CE-11001-03-15-000-2020-02060-00(CA)A-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Actos sobre los que recae / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de procedibilidad / RESOLUCIÓN 0677 DE 24 DE ABRIL DE 2020 - MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - Avoca conocimiento [E]l artículo 111 de la Ley 1437 de 2011 señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». […] [E]n lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el medio de control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica y uniforme, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, y, 11.8, 136 y 185, de la Ley 1437 de 2011, ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general; (ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los Decretos Legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. […] [E]l acto administrativo

objeto del presente análisis, adopta el protocolo de bioseguridad para la prevención de la transmisión del COVID-19 en el sector de transporte, contenido en el anexo técnico que hace parte integral de la Resolución 0677 del 24 de abril de 2020 del Minsterio de Salud y Proteción Social, estableciendo procedimientos para las personas que lo requieran con ocasión al ejercicio de las actividades económicas, conforme a lo establecido en el artículo 3° del Decreto Ordinario 593 de 24 de abril de 2020, por el cual se reactivaron algunos sectores de la economía. […] [R]esulta claro que las determinaciones o medidas en él adoptadas, son de carácter general y «erga omnes», pues cobijan sin distingo, a los operadores y conductores de la cadena logística de transporte de carga terrestre y fluvial; empresas y conductores de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros; terminales de transporte terrestre; transporte férreo; entes gestores y concesionarios de los sistemas de transporte masivo en los vehículos y equipos de todas las modalidades de transporte. […] Por lo tanto, en el presente caso se encuentra satisfecho el primer ítem o requisito de procedibilidad del control inmediato de legalidad, referido a que el acto o actos a revisar sean de naturaleza, carácter o estirpe general. […] Las medidas adoptadas en la Resolución 0677 del 24 de abril de 2020, según se interpreta de la parte considerativa de ésta, fueron proferidas en el marco de las facultades conferidas por el Ejecutivo al Ministro de Salud y Protección Social, a través del Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020. […] En consecuencia, en el sub judice

también se cumple con el segundo aspecto o exigencia de procedibilidad o procedencia de la figura del control inmediato de legalidad, referido a que se trate de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa. […] [E]l Despacho revisó los considerandos de la Resolución 0677 del 24 de abril de 2020, expedida por el Ministro de salud y Protección Social y encontró que este acto administrativo materialmente desarrolló al menos uno de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar las causas que dieron origen a la declaratoria o el establecimiento del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, a través de los Decretos Legislativos 417 del 17 de marzo de 2020. […] la lectura detallada del acápite considerativo de la Resolución 0677 del 24 de abril de 2020 expedida por el Ministro de salud y Protección Social invocó el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020. […] [S]e cumple con el tercer requisito de procedencia del medio de control inmediato de legalidad, referido a que el escrutinio judicial se desarrolle respecto de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, y que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción.

FUENTE FORMAL: CP - ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / CPACA - ARTÍCULO 136 / CPACA - ARTÍCULO 185 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 539 DEL 13 DE

ABRIL DE 2020.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 10

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., ocho (08) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02060-00(CA)A Actor: MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: RESOLUCIÓN 0677 DE 24 DE ABRIL DE 2020 - MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: RESOLUCIÓN 0677 DE 24 DE ABRIL DE 2020 EXPEDIDA POR EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, «POR LA CUAL SE ADOPTA

EL PROTOCOLO DE BIOSEGURIDAD PARA EL MANEJO Y CONTROL DEL

RIESGO DEL CORONAVIRUS COVID-19 EN EL SECTOR TRANSPORTE». SE AVOCA EL CONOCIMIENTO El Despacho procede a estudiar si hay lugar a avocar el conocimiento de la Resolución 0677 del 24 de abril de 2020, expedida por el Ministro de Salud y Protección Social,1 para su control inmediato de legalidad. I.- ANTECEDENTES 1). El 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMSdeclaró que el coronavirus COVID-19 constituía un asunto urgente de salud pública y de importancia internacional; y el 30 de enero de 2020, el Comité de Expertos de la OMS, por causa del virus, emitió la declaratoria de Emergencia de Salud Pública de Interés Internacional (ESPII).

2). El 6 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de COVID-19 en el territorio nacional. 1 Por la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus COVID-19 en el sector transporte. 3). El 9 de marzo de 2020, la OMS recomendó a los países miembros de dicha organización, que adoptasen medidas preventivas ante esta situación, de acuerdo con el escenario en que se encuentre cada Estado, con un objetivo común: detener la transmisión y propagación del virus. 4). En atención a lo expuesto, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, especialmente las contenidas en los artículos 489 y 591 de la Ley 9ª de 19792, 2.6 del Decreto Ley 4107 de 20113 y 2.8.8.1.4.2 y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 20164, profirió la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, «por la cual se adoptan medidas preventivas sanitarias en el país, por causa del coronavirus COVID-2019», entre las que se destacan: (i) el aislamiento de las personas que arriben a Colombia procedentes de China, Italia, Francia y España, hasta el 30 de mayo; y (ii) la obligación de las entidades territoriales de hacer evaluaciones preliminares, seguimientos y cercos epidemiológicos a los viajeros provenientes de los mencionados países. 5). Aunado a lo anterior, y con el objeto de adoptar medidas temporales y excepcionales de carácter preventivo, en los organismos y entidades del sector

público y privado, para la contención del COVID-19, ante la inminencia del primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias en el país, los ministros del Trabajo, y de Salud y Protección Social, en conjunto con el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, expidieron la Circular 0018 de 10 de marzo de 2020, en la que señalaron, entre otras, «autorizar el Teletrabajo para servidores públicos y trabajadores que recientemente hayan llegado de algún país con incidencia de casos de COVID-19, quienes hayan estado en contacto con pacientes diagnosticados con COVID-19 y para quienes presenten síntomas respiratorios leves y moderados, sin que ello signifique abandono del cargo». 6). El 11 de marzo de 2020, la OMS calificó el COVID-19 como una pandemia, por la velocidad de su propagación y/o transmisión en más de 114 países. 7). En virtud de dicha circunstancia, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, en especial, de las contenidas en los artículos 2 del Decreto Ley 4107 de 20115, 69 de la Ley 1753 de 20156 y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 20167, y mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020,8 declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», con el fin de «adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, complementarias a las dictadas mediante la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, así como disponer de los recursos financieros, humanos, y logísticos para

enfrentar la pandemia». En la mencionada Resolución se ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, entre otras, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID-19 (Coronavirus), tales como «la prestación del servicio a través del teletrabajo».9 2 Por la cual se dictan Medidas Sanitarias. 3 Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. 4 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. 5 Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. 6 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país». 7 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. 8 Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, también del Ministerio de Salud y de la Protección Social. 8). Posteriormente, en atención a lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución y considerando la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país, «que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional», el 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Declarativo 417 estableció o declaró el

Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de su vigencia, y señaló, que mediante decretos legislativos adoptaría las medidas con fuerza material de ley, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. Entre las motivaciones que tuvo el Gobierno Nacional para declarar el Estado de Excepción, están las siguientes: «Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos». «Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales». 9). Como consecuencia de la emergencia sanitaria decretada, y con el fin de impartir instrucciones para hacer frente a los efectos negativos generados por la pandemia del COVID-19 y mantener el orden público, el Gobierno Nacional profirió el Decreto Ordinario N° 457 de 22 de marzo de 2020 10 , a través del cual, entre

otras medidas, ordenó «el aislamiento preventivo obligatorio» a todos los habitantes del territorio nacional entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020. 10). El 13 de abril de marzo de 2020 , el Presidente de la República, con la firma de su ministro de Justicia y del Derecho, a través del Decreto Legislativo 539 estableció que durante el término de la emergencia sanitaria el Ministerio de Salud y Protección Social será el competente para expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran pare todas las actividades económicas, sociales y sectoriales que se encuentran autorizadas, a fin de mitigar, controlar y evitar la propagación de Ia pandemia y realizar su adecuado manejo. 11). A su vez, el Presidente de la República, con la firma de todos sus ministros, expidió el Decreto Ordinario 593 de 2020 de 24 de abril de 2020, a través del cual extendió el aislamiento preventivo obligatorio a partir del 27 de abril de 2020 hasta el día 11 de mayo de 2020. Adicionalmente, en su artículo 3° estableció una serie de excepciones a la restricción de la circulación de las personas, entre las que resaltan las siguientes: 9 La mencionada resolución establece en uno de sus apartes: «Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá́ impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo». 10 Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público.

«Artículo 3. Garantías para la medida de aislamiento. Para que el aislamiento preventivo obligatorio garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia, los gobernadores y alcaldes, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID19, permitirán el derecho de circulación de las personas en los siguientes casos o actividades: (…)

19. La ejecución de obras de construcción cie edificaciones y actividades de garantía legal sobre la misma construcción, así como el suministro de materiales e insumos exclusivamente destinados a la ejecución de las mismas.

20. La intervención de obras civiles y de construcción, las cuales, por su estado de avance de obra o de sus características, presentan riesgos de estabilidad técnica, amenaza de colapso o requieran acciones de reforzamiento estructural. (…)» 12). El 24 de abril de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 0666, en la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19 en todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública. 13). Para asegurar que se cumpliesen las medidas adoptadas por el Ejecutivo y analizadas las condiciones particulares que rodean las diferentes actividades del sector del transporte, de acuerdo a la información suministrada por el Ministerio de Transporte, el día 24 de abril de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 000677 «Por la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus COVID-19 en el sector transporte» elaborando el protocolo de bioseguridad especial que debe ser

aplicado en este sector por parte de los operadores y conductores de la cadena logística de transporte de carga terrestre y fluvial; empresas y conductores de servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros; terminales de transporte terrestre; transporte férreo; entes gestores y concesionarios de los sistemas de transporte masivo en los vehículos y equipos de todas las modalidades de transporte, el cual se adopta mediante Ia presente resolución y es complementario al protocolo general, adoptado mediante Ia Resolución 666 de

2020. La Ponente considera pertinente transcribir de manera textual el acto administrativo, a saber: «Articulo 1. Objeto. Adoptar el protocolo de bioseguridad para la prevención de la transmisión del COVID-19 en el sector de transporte, contenido en el anexo técnico que hace parte integral de la presente resolución.

Parágrafo. Este protocolo es complementario al adoptado mediante Resolución 666 del 24 de abril de 2020 y a las demos medidas que las empresas de todas las modalidades de transporte, sus conductores o tripulantes, los terminales de transporte terrestre, los administradores de infraestructura asociada a los sistemas de transporte masivo, los conductores de vehículos de servicio particular y de bicicletas convencionales, eléctricas y patinetas eléctricas crean necesarias Articulo 2. Vigilancia del cumplimiento del protocolo. De acuerdo con lo establecido en el Decreto Legislativo 539 de 2020, la vigilancia del cumplimiento de este protocolo esta a cargo de Ia secretaria o entidad municipal o distrital que corresponda a esta actividad económica, del municipio o distrito en donde se realiza la operación de transporte público o donde se utilizan los vehículos automotores o no automotores de servicio

particular, sin perjuicio de Ia vigilancia que sobre el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores realice el Ministerio del Trabajo, ni de la vigilancia que ejerza Ia Superintendencia de Transporte o demás autoridades de tránsito y transporte en cada jurisdicción ni de las competencias de otras autoridades» 14). El Ministerio de Salud y Protección Social remitió al Consejo de Estado copia simple de la Resolución 0677 del 24 de abril de 202011, para su eventual control inmediato de legalidad. 15). La Secretaría General de esta Corporación remitió al Despacho el asunto de la referencia por reparto efectuado el 25 de junio de 2020, para el trámite de rigor. II.- CONSIDERACIONES En aras de decidir si avoca o no el conocimiento de la mencionada Resolución 0677 del 24 de abril de 202012 del Minsterio de Salud y Proteción Social, para efectos de adelantar su control inmediato de legalidad, es necesario estudiar los requisitos de procedibilidad de ese medio de control. 2.1.- REQUISITOS DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994:13 «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo

de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contenciosoadministrativa indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición». (Subraya el Despacho). Por su parte, el artículo 111 de la Ley 1437 de 201114 señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». (Subraya el Despacho). Adicionalmente, el artículo 136 de la Ley 1437 de 201115, en términos similares al artículo 20 de la Ley 137 de 199416, estableció que «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como 11 Por la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus COVID-19 en el sector transporte. 12 Por la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus COVID-19 en el sector transporte. 13 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. 14 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 15 Ibídem. 16 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». (Subraya el Despacho). Finalmente, el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011,17 establece lo siguiente: «Artículo 185. Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así:

1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.

2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.

Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las

materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale.

4. Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto demandado o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días.

5. Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto.

6. Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para sentencia. La Sala Plena de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional».

Por lo tanto, en lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el medio de control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica y uniforme, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994,18 y, 11.8, 136 y 185, de la Ley 1437 de 2011,19 ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) que el objeto o materia a

17 Ibídem. 18 Ibídem. 19 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general; (ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los Decretos Legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. Teniendo claridad al respecto, a continuación, procede el Despacho a explicar porqué, en el caso en concreto, es procedente avocar el control inmediato de legalidad de la Resolución 0677 del 24 de abril de 202020 del Minsterio de Salud y Proteción Social. 2.2.- ESTUDIO DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EN EL CASO CONCRETO 2.2.1.- Que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general Según lo dispuesto en los artículos 20 Ley 137 de 1994,21 y, 111.8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011,22 anteriormente trascritos, el Legislador quiso que el control automático de constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción, a cargo de la Corte Constitucional, fuese complementado por un escrutinio judicial de legalidad excepcional e inmediato, en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sobre las «medidas» o «actos administrativos» de carácter genera l, dictadas por las autoridades públicas para

desarrollar, materializar o aplicar los referidos decretos legislativos. En ese orden de ideas, el primer presupuesto o requisito para activar el control excepcional e inmediato de legalidad es que el objeto o materia a estudiarse o revisarse, lo constituya una «medida» o «acto administrativo» de naturaleza y/o contenido general, pero ¿qué se entiende por «medida» o «acto» de las autoridades públicas? y ¿cuándo esas «medidas» o «actos» son de estirpe general? Frente al primer aspecto, la Ponente resalta que en los artículos 20 de Ley 137 de 199423 y 136 de la Ley 1437 de 2011,24 el Legislador utilizó la expresión «medidas», mientras que en los artículos 111.8 y 185 de la Ley 1437 de 2011,25 escogió las fórmulas lingüísticas de «actos» y de «actos administrativos», respectivamente, por lo tanto, al usar de manera indistinta ambos vocablos, se entiende que para efectos del control inmediato de legalidad, la Ley se está refiriendo a la institución del «acto administrativo» en un sentido lato o amplio, conjugando o incluyendo sin distingo, todos los criterios ideados por la doctrina y la jurisprudencia para su definición o conceptualización, esto es, orgánico, funcional, material y teleológico. Por consiguiente, para este Despacho, el control inmediato de legalidad recae sobre: (i) toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, (ii) producen

las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública, (iii) en ejercicio de sus atribuciones 20 Por la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus COVID-19 en el sector transporte. 21 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. 22 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 23 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. 24 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 25 Ibídem. constitucionales, legales y/o reglamentarias, (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa, (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc., y (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción.26 Ahora bien, en lo que tiene que ver con el segundo interrogante, el Despacho recuerda, que por «acto administrativo general» la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme en identificarlo como aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, que tiene carácter normativo de índole general, constituye «norma de aplicación abstracta»27, como

reglamentador, determinador o desarrollador (si se quiere) de reglas legislativas, por lo que también ha sido llamados «acto regla».28 Con miras a estudiar el cumplimiento del primer requisito de procedencia del control inmediato de legalidad en el presente asunto, la Ponente considera importante transcribir el contenido de la Resolución 0677 del 24 de abril de 202029 del Minsterio de Salud y Proteción Social, objeto de este pronunciamiento: «(…) Que en mérito de lo expuesto, el Ministtro de Salud y Protección Social RESUELVE Articulo 1. Objeto. Adoptar el protocolo de bioseguridad para la prevención de la transmisión del COVID-19 en el sector de transporte, contenido en el anexo técnico que hace parte integral de la presente resolución. Parágrafo. Este protocolo es complementario al adoptado mediante Resolución 666 del 24 de abril de 2020 y a las demos medidas que las empresas de todas las modalidades de transporte, sus conductores o tripulantes, los terminales de transporte terrestre, los administradores de infraestructura asociada a los sistemas de transporte masivo, los conductores de vehículos de servicio particular y de bicicletas convencionales, eléctricas y patinetas eléctricas crean necesarias Articulo 2. Vigilancia del cumplimiento del protocolo. De acuerdo con lo establec