CE-11001-03-15-000-2020-02064-00(CA) A-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 000681 DEL 24 DE ABRIL DE 2020 – Ministerio de Salud y Protección Social / POR MEDIO DE LA CUAL SE ADOPTA EL PROTOCOLO DE BIOSEGURIDAD PARA EL MANEJO Y CONTROL DEL RIESGO DEL CORONAVIRUS COVID-19 EN EL SECTOR DE JUEGOS DE SUERTE Y AZAR / CONSEJO DE ESTADO – Competencia en materia de control inmediato de legalidad De conformidad con los artículos 111-8, 136 y 185 del CPACA, 23 del Reglamento de la Corporación y según lo decidido por la Sala Plena en la sesión 10 del 1º de abril de 2020, esta Sala Especial de Decisión es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que expiden las autoridades del orden nacional al amparo de los estados de excepción para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No requiere que acto controlado se expida en el mismo ámbito temporal del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de procedibilidad Como se sabe, el control inmediato de legalidad procede frente a las medidas de carácter general, dictadas en ejercicio de función administrativa, para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo proferido en un Estado de excepción. Entre los

requisitos de procedibilidad de este tipo de control no se encuentra el temporal, como puede constatarse en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA, que regulan el control inmediato de legalidad y su procedencia. Otra cosa ocurre con los decretos legislativos expedidos al amparo del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, pues en ese caso sí se requiere que se expidan en el marco temporal de dicha declaratoria, tal como lo prevé la propia Ley 137 de 1994 y lo exige la Corte Constitucional al realizar la verificación de este aspecto dentro del criterio formal que aplica en el control de constitucionalidad de dichos decretos. Ahora, a juicio de la Sala, no es posible extender el requisito temporal de los decretos legislativos a las medidas generales que desarrollan o reglamentan tales decretos y que son las que se someten al control inmediato de legalidad. De una parte, porque no existe una norma que habilite esa extensión y, de otra, porque la limitación temporal se justifica en los decretos legislativos, en la medida en que son la expresión de una competencia que, de ordinario, no le corresponde al Presidente de la República, como lo es la de expedición de leyes, y que se habilita de manera excepcional para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión o agravación de sus efectos, circunstancia que no ocurre en el ejercicio de la función reglamentaria, que es una competencia propia u ordinaria del Presidente de la República y de los ministros correspondientes. En síntesis, es procedente el control de la Resolución No. 000681 del 24 de abril de 2020, por

tratarse de una medida de carácter general, dictada en ejercicio de función administrativa, para desarrollar un decreto legislativo dictado al amparo de un estado de excepción.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 136

ARTÍCULO QUE ESTABLECIÓ LAS ENTIDADES COMPETENTES PARA LA

VIGILANCIA DEL CUMPLIMIENTO DEL PROTOCOLO DE BIOSEGURIDAD DEL SECTOR DE JUEGOS DE AZAR, APUESTAS PERMANENTES, CHANCE Y LOTERÍA – No es reglamentario de un decreto legislativo [N]o todos los artículos del acto sometido a control son reglamentación de un Decreto Legislativo. Tal es el caso del artículo 2° que estableció las entidades competentes para la vigilancia del cumplimiento del protocolo de bioseguridad del sector de juegos de azar, apuestas permanentes, chance y lotería. Veamos. (…) [L]a compatibilidad de competencias que prevé esa norma no deriva de un decreto legislativo, sino del principio de coordinación establecido en la Ley 489 de

1998. Además, tampoco se asignaron competencias en la materia, solo se previó el respeto de las existentes, lo que no equivale a reglamentar: la reiteración de un mandato o contenido no equivale al establecimiento de los pormenores requeridos para la aplicación de la ley. Luego, se insiste, el artículo segundo de la Resolución No. 000681 del 24 de abril de 2020 no desarrolla o reglamenta lo establecido en un decreto legislativo, en la medida en que solo reitera uno de los mandatos ya

establecido en el Decreto Legislativo 539, así como el principio de coordinación también ya previsto en la Ley 489 de 1998. Por esto, la Sala se inhibirá de pronunciarse frente a este artículo, tal como lo señalará en la parte resolutiva de la presente providencia.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 / DECRETO LEGISLATIVO 539 DE

2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características / CONTROL

INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL DE LEGALIDAD – Procedencia El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos de carácter general que se profieren al amparo del estado de excepción. El control compete al Consejo de Estado, cuando el acto lo expide una autoridad del orden nacional, o al tribunal administrativo del lugar en el que se expide el acto de la autoridad territorial (artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 CPACA). El control de legalidad procede frente a las medidas de carácter general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos, esto es, para vigilar el ejercicio de los inusuales poderes del Gobierno Nacional, según lo ha establecido la doctrina judicial de esta Corporación. (…) [E]l examen de legalidad que corresponde a esta Corporación se realiza mediante la confrontación del acto con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados

de excepción (Ley 137 de 1994), los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción y las demás normas superiores a las que debe sujeción el acto objeto del control oficioso.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el control inmediato de legalidad como limitante al poder de las autoridades administrativas ver Corte Constitucional Sentencia C-179 de 1994

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad ver Consejo de Estado, Sala Plena Sentencia del 23 de noviembre de 2010, expediente nro. 2010-00196, M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – Competencia para expedir acto controlado El Ministerio de Salud y Protección Social, en concordancia con lo previsto en el artículo 58 de la Ley 489 de 1998, es competente para “cumplir con las demás [funciones] que le sean asignadas en la ley”, siempre que estén relacionadas con el sector administrativo que dirige, esto es, con el de salud y protección social. (…) Lo regulado en el acto controlado respetó la competencia asignada. Téngase en cuenta que el acto se expidió durante el término de vigencia de la emergencia

sanitara declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. En efecto, la resolución analizada data del 24 de abril de 2020, y la emergencia sanitaria, al momento de la expedición de ese acto, se extendía hasta el 30 de mayo del año en curso, según lo previsto en la Resolución No. 385 del 12 de abril de la presente anualidad. (…) El ministro de salud y protección social era el competente para suscribir el acto objeto de control, pues, al tenor de lo previsto en el artículo 60 de la Ley 489 de 1998, tiene a cargo la dirección n y representación de ese ministerio. Se cumplen, entonces, los dos componentes que atañen a la competencia: el material u objetivo, que tiene que ver con las funciones asignadas por la ley a un órgano de la administración (en este caso el Ministerio de Salud y Protección Social), y el componente subjetivo, que concierne a la persona natural que asume como servidor público (el ministro de salud y protección social).

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 58 / LEY 489 DE 1998 –

ARTICULO 60

ACTO CONTROLADO – Motivos / MOTIVACIÓN / PROTOCOLO DE BIOSEGURIDAD / RAZONES FÁCTICAS / RAZONES JURÍDICAS Los motivos que dieron lugar a la expedición del acto controlado se relacionan, para lo que aquí interesa, con (i) la declaratoria como pandemia del Covid-19 por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS), (ii) la declaratoria de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud y de Protección Social, (iii) la necesidad de proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo, (iv) la ausencia

de medidas farmacológicas como mecanismo para la prevención, manejo o contención del virus, por lo que las medidas no farmacológicas, como el aislamiento voluntario, la cuarentena, el distanciamiento social y la higiene respiratoria, son más costo-efectivas, y (v) la necesidad de ejercer la competencia establecida en el artículo 1° del Decreto Legislativo 539 de 2020. (…) Estos motivos son reales. En efecto, desde el 11 de marzo del año en curso la OMS declaró el Covid-19 como pandemia e instó a los Estados a adoptar decisiones urgentes para su prevención, manejo o control, para lo cual recomendó la medida no farmacológica de distanciamiento social y aislamiento, que justificó, entre otras, acudir a las herramientas de las tecnologías de la información y las comunicaciones como elemento para lograr la protección de la vida, salud y la integridad personal, de un lado, y la continuidad de la prestación del servicio por el otro. (…) [L]a necesidad de reglamentación del protocolo de bioseguridad en el sector de juegos de suerte y azar deriva de lo regulado en el artículo 1° del Decreto Legislativo 539 de 2020, en el que el legislador extraordinario no se ocupó de proveer sobre los protocolos de bioseguridad en las diferentes actividades económicas y sectores de la administración pública. Fue por eso que se otorgó competencia al Ministerio de Salud y Protección Social para determinar y expedir los protocolos de bioseguridad requeridos por tales actividades. En conclusión, se cumple con el elemento de la motivación, por cuanto en el acto objeto de control

se expusieron las razones tanto fácticas como jurídicas que tuvo el Ministerio de Salud y Protección Social para dictarlo y esas razones, como se vio, no resultan falsas, sino que obedecen a motivos reales.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020

VERIFICACIÓN / FINALIDAD / OBJETO

[L]a Sala estima que en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del Ministerio de Salud y Protección Social tampoco se advierte una desviación de poder. Por ende, no se desconoció la finalidad y objetivo para el cual se le asignó la competencia reglamentaria. Por el contrario, el acto cumple la finalidad específica que le otorgó el artículo 1° del Decreto Legislativo 539 de 2020, pues dispuso, en el anexo técnico adoptado, las medidas de bioseguridad encaminadas a impedir el contagio por Covid-19 del personal del sector de juegos de azar, apuestas permanentes, chance y lotería. (…) Tampoco se observa el desconocimiento de las normas en las que el acto debería fundarse, pues, de la revisión del acto objeto de control, se advierte que tomó en cuenta el artículo 1° del Decreto Legislativo 539 de 2020 al momento de adoptar la decisión, le asignó a esa norma el sentido que le correspondía y respetó el marco temporal de la competencia otorgada.

FUENTE FORMAL: DECRETO 539 DE 2020

MEDIDAS ADOPTADAS EN EL ACTO – Conexidad A juicio de la Sala, la resolución examinada tiene conexidad con el Decreto Legislativo 539 de 2020 (art. 1), pues mientras el decreto asignó la competencia al

Ministerio de Salud y Protección Social para expedir los protocolos de bioseguridad en las diferentes actividades económicas y sectores de la administración pública, la resolución objeto de análisis adoptó el protocolo de bioseguridad para el sector de juegos de azar, apuestas permanentes, chance y lotería, esto es, adoptó las medidas de bioseguridad concretas para el cumplimiento de ese mandato en un sector determinado de la economía. Lo anterior, sin desconocer el protocolo general de bioseguridad establecido en la Resolución No. 666 de 2020, que se expidió en desarrollo de ese decreto legislativo y cuyo contenido, por demás, fue declarado ajustado a derecho por esta Corporación. (…) [L]as medidas guardan relación con el Decreto 417, que declaró la emergencia económica, social y ecológica, pues se orientan (i) al manejo de una de las causas que dio origen a su expedición, esto es, el tratamiento del factor de transmisión del virus con miras a su reducción, a fin de proteger la vida, salud e integridad personales de los trabajadores del sector regulado, y (ii) a la mitigación de los efectos negativos del virus respecto de la vida y la salud, al igual que en la economía mediante la contribución a la reactivación económica.

FUENTE FORMAL: DECRETO 539 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020

MEDIDAS DE CUIDADO DISPUESTAS PARA LA PREVENCIÓN DEL VIRUS – Proporcionalidad Dentro de esta categoría se encuentran las medidas que el anexo técnico dispuso en los apartes correspondientes a la estimación del riesgo de contagio, el lavado de manos, el distanciamiento físico, los elementos de protección personal –EPP-,

la limpieza y desinfección, la manipulación de insumos y productos, el manejo de residuos, la prevención y manejo de situaciones de riesgo de contagio, la vigilancia de salud en el contexto del Sistema de Gestión de Seguridad y Salud en el Trabajo, el desplazamiento desde y hacia el lugar de trabajo, la capacitación a trabajadores en aspectos relacionados con la forma de transmisión del virus, las medidas en coordinación con las ARL, las recomendaciones en la vivienda, y la convivencia con personas de alto riesgo (…) Esas medidas no resultan irrazonables, arbitrarias o desproporcionadas. Primero, porque se orientan a la protección de la vida, salud e integridad personal –entre otros, de los trabajadores, pues permiten que el trabajo se realice en condiciones dignas, al paso que contribuyen a la reactivación de la economía, específicamente del sector de juegos de azar, apuestas permanentes, chance y lotería. Además, esas medidas son coherentes con las recomendadas por la Organización Mundial de la Salud (OMS) para los entornos laborales en el contexto de la pandemia generada por el COVID-19, y dentro de las que se encuentran, entre otras, las siguientes: (i) la higiene de manos (habitualidad del lavado, instalación de puntos de higiene de manos); (ii) la higiene respiratoria (uso de mascarillas, pañuelos para personas con rinorrea o tos); (iii) el distanciamiento físico (evitar el contacto físico, conservar distancia al menos de un metro, marcaje en el suelo, reducir densidad en edificios, minimizar reuniones presenciales, teletrabajo), y (iv) la limpieza y desinfección

periódica del entorno. (…) [L]as medidas adoptadas en el acto fueron proporcionales, entre otras, porque (i) no impusieron cargas excesivas o de imposible cumplimiento, (ii) respetaron el principio de coordinación, al igual que el ámbito de las competencias de cada uno de las personas a las que se les impusieron obligaciones, y (iii) fueron coherentes con las medidas recomendadas por la Organización Mundial de la Salud (OMS) para los entornos laborales en el contexto de la pandemia generada por el COVID-19. Cabe anotar, que las obligaciones del operador de no permitir (i) la permanencia en el establecimiento o en las sedes de los sorteos después del turno de trabajo o de la finalización de las actividades, y (ii) la ausencia del sitio de trabajo asignado durante la jornada laboral son proporcionales siempre que no se registre una causa extraña que justifique su incumplimiento. Una conclusión contraria conllevaría la imposición de una obligación de imposible cumplimiento.

FUENTE FORMAL: DECRETO 539 DE 2020 / DECRETO 417 DE 2020

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA TRECE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E)

Bogotá D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02064-00(CA) A

Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

Demandado: RESOLUCIÓN 000681 DEL 24 DE ABRIL DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Acto: Resolución No. 000681 del 24 de abril de 2020, expedida por el Ministerio

de Salud y Protección Social. SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA Como no existe causal de nulidad procesal que invalide lo actuado, la Sala Especial de Decisión No. 13 procede a dictar sentencia en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES

1. Acto objeto de control judicial El Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución No. 000681 del 24 de abril de 2020, cuyo control inmediato de legalidad corresponde ejercer a esta Sala Especial de Decisión. La resolución es del siguiente tenor:

RESOLUCIÓN NÚMERO 000681 DEL 24 DE ABRIL DE 2020

Por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus COVID-19 en el sector de juegos de suerte y azar EL MINISTRO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL En ejercicio de sus facultades legales, en especial, de las conferidas en el Decreto Legislativo 539 de 2020 y, CONSIDERANDO Que el artículo 2 de la Constitución Política prevé que las autoridades de Ia República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales y de los particulares. Que Ia Ley 1751 de 2015, en su artículo 5, establece que el Estado es responsable de respetar, proteger y garantizar el goce efectivo del derecho fundamental a Ia salud, y en su

artículo 10, señala como deberes de las personas frente al derecho fundamental a Ia salud, los de "propender por su autocuidado, el de su familia y el de su comunidad" y "actuar de manera solidaria ante situaciones que pongan en peligro la vida y Ia salud de las personas”. Que el 11 de marzo de 2020, la OMS declara que el brote de Coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por Ia velocidad en su propagación e insta a los Estados a tomar acciones urgentes y decididas para Ia identificación, confirmación, aislamiento, monitoreo de los posibles casos y el tratamiento de los casos confirmados, así como Ia divulgación de las medidas preventivas, todo lo cual debe redundar en Ia mitigación del contagio. Que, con base en Ia declaratoria de pandemia, mediante Resolución 385 de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social decretó Ia emergencia sanitaria en todo el territorio nacional, con el fin de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. Que Ia Organización Internacional del Trabajo en comunicado del 18 de marzo de 2020 instó a los Estados a adoptar medidas urgentes para i) proteger a los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para Ia salud generados por el Coronavirus COVID-19; ii) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; iii) estimular Ia economía y el empleo, y iv) sostener los puestos trabajo y los ingresos, con el propósito [de] respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida. Que Ia evidencia muestra que Ia propagación del Coronavirus COVID-19 continúa, a pesar de

los esfuerzos estatales y de la sociedad, y en consecuencia, al no existir medidas farmacológicas como Ia vacuna y los medicamentos antivirales, son las medidas no farmacológicas las que tienen mayor costo/efectividad. Esas medidas incluyen Ia higiene respiratoria, el distanciamiento social, el autoaislamiento voluntario y Ia cuarentena, medidas que se deben mantener. Que por medio de los Decretos 457 del 22 de marzo y 593 del 24 de abril, todos de 2020, el Gobierno nacional impartió instrucciones, en virtud de Ia emergencia sanitaria generada por Ia pandemia, para el mantenimiento del orden público y, dadas las circunstancias y medidas de cuidado para preservar Ia salud y Ia vida, garantizar el abastecimiento y disposición de alimentos de primera necesidad y de servicios que por su misma naturaleza no deben interrumpirse, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio nacional pero permitió el derecho de libre circulación de las personas que allí se indican. Que el Decreto Legislativo 539 del 13 de abril de 2020, estableció que durante el término de Ia emergencia sanitaria este Ministerio será el competente para expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectoriales que se encuentran autorizadas, a fin de mitigar, controlar y evitar la propagación de Ia pandemia y realizar su adecuado manejo. Que el Ministerio de Salud y Protección Social, expidió la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, “por medio de la cual se adoptó el protocolo general de bioseguridad pare todas las actividades económicas, sociales y sectoriales de la administración pública y su

correspondiente anexo técnico”. Que el numeral 29 del artículo 3 del Decreto 593 de 2020 indica que se permite el derecho de circulación de personas que realicen actividades en “operaciones de juegos de suerte y azar en la modalidad de novedosos y territoriales de apuestas permanentes, Chance y Lotería” Que analizadas las condiciones particulares que rodean las diferentes actividades del sector de juegos de azar, apuestas permanentes, Chance y Lotería, de acuerdo a la información suministrada por Coljuegos, se elaboró el protocolo de bioseguridad especial que debe ser aplicado concretamente para estas actividades, el cual se adopta mediante la presente resolución y es complementario al protocolo general, adoptado mediante la Resolución 666 de 2020. En mérito de lo expuesto, RESUELVE: Artículo 1. Objeto. Adoptar el protocolo de bioseguridad para Ia prevención de Ia transmisión del COVID-19 en el sector de juegos de suerte y azar, contenido en el anexo técnico que hace parte integral de Ia presente resolución. Parágrafo. Este protocolo es complementario al adoptado mediante Resolución 666 del 24 de abril de 2020 y a las demás medidas que los responsables de cada establecimiento y punto de venta crean necesarias. Artículo 2. Vigilancia del cumplimiento del protocolo. De acuerdo con lo establecido en el Decreto Legislativo 539 de 2020, la vigilancia del cumplimiento de este protocolo está a cargo de la secretaria o entidad municipal o distrital que corresponda a esta actividad económica, del municipio o distrito en donde funcionan los establecimientos y puntos de venta, sin perjuicio de Ia vigilancia que sobre el cumplimiento de las obligaciones de los empleadores realice el Ministerio del Trabajo, ni de las competencias de otras autoridades.

Artículo 3. Vigencia. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

Dada en Bogotá, D. C. a los, 24 ABR 2020

FERNANDO RUIZ GÓMEZ

Ministro de Salud y Protección Social

2. Intervenciones 2.1. Ministerio de Salud y Protección Social1

Luego de realizar algunas consideraciones acerca del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad y de los antecedentes que sirvieron de sustento a la expedición del acto examinado, el Ministerio de Salud y Protección Social solicitó que se declarara ajustado a derecho, por las siguientes razones: Que la Resolución No. 000681 de 2020 cumple los requisitos formales establecidos por la jurisprudencia, así: (i) se expidió en ejercicio de la competencia que el Decreto Legislativo 539 (art. 1) asignó al ministerio de salud y protección social para, durante la vigencia de la emergencia sanitaria, “determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, [con el fin de] mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”, y (ii) fue debidamente identificada, motivada, y, publicada en el diario oficial. Que el acto objeto de control cumplió los requisitos materiales aplicables en la materia, pues la reglamentación se orientó a la adopción de las medidas de bioseguridad requeridas en el sector en el sector de juegos de suerte y azar “con el fin de disminuir el riesgo de transmisión del virus de humano a humano, durante

el desarrollo de todas sus actividades”. Que, por último, de cara a la necesidad y proporcionalidad de la medida, debía tenerse en cuenta que el contenido del acto se orientó a garantizar los derechos a la vida, a la salud y el trabajo en condiciones dignas del personal que se desempeña en el sector de juegos de suerte y azar, lo que explica porqué se establecieron prescripciones, entre otras, en materia de higiene personal e interacción social, determinación de áreas, horarios y turnos de trabajo, suministro y reposición de elementos de protección personal (EPP), manipulación y desinfección de áreas e implementos de trabajo. Esas medidas resultaban proporcionales de conformidad con la evidencia científica y “hasta tanto la evaluación del riesgo indique que la situación permite retornar de manera paulatina y con seguimiento de las autoridades a la cotidianeidad”.

3. Concepto del Ministerio Público2

El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado solicitó que se declarara la improcedencia del medio de control, puesto que el acto controlado se expidió por fuera del ámbito temporal del Estado de Emergencia Económica, Ecológica y Social, declarado por el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. Esto, en aplicación de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, que reguló lo atinente al control de legalidad de las medidas de carácter general dictadas para desarrollar o reglamentar decretos legislativos dictados durante estados de excepción. 1 Intervención presentada ante la Secretaría General del Consejo de Estado a través de correo electrónico remitido el 4 de junio de 2020.

2 Intervención presentada ante la Secretaría General del Consejo de Estado a través de correo electrónico remitido el 17 de junio de 2020.

CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con los artículos 111-8, 136 y 185 del CPACA, 23 del Reglamento de la Corporación y según lo decidido por la Sala Plena en la sesión 10 del 1º de abril de 2020, esta Sala Especial de Decisión es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que expiden las autoridades del orden nacional al amparo de los estados de excepción para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo.

2. Delimitación del problema jurídico 2.1. Previo a plantear el problema jurídico de fondo, conviene precisar que están cumplidos los presupuestos para la procedencia del control inmediato de legalidad, pues la Resolución No. 000681 del 24 de abril de 2020 es un acto administrativo general dictado por una autoridad del orden nacional para desarrollar un decreto legislativo, con excepción del artículo 2°, según se señalará en el numeral 2.3. de este apartado.

En efecto, es un acto administrativo general, por cuanto se trata de la expresión unilateral de la voluntad de la administración, orientada a producir efectos jurídicos generales. Sin duda, establecer el protocolo de bioseguridad para el sector de juegos de azar, apuestas permanentes, chance y lotería es una decisión de contenido general, que corresponde a la reglamentación del artículo 1° del Decreto Legislativo 539 de 2020. Adicionalmente, el acto fue proferido por una autoridad del orden nacional, tal

como lo es el Ministerio de Salud y Protección Social. Como se sabe, los ministerios hacen parte del sector central de la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, de conformidad con lo previsto en la Ley 489 de 1998 (arts. 38, num. 1, lit. d, y 39). Finalmente, la resolución reglamenta un decreto legislativo, específicamente el Decreto Legislativo 539 de 20203, que en el artículo 1° asignó al ministerio mencionado, durante el término de la emergencia sanitaria, la competencia para determinar y expedir los protocolos de bioseguridad de las actividades económicas y de la administración pública, para prevenir, controlar y mitigar la propagación del Covid-19. Justamente, el acto objeto de control dispuso el protocolo de bioseguridad para una de la actividades económicas, como lo es la de juegos de azar, apuestas permanentes, chance y lotería. 2.2. Ahora bien, contrario a lo sostenido por el ministerio público, esta Sala estima que no se requiere que el acto controlado se expida en el mismo ámbito temporal del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Veamos. Como se sabe, el control inmediato de legalidad procede frente a las medidas de carácter general, dictadas en ejercicio de función administrativa, para desarrollar o reglamentar un decreto legislativo proferido en un Estado de excepción. Entre los requisitos de procedibilidad de este tipo de control no se encuentra el temporal, 3 Expedido en ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, en concordancia con la Ley 137 de 1994, y el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020.

como puede constatarse en los artículos 20 de la Ley 137 de 19944 y 136 del CPACA5, que regulan el control inmediato de legalidad y su procedencia. Otra cosa ocurre con los decretos legislativos expedidos al a