CE-11001-03-15-000-2020-01941-00(CA)A-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos sobre los que recae / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de procedibilidad / CIRCULAR No 01-3-2020-000075 DE 22 DE ABRIL DE 2020 DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA - No procede control automático de legalidad [E]l artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 señala, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». […] [E]n lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: 1.- Que se trate de actos de contenido general; 2.- Que se trate de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa; y 3.- Que se trate de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, para desarrollar de manera directa uno o más de los decretos legislativos expedidos durante un Estado de Excepción. […] [D]el acto administrativo objeto del presente análisis, proferido por el SENA,

resulta claro que las determinaciones o medidas en él adoptadas, son de carácter general y «erga omnes», pues cobijan sin distingo, a la generalidad de los ciudadanos, a los usuarios de los servicios de la entidad y, por supuesto, a sus servidores públicos, en la medida en que imparte una serie de lineamientos que pretenden contener la propagación del virus COVID-19, concretamente: (i) que los entrenadores y profesores que se encuentren contratados, adelanten los planes de trabajo de forma virtual, de manera periódica; (ii) la cancelación, para la vigencia, de los juegos deportivos nacionales y zonales y del Encuentro Nacional Cultural; (iii) el replanteamiento de las actividades del plan de bienestar, conforme a lo dispuesto por el Gobierno Nacional; (iv) la presentación de informes sobre los recursos que no serán utilizados en programas de bienestar, para su redistribución en otros proyectos de la entidad; y (v) la reprogramación de la Semana de Cofraternidad, conforme a las directrices del Gobierno Nacional. Por lo tanto, en el presente caso se encuentra satisfecho el primer ítem o requisito de procedibilidad del control inmediato de legalidad, referido a que el acto o actos a revisar sean de naturaleza, carácter o estirpe general. […] [E]n su calidad de Secretaria General del SENA (…) en uso de sus atribuciones y, por lo tanto, en ejercicio de la función administrativa, expidió la Circular Nro. 01-3-2020-000075 de 22 de abril de 2020, actuando en el marco de las competencias funcionales a ella atribuidas. En consecuencia, en el sub judice también se cumple con el segundo aspecto o

exigencia de procedibilidad o procedencia de la figura del control inmediato de legalidad, referido a que se trate de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa. […] [L]a circular enjuiciada fue expedida en desarrollo de la «emergencia sanitaria» declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, proferida de virtud de las competencias ordinarias de dicho ministerio. […] [C]omprende una facultad administrativa ordinaria del Gobierno Nacional a través del referido ministerio, propia de los tiempos de normalidad constitucional, que no hace parte del régimen de excepción. […] [L]a Circular No. 01-3-2020-000075 de 22 de abril de 2020 del SENA, ni siquiera mencionó en sus considerandos el Decreto Declarativo 417 de 17 de marzo de 2020, por el cual el Gobierno Nacional estableció el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, ni de los Decretos Legislativos que ha expedido el Ejecutivo para conjurar el mencionado Estado de Excepción. […] [N]o desarrolla de forma expresa ni indirecta las normas de carácter excepcional expedidas por el Gobierno en virtud del Estado de Emergencia, sino que fue dictado por el SENA en uso de sus atribuciones normales u ordinarias que le otorgan el Decreto 249 de 2004 y el Manual de Funciones de la Entidad. Así pues, en esta oportunidad no se cumple con el tercer requisito de procedencia del medio de control inmediato de legalidad, referido a que el escrutinio judicial se desarrolle respecto de actos de contenido general,

dictados en ejercicio de la función administrativa, que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción.

FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 111 / CPACA - ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO 249 DE 2004 / RESOLUCIÓN 385 DE 12 DE MARZO DE 2020 DEL

MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 10

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., ocho (08) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01941-00(CA)A Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA Demandado: CIRCULAR No 01-3-2020-000075 DE 22 DE ABRIL DE 2020SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA Referencia: CIRCULAR No 01-3-2020-000075 DE 22 DE ABRIL DE 2020, DEL

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA-, «[P]OR MEDIO DE LA

CUAL ADOPTÓ UNA SERIE DE LINEAMIENTOS A LOS DIRECTORES

REGIONALES Y SUBDIRECTORES DEL CENTRO». NO AVOCAR EL

CONOCIMIENTO. MATERIALMENTE NO DESARROLLA NINGUNO DE LOS

DECRETOS LEGISLATIVOS EXPEDIDOS POR EL GOBIERNO NACIONAL

PARA CONJURAR EL ESTADO DE EXCEPCIÓN El Despacho procede a estudiar si hay lugar a avocar el conocimiento de la Circular No. 01-3-2020-000075 de 22 de abril de 2020, expedida por la Secretaria General del SENA,1 para su control inmediato de legalidad. I.- ANTECEDENTES 1). El 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMSdeclaró que el coronavirus COVID-19 constituía un asunto urgente de salud pública y de importancia internacional; y el 30 de enero de 2020, el Comité de Expertos de la 1 Por medio de la cual adoptó una serie de lineamientos a los Directores Regionales y Subdirectores del Centro OMS emitió, por causa del virus, la declaratoria de Emergencia de Salud Pública de Interés Internacional (ESPII). 2). El 6 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de COVID-19 en el territorio nacional. 3). El 9 de marzo de 2020, la OMS recomendó a los países miembros de dicha organización, que adoptasen medidas preventivas ante esta situación, de acuerdo con el escenario en que se encuentre cada Estado, con un objetivo común: detener la transmisión y propagación del virus. 4). En atención a lo expuesto, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, especialmente las contenidas en los artículos 489 y 591 de la Ley 9ª de 19792, 2.6 del Decreto Ley 4107 de 20113 y 2.8.8.1.4.2 y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 20164, profirió la Resolución 380 de 10 de marzo

de 2020, «por la cual se adoptan medidas preventivas sanitarias en el país, por causa del coronavirus COVID-2019», entre las que se destacan: (i) el aislamiento de las personas que arriben a Colombia procedentes de China, Italia, Francia y España, hasta el 30 de mayo; y (ii) la obligación de las entidades territoriales de hacer evaluaciones preliminares, seguimientos y cercos epidemiológicos a los viajeros provenientes de los mencionados países. 5). Aunado a lo anterior, y con el objeto de adoptar medidas temporales y excepcionales de carácter preventivo, en los organismos y entidades del sector público y privado, para la contención del COVID-19, ante la inminencia del primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias en el país, los ministros del Trabajo, y de Salud y Protección Social, en conjunto con el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, expidieron la Circular 0018 de 10 de marzo de 2020, en la que señalaron, entre otras, «autorizar el Teletrabajo para servidores públicos y trabajadores que recientemente hayan llegado de algún país con incidencia de casos de COVID-19, quienes hayan estado en contacto con pacientes diagnosticados con COVID-19 y para quienes presenten síntomas respiratorios leves y moderados, sin que ello signifique abandono del cargo». 6). El 11 de marzo de 2020, la OMS calificó el COVID-19 como una pandemia, por la velocidad de su propagación y/o transmisión en más de 114 países. 7). En virtud de dicha circunstancia, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, en especial, de las contenidas en los artículos 2 del

Decreto Ley 4107 de 20115, 69 de la Ley 1753 de 20156 y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 20167, y mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020,8 declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», con el fin de «adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, complementarias a las dictadas mediante la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, así como disponer de los recursos 2 Por la cual se dictan Medidas Sanitarias. 3 Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. 4 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. 5 por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. 6 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país». 7 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. 8 Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, también del Ministerio de Salud y de la Protección Social. financieros, humanos, y logísticos para enfrentar la pandemia». En la mencionada Resolución se ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, entre otras, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID-19 (Coronavirus), tales como «la prestación del servicio a

través del teletrabajo».9 8). Posteriormente, en atención a lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución y considerando la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país, «que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional», el 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Declarativo 417 estableció o declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de su vigencia, y señaló, que mediante decretos legislativos adoptaría las medidas con fuerza material de ley, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. 9). Como consecuencia de la emergencia sanitaria decretada, y con el fin de impartir instrucciones para hacer frente a los efectos negativos generados por la pandemia del COVID-19 y mantener el orden público, el Gobierno Nacional profirió el Decreto Ordinario N° 457 de 22 de marzo de 2020 10 , a través del cual, entre otras medidas, ordenó «el aislamiento preventivo obligatorio» a todos los habitantes del territorio nacional entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020.

10). Posteriormente, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto Ordinario 531 de 8 de abril de 2020,11 extendió «el aislamiento preventivo obligatorio» inicialmente ordenado en el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020,12 hasta el 27 de abril de 2020. 11).- Entre tanto, el 22 de abril de 2020 la Secretaria General del SENA expidió la Circular Nro. 01-3-2020-000075 «[p]or medio de la cual adoptó una serie de lineamientos a los Directores Regionales y Subdirectores del Centro», la cual se transcribe a continuación: «CIRCULAR No: 01-3-2020-000075 22/04/2020 08:48:21 p.m. 1-2020 Bogotá D.C., 22 de abril de 2020

PARA: Directores Regionales y Subdirectores de Centro Asunto: lineamientos Plan de Bienestar Social e Incentivos 9 La mencionada resolución establece en uno de sus apartes: «Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá́ impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo». 10 Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. 11 Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público

12 Ibídem. En virtud de los casos y evolución del COVID-19Coronavirus, el Ministerio de

Salud y Protección Social expidió la Resolución No. 385 de marzo 12 de 2020, "Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus". En primer lugar, declaró la emergencia sanitaria en los siguientes términos, "Artículo 1 º. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárese la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o le incrementan, podrá ser prorrogada." (Negrita fuera del texto) En segundo lugar, para adoptar medidas que previnieran y controlaran la propagación, estableció: "Articulo 2 º. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: 2.1 Suspender los eventos con aforo de más de 500 personas. Las autoridades locales tendrán que adelantar las acciones que correspondan para vigilar el cumplimiento de la medida. 2.2 Ordenar a los alcaldes y gobernadores que evalúen los riesgos para la transmisibilidad del COVID-19 en las actividades o eventos que impliquen la concentración de personas un número menor a 500, en espacios cerrados o abiertos y que, en desarrollo de lo anterior, determinen si el evento o actividad debe ser suspendido. ( ... )" A su vez, el SENA emitió Circular N. 01-3-2020-000050 de marzo 16 de 2020, en la cual se manifestó: "2. Talento Humano: Los Directores de Área, Jefes de Oficina, Directores

Regionales y subdirectores de centro, identificarán los colaboradores que pueden desarrollar las funciones o las obligaciones contractuales de forma remota, con el fin de determinar aquellas que pueden ser desarrolladas a través de medios virtuales, y adoptar los mecanismos que permitan su cumplimiento desde la casa. Para la elaboración y entrega de productos se deben utilizar las herramientas TICS con que cuenta el SENA, tales como O/fice 365, Skype, Teams de O/fice, videoconferencia, workplace, MS O/fice, entre otras, sin que esto constituya teletrabajo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 6 de la l.ey 1221 de 2008 "Por la cual se establecen normas para promover y regular el teletrabajo y se dictan otras disposiciones." Para dicho propósito, los jefes inmediatos, en coordinación con el director de Área, Jefe de Oficina, Director o Subdirector, establecerán estrategias para su dependencia, a partir del análisis de las condiciones de salud de: Sus equipos de trabajos y las herramientas técnicas con las que cuenten, teniendo en cuenta las siguientes opciones, siendo fundamental el seguimiento al cumplimiento de las funciones por parte de los jefes inmediatos, o de las obligaciones por parte de los servidores." Por lo anterior, con el fin de brindar bienestar a los funcionarios y a sus familias durante esta emergencia, las Regionales deben acatar las siguientes medidas:

1. Los entrenadores o profesores que se encuentren contratados, deben continuar realizando los planes de trabajo para ejercicios y rutinas de entrenamiento en casa (ya sea físico o cultural) de manera periódica (como mínimo una vez a la semana, dependiendo de la disciplina física o cultural), hacer un control sobre los beneficiarios de dichas actividades, bitácoras individuales, y un control de

asistencia por los diferentes canales utilizados. En las regionales que no cuenten con estos servicios, pueden acceder al canal de Microsoft stream de la Dirección General y participar de los videos que se tiene en las modalidades de gimnasio, música, danza, baloncesto, vóleibol y fútbol a través de: https://web.microsoftstream.com/channel/dlf6e053-9df4-403f-9c79a511461274ad

2. Los juegos deportivos Nacionales y Zonales, así como el Encuentro Nacional Cultural quedan cancelados para esta vigencia ante la prohibición del Gobierno Nacional para los eventos masivos.

3. Las actividades del plan de bienestar regional en cumplimiento con lo dispuesto por el Gobierno Nacional se deben replantear en conjunto con el Comité de Bienestar Regional, determinar cuáles y de qué manera se pueden realizar, de acuerdo con las características propias de cada regional, las que deben estar enmarcadas dentro de las normas que rigen el bienestar social, la austeridad del gasto y contratación estatal. Es preciso indicar que estos recursos no son para compra de elementos de uso personal tales como implementos tecnológicos, ropa deportiva, instrumentos musicales, entre otros.

Las Regionales deben enviar al Grupo de Formación y Desarrollo del Talento Humano las actas de reunión realizadas con los Comités de Bienestar Regionales y la modificación al Plan de Bienestar Regional a más tardar el 29 de mayo de 2020.

4. En cumplimiento de la Circular 01-03-2020-000064 del 1 de abril de 2020, emitida por la Dirección de Planeación y Direccionamiento Corporativo es necesario que cada regional informe los recursos que no serán utilizados en programas de bienestar para proceder a redistribuirlos a otros programas y

proyectos prioritarios de la Entidad.

5. La Semana de Confraternidad estará sujeta al Calendario académico de la Dirección de Formación Profesional Integral. Así como a los lineamientos que el Gobierno Nacional establezca en el marco de la Emergencia Sanitaria en todo

el Territorio Nacional. Cordialmente, Verónica Ponce Vallejo Secretaria General» 12). El SENA remitió al Consejo de Estado copia simple de la Circular Nro. 01-32020-000075 de 22 de abril de 2020, para su eventual control inmediato de legalidad. 13). La Secretaría General de esta Corporación remitió al Despacho el asunto de la referencia por reparto efectuado el 25 de junio de 2020, para el trámite de rigor. II.- CONSIDERACIONES En aras de decidir si avoca o no el conocimiento de la mencionada Circular Nro. 01-3-2020-000075 de 22 de abril de 202013 del SENA, para efectos de adelantar su control inmediato de legalidad, es necesario estudiar los requisitos de procedibilidad de ese medio de control. 2.1.- REQUISITOS DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994:14 «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si

se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades 13 Ibídem. 14 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición». (Subraya el Despacho). Por su parte, el artículo 111 de la Ley 1437 de 201115 señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». (Subraya el Despacho). Adicionalmente, el artículo 136 de la Ley 1437 de 201116, en términos similares al artículo 20 de la Ley 137 de 199417, estableció que «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se

efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». (Subraya el Despacho). Finalmente, el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011,18 establece lo siguiente: «Artículo 185. Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así:

1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.

2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo. Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo.

3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale.

4. Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto demandado o de hechos relevantes para adoptar la decisión,

el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días.

5. Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto.

6. Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para sentencia. La Sala Plena de la respectiva 15 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 16 Ibídem. 17 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia.

18 Ibídem. Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional». Por lo tanto, en lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el medio de control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica y uniforme, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994,19 y, 11.8, 136 y 185, de la Ley 1437 de 2011,20 ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de

naturaleza y/o contenido general; (ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los Decretos Legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. Teniendo claridad al respecto, a continuación, procede el Despacho a explicar porqué, en el caso en concreto, no es procedente avocar el control inmediato de legalidad sobre la Circular No. 01-3-2020-000075 de 22 de abril de 202021, expedida por la Secretaria General del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-22. 2.2.- ESTUDIO DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EN EL CASO CONCRETO 2.2.1.- Que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general Según lo dispuesto en los artículos 20 Ley 137 de 1994,23 y, 111.8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011,24 anteriormente trascritos, el Legislador quiso que el control automático de constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción, a cargo de la Corte Constitucional, fuese complementado por un escrutinio judicial de legalidad excepcional e inmediato, en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sobre las «medidas» o «actos administrativos» de carácter genera l, dictadas por las autoridades públicas para desarrollar, materializar o aplicar los referidos decretos legislativos.

En ese orden de ideas, el primer presupuesto o requisito para activar el control excepcional e inmediato de legalidad es que el objeto o materia a estudiarse o revisarse, lo constituya una «medida» o «acto administrativo» de naturaleza y/o contenido general, pero ¿qué se entiende por «medida» o «acto» de las autoridades públicas? y ¿cuándo esas «medidas» o «actos» son de estirpe general? Frente al primer aspecto, la Ponente resalta que en los artículos 20 de Ley 137 de 199425 y 136 de la Ley 1437 de 2011,26 el Legislador utilizó la expresión «medidas», mientras que en los artículos 111.8 y 185 de la Ley 1437 de 2011,27 escogió las 19 Ibídem. 20 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 21 Por medio de la cual adoptó una serie de lineamientos a los Directores Regionales y Subdirectores del Centro. 22 Doctora Verónica Ponce Vallejo. 23 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. 24 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 25 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. 26 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 27 Ibídem. fórmulas lingüísticas de «actos» y de «actos administrativos», respectivamente, por lo tanto, al usar de manera indistinta los referidos vocablos, se entiende que para efectos del control inmediato de legalidad, la Ley se está refiriendo a la institución del «acto administrativo» en un sentido lato o amplio, conjugando o incluyendo sin

distingo, todos los criterios ideados por la doctrina y la jurisprudencia para su definición o conceptualización, esto es, orgánico, funcional, material y teleológico. Por consiguiente, para este Despacho, el control inmediato de legalidad recae sobre: (i) toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública, (iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias, (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa, (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc., y (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción.28 Ahora bien, en lo que tiene que ver con el segundo interrogante, el Despacho recuerda, que por «acto administrativo general» la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme en identificarlo como aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, que tiene carácter

normativo de índole general, constituye «norma de aplicación abstracta»29, como reglamentador, determinador o desarrollador (si se quiere) de reglas legislativas, por lo que también ha sido llamados «acto regla».30 Con miras a estudiar el cumplimiento de este primer requisito de procedencia del control inmediato de leg