CE-11001-03-15-000-2020-01944-00(CA)A-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos sobre los que recae / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de procedibilidad / CIRCULAR 11015 DE 30 DE ABRIL DE 2020 DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - No procede control automático de legalidad [E]l artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». […] De acuerdo con las normas trascritas (artículos 20 Ley 137 de 1994 y 111.8 y 136 de la Ley 1437 de 2011), es posible afirmar que los presupuestos o requisitos de procedencia del medio de control excepcional e inmediato de legalidad son: (i) que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general; (ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que dichos actos generales, además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. […] [P]ara este Despacho, el control inmediato de legalidad recae sobre: (i) Toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco

de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad; (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública; (iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias; (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa; (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc.; y, (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción. […] [E]l Despacho recuerda, que por «acto administrativo general» la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme en identificarlo como aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, que tiene carácter normativo de índole general, constituye «norma de aplicación abstracta», como reglamentador, determinador o desarrollador (si se quiere) de reglas legislativas, por lo que también ha sido llamados «acto regla». […] [A]l revisar su motivación y contenido, se evidencia que la referida Circular no envuelve, materializa o cristaliza una decisión administrativa real que se traduzca en una verdadera manifestación o declaración de voluntad, ciencia o cognición de

la administración, ya que su razón de ser es ponerles de presente a los «directores de área, jefes de oficina, directores regionales, subdirectores de centro» de la entidad, las diferencias establecidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, entre los conceptos de defensa material y defensa técnica en el proceso disciplinario. […] [L]a Circular en estudio no configura, en principio, una decisión administrativa, dado que no cumple el propósito de afectar a la esfera de los administrados, es decir, no genera deberes u obligaciones ni otorga derechos o produce efectos jurídicos, simplemente es una posición, postura, tesis jurídica emitida por la administración sobre determinados asuntos, que sirve de orientación para el ejercicio de la función administrativa al interior del SENA. […] [N]o contiene verdaderos desarrollos normativos, decisiones o declaraciones de voluntad, con capacidad de producir efectos jurídicos externos inmediatos y vinculantes, sino que se limita a dar a conocer el pensamiento o concepto de un superior jerárquico de la entidad, sin que, en su contenido, se impartan decisiones o medidas de carácter administrativo, es decir, como lo ha manifestado esta Corporación, a la referida Circular puede calificársele como un acto de servicio. […] [E]s un documento interno de trabajo de la entidad, el cual, cumple con la finalidad de orientar la función administrativa de los Directores de Área, Jefes de Oficina, Directores Regionales y Subdirectores de Centro del SENA, frente a las diferencias entre los conceptos de defensa material y defensa técnica en el proceso disciplinario.

FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / CPACA - ARTÍCULO

136 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 10

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., ocho (08) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01944-00(CA)A Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA Demandado: CIRCULAR 1-1015 DE 30 DE ABRIL DE 2020 - SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE Referencia: CIRCULAR 1-1015 DE 30 DE ABRIL DE 2020 DEL SENA, POR LA

CUAL SE ENUNCIAN LAS «DIFERENCIAS ENTRE DEFENSA MATERIAL Y

DEFENSA TÉCNICA EN EL PROCESO DISCIPLINARIO», ESTABLECIDAS

POR LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL. NO AVOCAR CONOCIMIENTO. NO ES UNA VERDADERA «MEDIDA» O «ACTO» GENERAL El Despacho procede a estudiar si hay lugar a avocar conocimiento, para su control inmediato de legalidad, de la Circular 1-1015 del 30 de abril de 2020, expedida por la Jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario1 del SENA, por la cual se enuncian a los «directores de área, jefes de oficina, directores regionales, subdirectores de centro» de la entidad, las «Diferencias entre defensa material y

defensa técnica en el proceso disciplinario», establecidas por la jurisprudencia constitucional. I.- ANTECEDENTES 1). El 30 de abril de 2020, la Jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA consideró necesario expedir la Circular 1-1015 con el propósito de enunciar las diferencias entre defensa material y defensa técnica en el proceso disciplinario, la cual se transcribe a continuación: 1 Doctora Claudia Patricia Landazabal Ortiz.

«CIRCULAR

1-1015 Bogotá D.C.

PARA: DIRECTORES DE ÁREA, JEFES DE OFICINA, DIRECTORES

REGIONALES, SUBDIRECTORES DE CENTRO Y DEMÁS SERVIDORES

PÚBLICOS DEL SENA.

Asunto: Diferencias entre defensa material y defensa técnica en el proceso disciplinario.

La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como “el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia (…) De este derecho hacen parte el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa y los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario (…)”2. Ahora bien, son múltiples las ocasiones en que la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la naturaleza, sentido y alcance del Debido Proceso, destacando al efecto sus lineamientos fundamentales. Así por ejemplo, en Sentencia T-001 de 19933 se afirmó: Es debido aquel proceso que satisface todos los requerimientos,

condiciones y garantías fundamentales frente al proceso disciplinario en Colombia exigencias necesarias para garantizar la efectividad del derecho material. El derecho al debido proceso comprende los siguientes derechos: (…) c) El derecho a la defensa judicial, entendida como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para hacer oír y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado, a la igualdad ante la ley procesal, el derecho a la buena fe, a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso. En materia disciplinaria, la Corte Constitucional en Sentencia C-370 de 2012, manifestó lo siguiente: En la sentencia C-310 de 1997, posteriormente acogida en otras jurisprudencias4, se señaló que uno de los límites más importantes a la libertad de configuración del legislador está en el respeto al debido proceso en materia disciplinaria. 2 Corte Constitucional, Sentencia C-314 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo. 3 M.P. Jaime Sanín Greiffenstein. 4 Ver, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional: C-555 de 2001, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-181 de 2002, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-982 de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-124 de 2003, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-328 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-818 de 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil; T-1102 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-340 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Treviño; T1034 de 2006, M.P. Humberto

Antonio Sierra Porto y T-330 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Treviño; T-1034 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En igual sentido, las sentencias: C-310 de 1997, M.P. Carlos Gaviria Diaz; C-555 de 2001; M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; T-1102 de 2005, M.P. Jaime Araujo Rentería; T-330 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras. En este sentido, como elementos constitutivos de la garantía del debido proceso en materia disciplinaria, se han señalado, entre otros: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus”.5 Se resalta, entonces, que el Derecho al Debido Proceso lleva implícito el Derecho de Defensa, derecho fundamental, mediante el cual el disciplinado puede optar por defenderse por su propia cuenta o por acudir a los servicios de un abogado. Así lo prevé el artículo 17 del Código Único Disciplinario, al instituir el Derecho a la Defensa Material, esbozando que durante la actuación disciplinaria el investigado tiene derecho a designar un abogado de confianza y/o solicitar la designación de un defensor de oficio.

En desarrollo a la aplicación del Derecho de Defensa dentro del proceso disciplinario, es preciso establecer la diferencia entre la Defensa Material y la Defensa Técnica para lo cual a continuación esbozaremos la definición y desarrollo de cada una de estas nociones así: Derecho a la Defensa Material: Esta se realiza por medio de las actuaciones que el investigado ejerce directamente dentro del proceso disciplinario, pudiendo hacerlo cuantas veces quiera, siempre que sean pertinentes, esta defensa puede ser de manera activa interviniendo en las actuaciones, presentando pruebas y controvirtiendo las que se alleguen en su contra, alegando e interponiendo recursos, pero igualmente puede hacerlo de manera pasiva, cuando se abstiene de participar en el debate jurídico, por ello más que un medio de prueba, es un medio de defensa. El fundamento de la defensa material la encontramos en el principio “hemo tenetur se deteger” que significa que nadie puede ser constreñido a obrar contra si mismo y en la garantía constitucional de la no autoincriminación que consagra el artículo 33 constitucional, que refiere al derecho del investigado de guardar silencio, de no declarar, relatar, contar o expresar verbalmente aquello que pueda comprometer su responsabilidad, y al derecho de no declararse culpable.

Derecho a la Defensa Técnica: Esta es ejercida generalmente, por un profesional del derecho y/o defensor de oficio, se encamina a mantener el equilibrio y la igualdad frente al poder punitivo (ius puniendi) que ejerce el estado contra el sujeto pasivo de la actividad sancionatoria, y exige conocimientos jurídicos que se basan en normas de derecho sustantivo o

procesal que se materializa mediante actos de contradicción, notificación, impugnación, solicitud probatoria y alegación. Sobre la Defensa Técnica la Corte Constitucional en Sentencia C-657 de 1996, manifestó lo siguiente: (…) de ahí que la función de defensa no puede ser encomendada a personas que carezcan de la habilitación técnica y científica para emprenderla. La idoneidad del defensor exige la presencia de un profesional del derecho, es decir, de “aquella persona que ha optado al título de abogado y, por consiguiente, tiene los conocimientos jurídicos para 5 Sentencias de la Corte Constitucional: C-038 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-013 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. ejercer una defensa técnica, especializada y eficaz, en aras de garantizar al procesado su derecho de defensa”6 (…) La defensa técnica adquiere toda su dimensión cuando en aras de la vigencia de esas prerrogativas y garantías se les otorga el predominio a los criterios del abogado, sustentados en el conocimiento de las reglas y labores anejas al ejercicio de su profesión. La designación de un apoderado de oficio resulta obligatoria en todos los casos, si dentro de los cinco días hábiles a la comunicación para notificarse el auto de cargos, el procesado no se ha presentado o su defensor si lo tuviere, se procederá a designar defensor de oficio7con quien se surtirá la notificación personal y se continuará la actuación disciplinaria, y a través de él se garantiza la defensa, porque la actuación disciplinaria no puede

quedar supeditada a la asistencia del investigado, previendo tal situación, se aplica el instrumento legal y el procedimiento disciplinario continua. Por lo expuesto es importante resaltar que dicha defensa debe ser real, integral, continua y permanente y debe traducirse en actos positivos de gestión, como son la contradicción, la impugnación y alegación, o de manera silente, con actos de atención y control del proceso. Se concluye que el Derecho de Defensa comprende tanto la Defensa Técnica como la Material, por lo tanto la Ley 734 del 2002, consagra la opción de que sea el investigado quien determine si quiere hacer su defensa de manera personal o través de apoderado, debiéndose preservar en caso de juzgamiento, en ausencia o por solicitud expresa del investigado, sin importar la etapa procesal en la cual lo solicite. Cordial Saludo, CLAUDIA PATRICIA LANDAZABAL ORTIZ Jefe Oficina de Control Interno Disciplinario». 2). El SENA remitió al Consejo de Estado copia simple de la Circular 1-1015 del 30 de abril de 20208, para su eventual control inmediato de legalidad. 3). La Secretaría General de esta Corporación remitió al Despacho el asunto de la referencia por reparto efectuado el 25 de junio de 2020, para el trámite de rigor. II.- CONSIDERACIONES Para efectos de decidir si avoca o no el conocimiento de la mencionada Circular 11015 del 30 de abril de 20209 del SENA, para efectos de adelantar su control inmediato de legalidad, es necesario estudiar los requisitos de procedibilidad de ese medio de control.

2.1.- REQUISITOS DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994:10 «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como 6 Cfr. Sentencia No. C-071/93. M.P. Carlos Gaviria Diaz. 7 Articulo 165 del CDU. 8 Por la cual se informa sobre las diferencias entre defensa material y defensa técnica en el proceso disciplinario. 9 Por la cual se informa sobre las diferencias entre defensa material y defensa técnica en el proceso disciplinario. 10 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contenciosoadministrativa indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición». (Subraya el Despacho). Por su parte, el artículo 111 de la Ley 1437 de 201111 señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». (Subraya el Despacho). Adicionalmente, el artículo 136 de la Ley 1437 de 201112, en términos similares al

artículo 20 de la Ley 137 de 199413, estableció que «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». (Subraya el Despacho). De acuerdo con las normas trascritas (artículos 20 Ley 137 de 199414 y 111.8 y 136 de la Ley 1437 de 2011),15 es posible afirmar que los presupuestos o requisitos de procedencia del medio de control excepcional e inmediato de legalidad son: (i) que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general; (ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que dichos actos generales, además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los decretos legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. Procede entonces el Despacho a efectuar en el sub judice, el correspondiente

estudio de procedencia o de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad. 2.2.- ESTUDIO DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EN EL CASO CONCRETO 2.2.1.- Que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan «medidas» o «actos» de naturaleza y/o contenido general 11 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 12 Ibídem. 13 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. 14 Ibídem. 15 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según lo dispuesto en los artículos 20 Ley 137 de 1994,16 y, 111.8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011,17 anteriormente trascritos, el Legislador quiso que el control automático de constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción, a cargo de la Corte Constitucional, fuese complementado por un escrutinio judicial de legalidad excepcional e inmediato, en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sobre las «medidas» o «actos administrativos» de carácter genera l, dictadas por las autoridades públicas para desarrollar, materializar o aplicar los referidos decretos legislativos. En ese orden de ideas, el primer presupuesto o requisito para activar el control excepcional e inmediato de legalidad es que el objeto o materia a estudiarse o revisarse, lo constituya una «medida» o «acto administrativo» de naturaleza y/o contenido general, pero ¿Qué se entiende por «medida» o «acto» de las autoridades públicas? y ¿Cuándo esas «medidas» o «actos» son de estirpe

general? Frente al primer aspecto, la Ponente resalta que en los artículos 20 de Ley 137 de 199418 y 136 de la Ley 1437 de 2011,19 el Legislador utilizó la expresión «medidas», mientras que en los artículos 111.8 y 185 de la Ley 1437 de 2011,20 escogió las fórmulas lingüísticas de «actos» y de «actos administrativos», respectivamente, por lo tanto, al usar de manera indistinta ambos vocablos, se entiende que para efectos del control inmediato de legalidad, la Ley se está refiriendo a la institución del «acto administrativo» en un sentido lato o amplio, conjugando o incluyendo sin distingo, todos los criterios ideados por la doctrina y la jurisprudencia para su definición o conceptualización, esto es, orgánico, funcional, material y teleológico. Por consiguiente, para este Despacho, el control inmediato de legalidad recae sobre: (i) Toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad; (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública; (iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias; (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa; (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc.; y, (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real

material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción.21 Ahora bien, en lo que tiene que ver con el segundo interrogante, el Despacho recuerda, que por «acto administrativo general» la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme en identificarlo como aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, que tiene carácter normativo de índole general, constituye «norma de aplicación abstracta»22, como 16 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. 17 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 18 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. 19 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 20 Ibídem. 21 Sobre los criterios de definición o conceptualización del «acto administrativo», puede consultarse a los siguientes autores: (i) Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo. Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. // Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional. 2001. reglamentador, determinador o desarrollador (si se quiere) de reglas legislativas, por lo que también ha sido llamados «acto regla».23 En ese orden de ideas, al estudiar la Circular 1-1015 del 30 de abril de 202024

proferida por la Jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA, a la luz de los derroteros metodológicos y conceptuales descritos, la Ponente encuentra que en el sub judice no se encuentra satisfecho el primer presupuesto de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad, -referido a que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general-, por las siguientes razones: En primer lugar, porque al revisar su motivación y contenido, se evidencia que la referida Circular no envuelve, materializa o cristaliza una decisión administrativa real que se traduzca en una verdadera manifestación o declaración de voluntad, ciencia o cognición de la administración, ya que su razón de ser es ponerles de presente a los «directores de área, jefes de oficina, directores regionales, subdirectores de centro» de la entidad, las diferencias establecidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, entre los conceptos de defensa material y defensa técnica en el proceso disciplinario. Por tanto, la Circular constituye un documento interno de trabajo del SENA, o un concepto interno -si se quiete-, rendido por la Jefa de la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA, y con tal, en palabras de la misma Corte Constitucional en Sentencia C-542 del 200525 «Los conceptos significan un desarrollo práctico del derecho de petición o de las necesidades administrativas y tienen como fin establecer la interpretación de los preceptos jurídicos para facilitar la expedición y ejecución de las decisiones y tareas administrativas y para servir de orientación a los administrados con respecto a las actuaciones que deban llevar a cabo ante la

administración. Los conceptos desempeñan una función didáctica y orientadora que ocurre dentro de los términos señalados por la Constitución.» Por tanto, y como lo ha resaltado en múltiples ocasiones la Corte Constitucional26 la Circular en estudio no configura, en principio, una decisión administrativa, dado que no cumple el propósito de afectar a la esfera de los administrados, es decir, no genera deberes u obligaciones ni otorga derechos o produce efectos jurídicos, simplemente es una posición, postura, tesis jurídica emitida por la administración sobre determinados asuntos, que sirve de orientación para el ejercicio de la función administrativa al interior del SENA. En ese sentido, la Circular 1-1015 del 30 de abril de 202027 no es una «medida» o «acto» susceptible de enjuiciarse o revisarse a través del medio de control inmediato de legalidad, porque no contiene verdaderos desarrollos normativos, decisiones o declaraciones de voluntad, con capacidad de producir efectos jurídicos externos inmediatos y vinculantes, sino, que se limita a dar a conocer el pensamiento o concepto de un superior jerárquico de la entidad, sin que, en su contenido, se impartan decisiones o medidas de carácter administrativo, es decir, 22 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo. Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. Páginas 161 a 164. 23 Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Bogotá D.C. Librería del Profesional.

2001. 24 Por la cual se informa sobre las diferencias entre defensa material y defensa técnica en el proceso disciplinario. 25 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 26 Sentencia C-487 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell; Sentencia T-877 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; Sentencia T-807 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; y, Sentencia C-542 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 27 Por la cual se informa sobre las diferencias entre defensa material y defensa técnica en el proceso disciplinario. como lo ha manifestado esta Corporación, a la referida Circular puede calificársele como un acto de servicio 28 .

Aunado a lo anterior, una segunda razón por la que la Circular 1-1015 del 30 de abril de 202029 del SENA no concreta el primer presupuesto de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad, tiene que ver con su naturaleza, dado que, no es la de un acto de carácter general, pues, la Circular 1-1015 del 30 de abril de 202030 es un documento interno de trabajo de la entidad, el cual, cumple con la finalidad de orientar la función administrativa de los Directores de Área, Jefes de Oficina, Directores Regionales y Subdirectores de Centro del SENA, frente a las diferencias entre los conceptos de defensa material y defensa técnica en el proceso disciplinario, establecidas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En conclusión, en el caso en concreto, no es procedente avocar el conocimiento de Circular 1-1015 del 30 de abril de 202031 proferida por la Jefe de la Oficina de

Control Interno Disciplinario del SENA para su control inmediato de legalidad, porque en estricto rigor no es una verdadera «medida» o «acto» general. El Despacho aclara, que la decisión de no avocar el conocimiento de la Circular 11015 del 30 de abril de 202032 del SENA -para su control inmediato de legalidad-, significa que la Corporación no se está pronunciando en ejercicio de las competencias jurisdiccionales ordinarias asignadas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en tiempos de normalidad, para conocer de los medios ordinarios de control previstos por el Legislador en la Ley 1437 de 2011.33 En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE PRIMERO. - NO AVOCAR el conocimiento de la Circular 1-1015 del 30 de abril de 202034 proferida por la Jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENApara efectos de adelantar su control inmediato de legalidad. SEGUNDO. - la decisión de no avocar el conocimiento de la Circular 1-1015 del 30 de abril de 202035 del SENA -para su control inmediato de legalidad-, significa que la Corporación no se está pronunciando en ejercicio de las competencias jurisdiccionales ordinarias asignadas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en tiempos de normalidad, para conocer de los medios ordinarios de control previstos por el Legislador en la Ley 1437 de 2011.36 TERCERO. - NOTIFICAR este auto personalmente al Ministerio Público, a través del buzón de correo electrónico,37 atendiendo los medios virtuales que en estos momentos estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado.

28 Ibidem. 29 Por la cual se informa sobre las diferencias entre defensa material y defensa técnica en el proceso disciplinario. 30 Por la