CE-11001-03-15-000-2020-01986-00(CA)A-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN NÚMERO 091

DE 2020 EXPEDIDA POR EL DIRECTOR DE INVESTIGACIÓN CRIMINAL E

INTERPOL DE LA POLICÍA NACIONAL / DECLARACIÓN DE URGENCIA MANIFIESTA Y SE ADOPTAN MEDIDAS EN MATERIA DE CONTRATACIÓN ESTATALAjustada a derecho Según el régimen jurídico de contratación de la Policía Nacional y el acto de delegación al que se hizo referencia, la Sala considera que el Director de Investigación Criminal e INTERPOL, tiene competencia para expedir el acto administrativo objeto de control, como quiera que, en virtud de tales disposiciones, en desarrollo del Decreto Legislativo 440 de 2020 y en ejercicio de una función administrativa que le fue delegada, el mencionado Director, a través de la Resolución No. 091 del 7 de abril de 2020: (i) declaró la urgencia manifiesta, y dispuso la adopción de las medidas en materia de contratación estatal, para la adquisición de bienes o servicios necesarios para atender el estado de emergencia económica, social y ecológica, derivada de la pandemia generada por el COVID-19 y (ii) ordenó gestionar los movimientos presupuestales al interior del Organismo, con el fin de atender las necesidades y los gastos propios que demande esta urgencia manifiesta, y dispuso la adopción de las medidas en materia de contratación estatal, para la adquisición de bienes o servicios necesarios para atender el estado de emergencia económica, social y ecológica, derivada de la pandemia generada por el COVID-19 y (ii) ordenó gestionar los movimientos presupuestales al interior del Organismo, con el fin de atender las

necesidades y los gastos propios que demande esta urgencia manifiesta. Por otra parte, de la lectura de la Resolución examinada, se observa que el acto administrativo contiene los datos necesarios para su identificación, esto es, el número, la fecha, el nombre, cargo y firma de quien lo expide y las normas que lo facultan. También contiene la motivación y las disposiciones que se adoptan, es decir, cumple con las exigencias de validez formal para este tipo de actos.(…) la medida adoptada por la Dirección de Investigación Criminal e INTERPOL cumple con el presupuesto de necesidad, pues, como se señaló, los procedimientos de selección dispuestos por el ordenamiento jurídico en un estado de normalidad no son suficientes para la adquisición inmediata de insumos de protección para los miembros de la Dirección que no pueden suspender las funciones misionales que en este campo desarrolla (…) frente al presupuesto de proporcionalidad señalado en el artículo 13 de la ley 137 de 1994, la Sala considera que la medida de declarar la urgencia manifiesta para poder contratar la adquisición inmediata de bienes y servicios de protección para los servidores de la INTERPOL y para evitar la propagación del virus COVID-19 es proporcional frente a la crisis que se pretende conjurar y no afecta ningún derecho fundamental e intangible, por el contrario, su pretensión es proteger de manera inmediata la salud de los trabajadores de la INTERPOL

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN NÚMERO 091 DE 2020.DIRECTOR DE

INVESTIGACIÓN CRIMINAL E INTERPOL DE LA POLICÍA NACIONAL

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADEs autónomo

[El] control inmediato de legalidad es autónomo, pues, en primer término, no depende que la Corte Constitucional se haya pronunciado primero respecto de la constitucionalidad de los decretos legislativos que decretan o desarrollan el estado de emergencia, sin perjuicio de que deba estarse a los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se profirió, o para cuando se profiera; y, en segundo lugar, aun cuando el decreto legislativo haya sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, debe efectuarse en todo caso el control de legalidad de las medidas generales dictadas por las autoridades administrativas en desarrollo de los mismos, para comprobar su legalidad durante el tiempo que produjo efectos.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011(CPACA) / LEY 137 DE 1994ARTÍCULO 20 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 214 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 440 DE 2020 / LEY 80 DE 1993ARTÍCULO 11 / DECRETO 4222 DE 2006

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA SEGUNDA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01986-00(CA)A

Actor: DIRECTOR DE INVESTIGACIÓN CRIMINAL E INTERPOL DE LA

POLICÍA NACIONAL

Demandado: RESOLUCIÓN NÚMERO 091 DEL 07 DE ABRIL DE 2020

Asunto: Control Inmediato de Legalidad de la Resolución Número 091 del 07 de abril de 2020 expedida por el Director de Investigación Criminal e

Interpol de la Policía Nacional

Decisión: FALLO

1. La Sala Especial de Decisión 2 decide el Control Inmediato de Legalidad de la Resolución Número 091 del 7 de abril de 2020 expedida por el Director de Investigación Criminal e INTERPOL de la Policía Nacional "Por la cual se declara la Urgencia Manifiesta y se adoptan medidas en materia de contratación estatal, por parte de la Dirección de Investigación Criminal e INTERPOL de la Policía Nacional, para la adquisición de bienes o servicios, necesarios para atender el estado de emergencia económica, social y ecológica, derivada de la pandemia generada por el COVID-19”.

ANTECEDENTES

2. El 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud identificó el nuevo coronavirus COVID-19 y lo declaró emergencia de salud pública de importancia internacional.

3. El 6 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 en el territorio nacional.

4. El 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud - OMS declaró el actual brote de enfermedad por coronavirus COVID-19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, por la presencia en más de 114 países, de todos los continentes.

5. En virtud de ello, y debiéndose “adoptar medidas extraordinarias, estrictas y

urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, complementarias a las dictadas mediante la Resolución 380 de 2020, así como disponer de los recursos financieros, humanos y logísticos para enfrentar la pandemia” el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró “la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada”; en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación de dicha enfermedad.

6. El 17 de marzo de 2020, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución Política, y considerando la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país “que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional, siendo necesario acudir al mecanismo contemplado en el artículo 215 de la Constitución Política, además que se trata de situaciones diferentes a las que se refieren los artículos 212 y 213 de la Constitución Política”, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Legislativo 417, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días

calendario, contados a partir de su vigencia y señaló que, mediante decretos legislativos, adoptaría las medidas de rango legislativo, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19.

7. Por reparto efectuado por la Secretaría General de la Corporación, correspondió el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución Número 091 del 7 de abril de 2020 expedida por el Director de Investigación Criminal e INTERPOL de la Policía Nacional, que, en su parte resolutiva, dispuso: “RESUELVE: ARTÍCULO PRIMERO. DECLARAR la Urgencia Manifiesta y adoptar las medidas en materia de contratación estatal, para que la Dirección de Investigación Criminal e INTERPOL de la Policía Nacional, realice la adquisición de bienes o servicios necesarios para atender el estado de emergencia económica, social y ecológica, derivada de la pandemia generada por el COVID-19, en cumplimiento de la misión de esta Dirección, con fundamento en la parte motiva de la presente Resolución y por considerarse absolutamente procedente y legal este mecanismo, mientras se encuentre vigente la declaratoria de pandemia y emergencia sanitaria por parte de las autoridades competentes.

ARTÍCULO SEGUNDO. GESTIONAR los movimientos presupuestales al interior del Organismo, con el fin de atender las necesidades y los gastos propios que demande esta urgencia manifiesta. ARTÍCULO TERCERO. ACOGER las instrucciones impartidas en el Decreto

417 de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, Decreto 440 de 2020, “Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la pandemia COVID-19”, Decreto 457 de 2020, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”, Decreto 499 de 2020, “Por el cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal para la adquisición en el mercado internacional de dispositivos médicos y elementos de protección personal, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, atendiendo criterios de inmediatez como consecuencia de las turbulencias del mercado internacional de bienes para mitigar la pandemia Coronavirus COVID 19” y la Resolución 0277 de 2020, “Por la cual se delega en alguno[s] funcionarios la competencia para contratar, comprometer y ordenar el gasto, en desarrollo de las apropiaciones incorporadas al presupuesto de la Policía Nacional y suscribir convenios y/o contratos interadministrativos”. ARTÍCULO CUARTO. La presente Resolución y los contratos que se celebren en virtud de la declaratoria de urgencia manifiesta junto con el expediente contentivo de los antecedentes administrativos de la actuación, se enviarán a la Contraloría General de la República de conformidad con lo establecido en el artículo 43 de la Ley 80 de 1993. ARTÍCULO QUINTO. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su

expedición.

COMINÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Dada en Bogotá D.C., Mayor General FABIO HERNÁN LÓPEZ CRUZ Director de Investigación Criminal e INTERPOL”

8. El magistrado sustanciador, a quien le correspondió por reparto el control inmediato de legalidad de la Resolución 091 del 7 de abril de 2020, por auto del 20 de mayo de 2020, le impartió el trámite previsto en el artículo 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

9. Efectuadas las notificaciones de rigor al Director de Investigación Criminal e INTERPOL, al Director General de la Policía Nacional, al Ministro de Defensa Nacional, al Director General de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa y publicado el aviso en la Secretaría General de esta Corporación, por el término de diez (10) días, no se recibieron intervenciones. El 27 de mayo de 2020, la Jefe de Asuntos Jurídicos de la DIJIN envió los antecedentes administrativos que sirvieron de fundamento para la expedición de la Resolución 091 del 7 de abril de 2020.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

10. La Procuradora Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, el 25 de junio de 2020, presenta concepto en el proceso de la referencia y solicita que se declare ajustada al ordenamiento jurídico la Resolución 091 del 7 de abril de 2020 expedida por el Director de Investigación Criminal e INTERPOL de la Policía

Nacional.

11. Indica que el acto controlado se expidió de acuerdo con las competencias

legales de la Dirección de Investigación Criminal e INTERPOL de la Policía Nacional, como dependencia desconcentrada, conforme con lo previsto en los artículos 1, 5, 8, 9 y 12 de la Ley 489 de 1998, y en las normas complementarias, como son las Resoluciones de la Dirección General de la Policía Nacional N° 05839 de 31 de diciembre de 2015, que definió su estructura orgánica y determinó las funciones de sus dependencias y la No. 00277 de 17 de enero de 2020, delegante para contratar, comprometer y ordenar el gasto y suscribir convenios y/o contratos interadministrativos, es decir, en el marco del artículo 121 de la Constitución Política, según el cual “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.

12. Señala que los fundamentos de la Resolución 091 del 7 de abril de 2020 son los artículos 218 de la Constitución Política; 42 y 43 de la Ley 80 de 1993; los Decretos 417 del 17 de marzo de 2020 y 440 del 20 de marzo de 2020; la Circular Conjunta 0018 del 10 de marzo del Ministerio de Salud y Protección Social y del Departamento Administrativo de la Función Pública y las Circulares 0017 del 24 de 2020 del Ministerio de Trabajo, 0016 y 00169, respectivamente, del 15 y 16 de marzo de 2020, expedidas por el Ministerio de Defensa Nacional; y las Directivas 006 del 10 de marzo de 2020 de la Procuraduría General de la Nación, 002 del 12

de marzo de 2020 de la Presidencia de la República, y 00277 del 27 de enero de 2020 de la Dirección General de la Policía Nacional.

13. Considera que la medida, adoptada en el acto objeto de control, de declarar la urgencia manifiesta para la celebración de los convenios y contratos requeridos para la adquisición de bienes y servicios; y cumplir a cabalidad las medidas preventivas necesarias para evitar la propagación del COVID-19, se expidió con el fin de “proteger el interés colectivo de su personal y de la comunidad en general”, por lo que se desprende la relación causal o conexidad material con el Decreto Legislativo 440 de 2020, el cual se dictó dentro del marco previsto en el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, que declaró el Estado de Emergencia Económica,

Social y Ecológica.

14. Afirma que el instrumento jurídico de la urgencia manifiesta es proporcionado a los fines para los cuales fue concebido, pues se debe imprimir un dinamismo a las relaciones contractuales de INTERPOL dadas las circunstancias excepcionales ante hechos sobrevinientes e imprevisibles que obligan a los servidores públicos encargados de la contratación estatal a tomar decisiones rápidas que no pueden esperar. Esta figura se encuentra prevista en el Estatuto de Contratación Estatal y ha sido objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional en la sentencia C-772 del 10 de diciembre de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia

15. El artículo 111, numeral 8, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que corresponde a la Sala Plena de

lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.

16. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contenciosoadministrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.

17. En términos similares, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este

Código.

18. Por su parte, el artículo 107 ibídem creó en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, encargadas de conocer los procesos sometidos a la Sala

Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.

19. Ahora bien, el artículo 29 del Acuerdo No. 080 de 2019, que compiló el Reglamento Interno del Consejo de Estado, enuncia los asuntos de competencia de la Sala Plena Contencioso Administrativo, que deben ser decididos por las Salas Especiales de Decisión, entre estos, “3. Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”.

20. En virtud de esta atribución, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sesión virtual No. 10 realizada el 1 de abril de 2020, según Acta

No. 9 de la misma fecha, decidió, de conformidad con los artículos 107, inciso 4, 111, numeral 8, y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019, asignar los controles inmediatos de legalidad a las Salas Especiales de Decisión. En consecuencia, esta Sala Especial de Decisión tiene competencia para decidir el control inmediato de legalidad. Problema Jurídico

21. Corresponde a esta Sala Especial de Decisión establecer si la Resolución Número 091 del 7 de abril de 2020, expedida por el Director de Investigación Criminal e INTERPOL de la Policía Nacional, se encuentra conforme, en sus aspectos formal y material, con las normas superiores que directamente le sirvieron de fundamento y con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del

estado de excepción. En este sentido, la Sala abordará el siguiente estudio: (i) Objeto y características del medio de control inmediato de legalidad; (ii) el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica decretado por el Presidente de la República y los decretos legislativos dictados en desarrollo del estado de excepción, relevantes para resolver el presente caso; y (iii) estudio del caso concreto. Resolución al problema jurídico (i) Objeto y características del control inmediato de legalidad

22. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia, conforme con el artículo 152 literal e) de la Constitución Política, dispone que las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.

23. De la anterior disposición se observa que este control inmediato de legalidad tiene, básicamente, como principales características que: (i) es inmediato, pues es un proceso judicial que se adelanta de manera automática, tan pronto las entidades envían para su control las medidas generales que adoptan en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los estados de excepción, es decir, no se requiere el derecho de acción. De no enviar tales actos administrativos, la jurisdicción debe hacer el control de legalidad de oficio; (ii) es adelantado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tanto a nivel territorial por los

tribunales administrativos (artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) como a nivel nacional, por el Consejo de Estado; (iii) no se requiere de la publicación del acto, basta su expedición; (iv) durante su trámite no se suspende la ejecución del acto, es decir, este sigue produciendo efectos; y (v) es integral frente a las directrices constitucionales y legales y a los decretos legislativos que la atañen, esto es, la conexidad y proporcionalidad de las medidas que dicta el acto con las causas que le dieron origen1; además, incluye la revisión de aspectos formales, es decir, los requisitos para su expedición, como competencia y formalidades2.

24. Sobre el alcance de este medio de control y su integralidad, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 23 de noviembre de 2010, expuso las siguientes consideraciones: “El control inmediato, de que trata el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, es un mecanismo de control a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso, cuya finalidad es evaluar la legalidad de los actos administrativos de carácter general expedidos al amparo de un estado de excepción. Se debe, pues, analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la 1 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de junio de 2009, Rad. 2009-00305. M.P. Dr. Enrique Gil Botero. 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de enero de 2003, Exp.

2002-0949 (CA-004) M.P. Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez. declaratoria de la emergencia económica. Asimismo, se impone determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, que son entre otras los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y -claro está- los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional. Examen jurisdiccional automático y oficioso que supone verificar lo relativo a la competencia de la autoridad que lo expidió, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas, la proporcionalidad de las medidas expedidas en el marco del estado de excepción. La Sala advierte que la integralidad que se predica de este control no puede fundarse en los mismos parámetros de aquel que le compete a la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción, por expreso mandato superior (arts. 241 numeral 7º y 215, parágrafo). Dado que no es lo mismo revisar una norma legal de excepción delante de un número finito de disposiciones (como es la Constitución), que revisarla frente al “resto del ordenamiento jurídico”. Si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que, al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico. No pesa, entonces, sobre esta Corporación la carga de evaluar la juridicidad

de la norma objeto de control frente a todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico que tengan relación con la materia. Este control debe confrontar en primer lugar la normativa propia de la situación de excepción, y en todo caso, si el Juez se percata de la existencia de la vulneración de cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones con fuerza de ley, dictadas al amparo del estado de excepción, procederá a declarar la ilegalidad de la norma que ha sido remitida para revisión a través del control inmediato de legalidad. En otras palabras, si la Sala se percata de la violación de un marco normativo distinto al proferido en el ámbito del estado de excepción y que no haya sido suspendido o derogado por éste, debe proceder a decretar la nulidad correspondiente, pero sin que ello signifique que se cierre la posibilidad a un debate ulterior sobre estos mismos preceptos y por motivo de ilegalidad diferente, vía acción ciudadana en sede del contencioso objetivo de anulación. Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a la

justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismono empece ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma”3.

25. De acuerdo con lo anterior, el examen integral del acto objeto de control incluye los aspectos de forma y de fondo de las medidas adoptadas, no solo frente a la norma que las fundamenta, sino de cualquier norma que sea superior; sin embargo, su naturaleza oficiosa, no significa que el estudio deba abarcar todo el universo de posibles quebrantamientos del ordenamiento superior; de allí que la sentencia que decide este control inmediato tiene el carácter de cosa juzgada relativa, porque, en un futuro, frente a las cuestiones que no fueron analizadas, pueden ser objeto de reproche judicial por medio de una demanda de simple nulidad.

26. Este análisis comprende establecer si las medidas tomadas por la autoridad administrativa son conexas y razonables respecto de las causas que les dieron origen, es decir, si para desarrollar las medidas del estado de excepción, el acto desborda el propósito de la emergencia o si limita de manera grave, arbitraria e injustificadamente los derechos y libertades de las personas o si existen medidas menos lesivas para los mismos.

27. Y es que la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, Ley 137 de 1994, en sus artículos 4, 5, 6, 7 y 8, señala cuáles son los derechos que durante un estado de excepción no se pueden tocar o afectar y cuáles son los límites que se permiten a los derechos constitucionales, por lo tanto, las medidas que las

autoridades administrativas expidan en desarrollo de los decretos legislativos que declaren o se dicten en un estado de excepción deben respetar igualmente estas prohibiciones.

28. Los artículos 4, 5, 6, 7 y 8 de la Ley 137 de 1994, disponen: “ARTÍCULO 4o. DERECHOS INTANGIBLES. <Aparte tachado derogado por el Acto Legislativo 1 de 1997> De conformidad con el artículo 27 de la Convención Americana de Derechos Humanos, y los demás tratados sobre la materia ratificados por Colombia, durante los estados de excepción serán intangibles: el derecho a la vida y a la integridad personal; el derecho a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas, ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; el derecho al reconocimiento de la personalidad 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Exp. 2010-00196 CA M.P. Dra. Ruth Stella Correa Palacio jurídica; la prohibición de la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos; la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación; la libertad de conciencia; la libertad de religión; el principio de legalidad, de favorabilidad y de irretroactividad de la ley penal; el derecho a elegir y ser elegido; el derecho a contraer matrimonio y a la protección de la familia, los derechos del niño, a la protección por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; el derecho a no ser condenado a prisión por deudas

civiles; el derecho al habeas corpus y el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados. (aparte tachado derogado en virtud de la expedición del Acto Legislativo 1 de 1997, que modificó el artículo 35 de la Constitución Política). Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De conformidad con el literal b) del artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos, ninguna disposición de la Convención puede ser interpretada en el sentido de limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra Convención en que sea parte uno de estos Estados. […] ARTÍCULO 5o. PROHIBICIÓN DE SUSPENDER DERECHOS. Las limitaciones a los derechos no podrán ser tan gravosas que impliquen la negación de la dignidad humana, de la intimidad, de la libertad de asociación, del derecho al trabajo, del derecho a la educación, de la libertad de expresión y de los demás derechos humanos y libertades fundamentales que no pueden ser suspendidos en ningún Estado de Excepción. Tampoco podrán ser suspendidas las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos. De todas formas se garantizarán los derechos consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. ARTÍCULO 6o. AUSENCIA DE REGULACIÓN. En caso que sea necesari