CE-11001-03-15-000-2020-01821-00(CA) (1)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR EXTERNA

INFORMATIVA 2020EE0025766 DE ABRIL DE 2020 – Del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad El artículo 20 de la ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, cuyo alcance y contenido se reitera en el artículo 136 del C.P.A.C.A., establece que el control inmediato de legalidad que adelanta la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se refiere, en estricto sentido, a aquellos (i) actos administrativos de carácter general, (ii) que se profieran en ejercicio de la función administrativa, y (iii) que correspondan al desarrollo de los Decretos Legislativos expedidos durante los estados de excepción. (…) [E]l control inmediato de legalidad se exhibe como parte importante en la estructura de pesos y contrapesos que caracteriza el Estado Social de Derecho, de manera que su activación en sede judicial se erige en una respuesta automática orientada a la preservación del orden legal, en este caso, el proferido por el legislador de excepción, mediante el control inmediato de legalidad de los actos expedidos por la administración. Bajo esta especial naturaleza, y a la sazón del artículo 20 de la citada la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, únicamente los actos administrativos de carácter general proferidos en ejercicio de función administrativa que “correspondan al desarrollo de los decretos legislativos” son susceptibles de conocimiento de esta jurisdicción por la vía del control inmediato de legalidad.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 136

ACTO CONTROLADO – Objeto / ACÁPITE DE PRECISIONES GENERALES –

Inhibitorio [L]a Circular se expidió con el objeto de “explicar” y “precisar” el trámite que deberán cumplir los municipios y prestadores de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo para solicitar al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio el giro directo de los recursos del SGP-APSB destinados al pago de subsidios, según lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto Legislativo 528 de 2020, expedido en el marco de la Emergencia Económica, Social Ecológica decretada por el Gobierno Nacional, a través del Decreto 417 de 2020. (…) Como contexto de lo que más adelante dispone el acto con el objeto de dar cumplimiento al mandato de rango legal impuesto en el citado artículo 4 del Decreto Legislativo 528 de 2020, en la parte primera de la Circular el MVCT “precisó” aspectos regulados en normas ordinarias, relacionados con el pago de subsidios, el convenio para asegurar su pago y el giro directo e indirecto de esos recursos del SGP-APSB a los prestadores. (…) [E]n lo que respecta al referido acápite de la Circular externa informativa 2020EE0025766 en abril de 2020, la Sala se declarará inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo FUENTE FORMAL: DECRETO 528 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020 /

DECRETO LEGISLATIVO 528 DE 2020

CONDICIONES PARA EL GIRO DIRECTO CON DESTINO AL PAGO DE LOS

SUBSIDIOS EN EL MARCO DEL DECRETO EXTRAORDINARIO 528 DE 2020 / ACTOS DE MERA EJECUCIÓN – No son susceptibles de control inmediato de legalidad / DISPOSICIONES OPERATIVAS – No son objeto de control En los puntos 2.1.2 a 2.1.10 de este acápite, la Circular se refiere a los documentos que deben allegarse con la solicitud, relacionados con la existencia y el monto de la deuda, la existencia y representación de la persona prestadora de los servicios y la cuenta en la que se deben desembolsar los recursos, requerimientos mínimos para proceder a su pago, necesarios para la verificación de la procedencia del desembolso, por parte del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. (…) En ese orden de ideas, dado que al comparar el contenido de ese acápite frente a lo previsto en el artículo 4 del Decreto Legislativo 528 de 2020 se evidencia que la Circular materialmente lo que hace es aplicar y ejecutar la norma legal en toda su extensión, sin superar, exceder o disponer aspectos adicionales a los previstos en ese artículo, se concluye que el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio no desarrolló esa norma, pues su accionar se sitúa más en el campo de las operaciones administrativas, esto es, aquellos actos materiales o jurídicos de cumplimiento y aplicación de una norma superior de derecho. Al respecto, es oportuno mencionar que los actos de mera ejecución no son objeto de control jurisdiccional, por cuanto no tienen capacidad de producir, por sí mismos, efectos jurídicos distintos a los derivados de la norma, acto administrativo o providencia judicial que materializan. Es por esto que, en estos eventos, el control de legalidad

o de constitucionalidad recae, según el caso, sobre las normas o actos administrativos a los que den cumplimiento. (…) En ese orden, la Sala se abstendrá de resolver sobre la legalidad del numeral 2.1 de la Circular, porque su naturaleza no comporta una verdadera decisión que exprese una manifestación unilateral de voluntad de la administración productora de efectos jurídicos; en cambio, se trata de un acto de ejecución; con todo, se advierte que en este punto no se observa ilegalidad alguna que afecte los derechos de los sujetos a los que aplica este aparte de la Circular. (…) [L]a Circular dispone que el prestador deberá remitir al municipio la facturación correspondiente al mes o bimestre siguiente, hasta completar la vigencia de 2020. (…) [L]os aspectos relacionados constituyen disposiciones operativas necesarias para permitir a los municipios cumplir con su deber de verificación de la correcta asignación de los recursos del SGP – APSB y, por tanto, como tampoco en estos puntos se está frente a un acto administrativo FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / DECRETO 528 DE 2020 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA –

ARTÍCULO 237

MEDIDAS PREVENTIVAS Y CORRECTIVAS PREVISTAS POR ACTO CONTROLADO - Son objeto de control

[L]a Circular sí contiene una decisión susceptible de producir efectos jurídicos, pues, si bien se refiere a una obligación prevista en el artículo 99.8 de la Ley 142 de 1994, impone un término no previsto en la ley para su cumplimiento, a la vez

que dispone que, en caso de no cumplirse la obligación en ese plazo, el responsable será objeto de medidas preventivas y/o correctivas por parte de los entes de control, las cuales, en el marco de la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones, están previstas en el Decreto Ley 028 de 2008, que también contempla los eventos de riesgo que ameritan la imposición de tales medidas. Al respecto, es pertinente mencionar que, aunque, en principio, las Circulares no son objeto de control jurisdiccional, por contener meras orientaciones, instrucciones o recomendaciones o por reproducir el contenido de una norma, es posible que, eventualmente, comporten una manifestación unilateral de la administración capaz de producir efectos jurídicos, caso en el cual, al margen de su denominación o de la forma en la que se presenten, revelan la verdadera existencia de actos administrativos.

FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 99 NUMERAL 8

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia demandas en la jurisdicción contenciosa contra circulares ver Consejo de Estado, sentencia de 9 de marzo de 2009 Expediente núm. 2005-00285, Consejero ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, decisión que contiene decisiones reiteradas entre otras oportunidades, en providencias del 26 de septiembre 2018 –expediente 11001-0327-000-2016-00027-00 (22465), 11 de abril de 2019 –expediente 11001-03-24000-2012-00211-00-, 22 de mayo de 2020-expediente 11001-03-15-000-202002052-00y 27 de mayo de 2020 –expediente 11001-03-15-000-2020-02046-00-, las dos últimas en el marco del medio de control inmediato de legalidad

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTITRÉS ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., cinco (5) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01821-00(CA)

Actor: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO

Demandado: CIRCULAR EXTERNA INFORMATIVA 2020EE0025766 DE ABRIL

DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De conformidad con lo señalado en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, procede la Sala Especial de Decisión1 a efectuar el 1 La competencia para decidir sobre la legalidad de los actos administrativos está asignada i) al Consejo de Estado, si se trata de actos expedidos por autoridades del orden nacional y, ii) a los Tribunales Administrativos si los actos son dictados por las autoridades del orden territorial -según el lugar donde se expidan-, de conformidad con las reglas de competencia contenidas en los artículos 149 numerales 1 y 14, y 151 numeral 14 de la misma Ley 1437 de 2011. En ese orden,

mediante Acuerdos 321 de 2014 y 080 de 2019 y en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, la Sala Plena del Consejo de Estado, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011, asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre los controles inmediatos de legalidad. En consecuencia, y tal como fue definido en el auto que AVOCO conocimiento, como (i) acto administrativo de carácter general (ii) expedido por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio en desarrollo de los decretos legislativos, le corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidadcontrol inmediato de legalidad respecto de la Circular externa informativa 2020EE0025766, proferida en abril de 2020 por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, que se refiere al “Trámite del giro directo por solicitud de la persona prestadora para el pago de subsidios, con cargo a los recursos del Sistema General de Participaciones para agua potable y saneamiento básico, en el marco del artículo 4º del Decreto 528 de 2020”.

I. ACTO SOMETIDO A CONTROL

1. El acto que se sometió al control de legalidad -en adelante el Acto o Circularcorresponde a la Circular externa informativa 2020EE0025766 proferida en abril de 2020 por el Viceministro de Agua y Saneamiento Básico que establece “EL

TRÁMITE DE GIRO DIRECTO POR SOLICITUD DE LA PERSONA

PRESTADORA PARA EL PAGO DE SUBSIDIOS, CON CARGO A LOS

RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES PARA AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO, EN EL MARCO EL ARTÍCULO 4º DEL DECRETO 528 DE 2020”, dirigida a alcaldes municipales y distritales, prestadores de servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, cuyo contenido es el siguiente: 1.1. Parte 1: “PRECISIONES GENERALES” En este aparte de la Circular el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio –MVCTformula “Precisiones” frente a las siguientes materias: i) El pago de subsidios y la suscripción de convenios con el prestador, en los términos de los artículos 14, 87, 99.4 y 99.8 de la Ley 142 de 1994 y 2.3.4.1.2.4, 2.3.4.1.2.8, 2.3.4.1.2.11 y 2.3.4.2.2 del Decreto 1077 de 2015 Con base en las mencionadas normas, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio señala que tanto los prestadores de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo, como las entidades territoriales tienen a su cargo el cumplimiento de obligaciones tendientes a completar el trámite establecido para determinar el “equilibrio” entre los subsidios y las contribuciones destinados a esos servicios, procedimiento que tiene por objeto “proyectar la necesidad de subsidios y contribuciones con el fin de incorporar en el presupuesto de los entes territoriales los recursos necesarios para garantizar que exista equilibrio entre las fuentes de las contribuciones (estratos 5 y 6, y uso comercial e

industrial) y los subsidios que se propone asignar a los estratos subsidiables (1,2 y 3) para cada vigencia”, establece la forma de proceder en caso de déficit o superávit y permite a los municipios y a los prestadores de los servicios identificar la necesidad de subsidios con el fin de apropiar en el presupuesto los recursos necesarios para garantizar la estabilidad financiera del prestador y evitar que se afecte la prestación de los servicios públicos. Agrega que, mediante Circular 2020EE0022183 del 27 de marzo de 2020 el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio recordó que de conformidad con el artículo 99.8 de la Ley 142 de 1994, los municipios y los prestadores de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo deben suscribir un convenio para asegurar la transferencia de los recursos del Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos –FRIcon destino al pago de los subsidios, al tiempo que advirtió en atención a que se trata de recursos públicos que constitucionalmente están diseñados para ser asignados a las personas de menores ingresos y tiene destinación específica, las entidades territoriales no pueden excusarse en la inexistencia de convenio para no girar los recursos, sin perjuicio de las consecuencias legales que pueda acarrear dicha omisión a la parte responsable. ii) El giro directo con los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico, de conformidad con lo previsto en el artículo 13 de la Ley 1176 de 2007, cuando la entidad territorial así lo solicite y en el monto que señale (artículo 2.3.5.1.5.34 del Decreto 1077 de 2015), así como

el giro directo sin intermediación de la entidad territorial, según lo dispuesto en el numeral 13.2 del artículo 13 del Decreto Ley 082 de 2008, para asegurar la prestación del respectivo servicio. Igualmente, menciona que, según lo dispuesto en el Decreto Legislativo 528 de 2020, en todos los casos, la administración y ejecución de los recursos del SGPAPSB estará sujeta a la estrategia de monitoreo, seguimiento y control de que trata el Decreto 028 de 2008 y que los municipios deberán realizar la verificación de la correcta asignación de los recursos de ese sistema destinados a financiar los subsidios correspondientes a su jurisdicción y que se obligan a hacer el giro de los saldos a su cargo y/o a cruzar aquellos a su favor contra los giros futuros que deben realizar. 1.2. En una segunda parte se abordan las instrucciones para el giro directo con destino al pago de los subsidios en el marco del decreto extraordinario 528 de 2020, fijando el diligenciamiento de la solicitud, su contenido, los valores estimados de giro, así como el canal de entrega y la información anexa, y la revisión que de ella hará el MVCT. 1.3. A lado de las anteriores precisiones, la Circular fija las pautas con el objeto de que los municipios puedan cumplir con el deber de verificación que les fue impuesto en el inciso segundo del artículo 4 del Decreto Legislativo 528 de 2020, pudiendo, al efecto, no solo “realizar la verificación de la correcta asignación de los recursos del SGP-APSB que sean destinados para financiar los subsidios en su

jurisdicción…”, sino también “… solicitar la modificación o ajuste a la solicitud de giro directo presentada por el prestador, para asegurar la transferencia de los recursos del SGP-APSB con destino al pago de los subsidios, debiendo apropiar… en el presupuesto los recursos para el pago de subsidios de fondos y, además, registrar los pagos en el FSRI”. Agrega que el municipio o distrito puede solicitar la modificación de o ajuste a la solicitud de giro directo presentada por el prestador del servicio, con base en el convenio que haya suscrito con él para asegurar la transferencia de los recursos del SGP-APSB con destino al pago de subsidios y que, en el caso de no haberlo celebrado para la vigencia 2020 “el municipio y la persona prestadora deberán suscribir dicho convenio en un plazo máximo de 30 días calendario contados a partir del primer giro que realice el MVCT. En caso de que no se cumpla con este término, la parte que haya omitido su deber legal de suscribirlo será objeto de medidas preventivas y/o correctivas por parte de los entes de control”.

II. Antecedentes Administrativos 2.1. En cumplimiento de la orden emitida bajo el proveído del 29 de mayo de 2020, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio -MVCTremitió al proceso, a título de antecedentes administrativos, el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, declaró en todo el territorio nacional el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y el Decreto Legislativo 528 del 7 de abril de 2020, a través del cual se dictaron medidas para los servicios públicos de acueducto,

alcantarillado y aseo, en el marco del estado de excepción declarado en el mencionado decreto 417. No se aportaron más documentos o información que soporten la expedición de la Circular ya identificada.

III. ACTUACIONES SURTIDAS 3.1. El Magistrado conductor del proceso avocó el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Circular al tiempo que ordenó: i) fijar en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Rama Judicial, un aviso sobre la existencia del proceso de la referencia, por el término de diez (10) días, para que cualquier ciudadano pueda intervenir para defender o impugnar su legalidad; ii) pedir al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio los antecedentes administrativos de la Circular externa informativa 2020EE0025766, proferida en abril de 2020; y, iii) correr traslado al Ministerio Público por el término de diez (10) días para rendir concepto de fondo. 3.2. Intervención del Ministerio Vivienda Ciudad y Territorio El 16 de junio de 2020, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio solicitó declarar la legalidad de la Circular externa informativa 2020EE0025766 proferida en abril de 2020. Para estos efectos, presentó las siguientes razones: i) La Circular guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado a través del Decreto 417 de 2020 y con lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto Legislativo 528 de 2020, en la medida que el primero señala en su parte considerativa que se debe garantizar la prestación efectiva y continua de los

servicios públicos y anuncia algunas medidas orientadas a ampliar el acceso a los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo; el segundo, habilita al MVCT a girar a los prestadores de esos servicios los recursos del SGP-APSB durante la vigencia 2020, sin previa solicitud de los entes territoriales y dispone que éstos deberán realizar la verificación de la correcta asignación de los recursos y que se obligan a hacer el giro de los saldos a su cargo y/o a cruzar aquellos a su favor contra los giros futuros que se deban hacer. Indica el interviniente que la Circular lo que hace es impartir e informar las directrices relacionadas con las condiciones que deben cumplir esos prestadores para solicitar el giro directo de los mencionados recursos y para que los municipios puedan cumplir con el deber de verificar su correcta asignación. ii) La Circular es un “acto administrativo de carácter general informativo e instructivo, es decir, que no crea ni modifica situaciones jurídicas generales o particulares”, pues no establece condiciones adicionales a las mencionadas en el Decreto Legislativo 528 de 2020, sino que se limita a fijar aspectos de trámite ajustados a lo previsto en el artículo 4 de ese decreto y directrices logísticas de planificación organizacional, necesarias para cumplir con la medida adoptada en esa norma. De acuerdo con lo anterior, menciona que las precisiones y condiciones a las que se refiere la Circular corresponden a las establecidas en la normativa vigente, contenida en las leyes 142 de 1994, 1176 de 2007 y en los decretos 28 de 2008 y 1077 de 2015. iii) Finalmente indica que las precisiones y directrices consignadas en la Circular

son necesarias, adecuadas y conducentes para el cumplimiento de las medidas adoptadas en el Decreto Legislativo 528 de 2020. 3.3. Intervención de la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado El Procurador Cuarto Delegado ante del Consejo de Estado rindió concepto para solicitar que se declare ajustada a derecho la Circular externa informativa 2020EE0025766, proferida en abril de 2020, con fundamento en que cumple con los criterios de conexidad, temporalidad y proporcionalidad; además, porque es de carácter transitorio, su finalidad es acorde con los motivos que dieron lugar a que se declarara el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica y no vulnera el ordenamiento jurídico vigente.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Procedencia del control inmediato de legalidad El artículo 20 de la ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 19942, cuyo alcance y contenido se reitera en el artículo 136 del C.P.A.C.A.3, establece que el control 2 “ARTÍCULO 20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”. 3 “ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general

que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se inmediato de legalidad que adelanta la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se refiere, en estricto sentido, a aquellos (i) actos administrativos de carácter general, (ii) que se profieran en ejercicio de la función administrativa, y (iii) que correspondan al desarrollo de los Decretos Legislativos expedidos durante los estados de excepción. En estos términos, el juez de la legalidad de los actos administrativos así expedidos está compelido a verificar la presencia concurrente de estas tres características, como elementos determinadores y desencadenantes que definen el factor de competencia atribuido a esta jurisdicción, en función de la proyección normativa de los Decretos Legislativos en la esfera puntual de las decisiones administrativas objeto de este medio de control. Valga decir, en estos casos, se trata de un control judicial también excepcional, pues comparte este carácter derivado de las circunstancias que dieron origen a la adopción de medidas extraordinarias a través de los Decretos Legislativos respectivos, todo lo cual entrelaza de manera armónica el régimen previsto en la Ley Estatutaria de los

Estados de Excepción (LEEE) con los mecanismos de control del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). En línea de lo dicho, el control inmediato de legalidad se exhibe como parte importante en la estructura de pesos y contrapesos que caracteriza el Estado Social de Derecho, de manera que su activación en sede judicial se erige en una respuesta automática orientada a la preservación del orden legal, en este caso, el proferido por el legislador de excepción, mediante el control inmediato de legalidad de los actos expedidos por la administración. Bajo esta especial naturaleza, y a la sazón del artículo 20 de la citada la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, únicamente los actos administrativos de carácter general proferidos en ejercicio de función administrativa que “correspondan al desarrollo de los decretos legislativos” son susceptibles de conocimiento de esta jurisdicción por la vía del control inmediato de legalidad. La anterior premisa descarta en su seno, el escrutinio de aquellos actos de la administración que no tengan la condición de administrativos, es decir, que no correspondan a manifestaciones unilaterales capaces de producir efectos jurídicos, con fuerza y valor vinculantes, así como de aquellos que, aun cuando correspondan a esta descripción, no sean de carácter general o que siéndolo no se expidan en desarrollo de un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, pues este mecanismo está dirigido al examen exclusivo y excluyente de las actuaciones que descansen en facultades establecidas por las normas extraordinarias. Al compás de esta regla, a manera de ejemplo, se revela improcedente, bajo este

mecanismo de control, el conocimiento de un acto administrativo proferido en ejercicio de competencias ordinarias, pues, independientemente de que sea expedido en el contexto mismo del estado de excepción, e incluso cuando con éste se adopten medidas para conjurar las circunstancias críticas que le dieron efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento”. origen, si el acto, en todo caso, se produce bajo el despliegue de competencias ordinarias, no será procedente el control inmediato de legalidad. En otras palabras, existen actos administrativos de carácter general expedidos en el marco temporal y fáctico de los estados de excepción que son ajenos a este medio automático de control, circunstancia que se explica en los eventos en que la autoridad se limita a desarrollar las funciones que legal y constitucionalmente le han sido atribuidas previamente, como serían aquellas en las que su actividad se contrae a ejecutar sus competencias ordinarias – esto es aquellas que están fijadas en los instrumentos de legislación permanente. Por ello, la distinción en el medio de control es fundamental, pues para los actos expedidos en ejercicio de competencias ordinarias está disponible el contencioso de anulación, previsto en los artículos 137 y 138 del CPACA; y en los casos en que se introducen competencias o facultades para estados de excepción –como expresión del desplazamiento temporal y limitado de la función legislativa al Presidente de la República, acompañado de todos sus Ministros, dirigida a conjurar el curso crítico de las circunstancias objeto de la declaratoria de un estado de excepción– se tiene el control inmediato de legalidad del artículo 136

del mencionado estatuto, con el cual se examina el ejercicio de las facultades introducidas con la expedición de los Decretos Legislativos. Así las cosas, dado que las reglas a las que acaba de hacerse alusión constituyen presupuestos de procedibilidad del aludido control inmediato de legalidad, todas, y no solamente unas de ellas, deben concurrir para que proceda el análisis de fondo del acto respectivo, pues la ausencia de cualquiera impide abordar el análisis de legalidad por vía de este medio de control y, por tanto, en caso de que un proceso llegue en esas condiciones a instancia de ser fallado, el juez se verá compelido a proferir un decisión inhibitoria. Precisado lo anterior, procede la Sala a establecer si la Circular externa informativa 2020EE0025766, proferida en abril de 2020 por el Viceministro de Agua y Saneamiento Básico, cumple con los requisitos de procedibilidad antes referidos y, por tanto, si es posible en este caso proferir un fallo de fondo. Según su contenido, la Circular se expidió con el objeto de “explicar” y “precisar” el trámite que deberán cumplir los municipios y prestadores de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo para solicitar al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio el giro directo de los recursos del SGP-APSB destinados al pago de subsidios, según lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto Legislativo 528 de 20204, expedido en el marco de la Emergencia Económica, Social Ecológica decretada por el Gobierno Nacional, a través del Decreto 417 de

20205. El texto del mencionado artículo es el siguiente: “Artículo 4. Giro Directo. Mientras permanezca vigente la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por causa de la Pandemia COVID-19, aquellos municipios que en la vigencia 2020 no hayan 4 Declarado exequible, según comunicado 26 del 24 y 25 de junio de 2020 de la Corte Constitucional. 5 Declarado exequible, mediante sentencia C-145 de 2020. girado los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico a las personas prestadoras de servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo que operan en su territorio, con el fin de dar cumplimiento al literal a) del artículo 11 de la Ley 1176 de 2007, deberán realizar los giros correspondientes a más tardar el 15 de abril de 2020. Si la persona prestadora respectiva no recibe el giro, la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio MVCT, con los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico asignados a ese ente territorial, le transferirá directamente al prestador en las siguientes doceavas y durante la vigencia 2020, los recursos que resulten del balance mensual, en los mismos términos y condiciones en que lo habría hecho el municipio, previa solicitud de la empresa respectiva. “En todo caso, el municipio deberá realizar la verificación de la correcta asignación de los recursos del Sistema General de Participaciones para Agua Potable y Saneamiento Básico destinados a financiar los subsidios correspondientes en su jurisdicción, y se obliga a hacer el giro de los saldos a

su cargo y/o a cruzar aquellos a su favor contra los giros futuros que deba realizar”6. 4.1.1. Parte 1 de la Circular: “PRECISIONES GENERALES” Como contexto de lo que más adelante dispone el acto con el objeto de dar cumplimiento al mandato de