el Plan de Auxilios Educativos Coronavirus COVID-19 de que trata e Decreto Legislativo 467 de 2020. 1.3. Trámite relevante en el Consejo de Estado

11. El Magistrado sustanciador, mediante Auto de 27 de mayo de 2020, (1) admitió el control inmediato de legalidad; se destaca que, aunque no se desconoció que la Resolución 340 de 17 de abril de 2020 se profirió por fuera del primer estado de excepción11, que duró hasta el 16 de abril 2020, se estimó que era susceptible de control.

12. En ese orden, el artículo 136 del CPACA señaló que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción son objeto de este tipo de control. Así, en primer lugar, para el despacho sustanciador, la expresión “durante los Estados de excepción” recae sobre los decretos legislativos y no sobre los actos que los desarrollan. Adicionalmente, interpretar restringidamente que los únicos actos reglamentarios objeto de control inmediato de legalidad son los que se profieran durante el tiempo que dure el estado de excepción, caso concreto, entre el 17 de marzo a 16 de abril de 2020, es desconocer: 1) el deber del juez de lo contencioso administrativo de verificar que aquellas medidas que, en uso de función administrativa, desarrollen decretos legislativos se ajusten al ordenamiento jurídico y 2) la necesidad de garantizar el Estado de Derecho con un control efectivo de esas decisiones.

13. Cosa distinta sería que el acto reglamentario pudiese expedirse con base en atribuciones ordinarias de la administración pública, evento en el que no sería 8 Se trascribe el acto en su totalidad y se lo anexa al final de la Sentencia.

9

Fondos inactivos: (1) MEN PADRES DE FAMILIA DE COLEGIOS PRIVADOS, (2) MEN COLEGIOS PROGRAMA 2000, (3) FONDO ICETEX INDUSTRIAL, (4) MINEDU FORM PROF Y ACTUAL DOCE CONTR 111, (5) MOVILIDAD CON EL GOBIERNO FRANCES, (6) SUBSIDIOS MEJORES RESULTADOS SABER 11, y (7) MUNCIPIO DE CONTRATACION.

10

Fondos en liquidación: (1) MEN MOVILIDAD DOCENTES T Y T, (2) APC COLOMBIA CAPACITACION SERVIDORES, (3) SENA APOYO SOSTENIMIENTO, (4) JOVENES INGENIEROS ALEMANIA 868 DE 2015, (5) PROYECTO SUEÑOS, y (6) FONDO ICBF PROYECTO SUEÑOS OPORTUNIDADES. 11 Recuérdese que el 6 de mayo se declaró nuevamente el Estado de Excepción a través del Decreto Legislativo 637 de 2020 objeto del control automático. En ese orden, la Sala descarta el argumento expuesto por el Ministerio Público, según el cual la Sala no debe estudiar de fondo el control. 14. (2) Adicionalmente, ordenó la fijación de un aviso, por el término de 10 días, para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la legalidad del acto administrativo objeto de revisión; (3) informó de tal decisión al ICETEX; y (4) corrió traslado al Ministerio Público, para que rindiera concepto. Asimismo, (5) decretó como pruebas (se trascribe) “1) los antecedentes de la Resolución No. 340 de 17

de abril de 2020 y 2) la certificación de 16 de abril de 2020, expedida por el Vicepresidente de Fondos en Administración del ICETEX”.

15. El ICETEX, por conducto de su Presidente, rindió informe en el que manifestó que el acto bajo estudio (a) tuvo como antecedentes el Decreto Legislativo 467 de 2020, declarado constitucional mediante Sentencia C-161 de 2020, y el Acuerdo No. 18 de 2020 proferido por la Junta Directiva de la entidad12,

(b) fue expedido con el propósito garantizar el derecho fundamental a la educación, (c) cumplió con los requisitos formales para su expedición y (d) guarda conexidad y proporcionalidad respecto de la declaratoria de Estado de Excepción, así como con las medidas generales adoptadas para conjurarlo.

16. El Ministerio Público, a través de la Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto en el que indicó que la Resolución No. 340 de 17 de abril de 2020 cumplió con los requisitos formales y sustanciales para su expedición y, en consecuencia, no violó norma constitucional o legal alguna.

2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1 Competencia y alcances del control. 2.2 Examen de legalidad 2.1. Competencia y alcances del control

17. La Sala Especial de Decisión No. 14 adoptará una decisión en ejercicio del control automático de legalidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 20 12 “Por el cual se reglamenta la incorporación al presupuesto del ICETEX de los recursos de que trata el artículo 1 del Decreto Legislativo 467 del 23 de marzo de 2020.

de la Ley 137 de 199413 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)14, sobre la Circular No. 43 de 30 de abril de 2020. El control automático de legalidad que corresponde ejercer en este caso es de conocimiento de las salas especiales de decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 2315, 29.316 y 4217 del Acuerdo No. 80 de 2019 y con la decisión adoptada en sesión virtual No. 10 de 1 de abril de 2020 de esta.

18. La Sala ejercerá el control de legalidad de manera integral, de acuerdo con lo establecido por la Sala Plena de esta Corporación y, en consecuencia, estudiará si el acto bajo estudio se ajusta, en este primer estudio, al ordenamiento jurídico porque satisface los requisitos formales y materiales18. Se destaca que el control se entiende agotado, únicamente, frente a las disposiciones jurídicas abordadas en esta providencia y que, nada impide, que frente a los puntos no discutidos se ejerzan las acciones pertinentes a través del control rogado. 2.2 Control de legalidad del acto

19. La Sala evacuará el control de legalidad en 2 pasos. Primero estudiará (2.2.1) la legalidad del acto desde una perspectiva formal definida por la naturaleza y contenido del acto, y por las condiciones formales del ejercicio de las potestades constitucionales del Gobierno Nacional; y luego realizará (2.2.2) el con