CE-11001-03-15-000-2020-02065-00(CA) (2)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 000682 DEL 24 DE ABRIL DE 2020 – Expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social / MEDIDAS OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica / CONSEJO DE ESTADO – Competencia en materia de control inmediato de legalidad El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de Excepción”, establece que las medidas de carácter general que hubieren sido dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, para lo cual las autoridades enviarán los actos administrativos a esta Jurisdicción dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Por su parte, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. (…) Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / ACUERDO 80 DE 2019 – ARTÍCULO 29 NUMERAL 3 (SALA

PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO) MODALIDADES DE LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN - Estado de guerra exterior, estado de conmoción interior y estado de emergencia social, económica y ecológica / ESTADOS DE EXCEPCIÓN – Noción y carácter excepcional / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control político y control jurisdiccional La Constitución Política de 1991 admitió la posibilidad de que el Presidente, con la firma de todos sus ministros, pudiera declarar tres estados de excepción: el estado de guerra; el estado de conmoción interior y el estado de emergencia, social, económica y ecológica. De la lectura de los artículos 212 a 215 de la Constitución es posible concluir que los estados de excepción significan una alteración del orden institucional y normativo, motivo por el cual no pueden convertirse en la regla general; su vigencia debe ser solo por períodos expresamente señalados en las normas superiores. Los estados de excepción, al suponer una variación de la normalidad institucional y democrática, activan una serie de sistemas de pesos y contrapesos para controlar el ejercicio del poder por parte de la Rama Ejecutiva. Uno de esos controles está en cabeza del Congreso de la República -control políticoy el otro en la Rama Judicial -control jurisdiccional-.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Noción y finalidad / DISTRIBUCIÓN

DE COMPETENCIAS ENTRE LA CORTE CONSTITUCIONAL Y LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – En materia de control jurisdiccional a los estados de excepción / CARACTERÍSTICAS DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL DE CONVENCIONALIDAD – Se debe garantizar en el control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Efecto de la sentencia El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se habilita de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna, durante los estados de excepción. Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, igual ocurre con los actos administrativos y medidas generales -que no sean legislativasen cuyo caso el control estará en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática. Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política. No obstante, la Sala ha advertido que “si bien es cierto que

el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”. iii) Es automático e inmediato, para lo cual las autoridades públicas deben remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidos en ejercicio de la función administrativa y con ocasión del estado de excepción, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente al control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos que se dicten con posterioridad. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna que las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto. De igual manera, se promueve la intervención de las universidades, de agremiaciones o de organizaciones. vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero conocerá de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que los segundos de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de

excepción. En tal virtud, el control que se ejerce puede ser catalogado de “reforzado y especial”, ya que su objetivo es velar por la seguridad del orden constitucional y democrático, así como por la vigencia permanente de las garantías fundamentales individuales y colectivas. En efecto, como las medidas que se profieren en estos supuestos son de naturaleza excepcional, puesto que se trata de un orden anormal, dada la situación de alteración externa o interna, no cabe duda de que el control de constitucionalidad y legalidad debe ser reforzado (stricto sensu), en aras de evitar que se subvierta el orden constitucional o se desconozcan las garantías básicas de la población. ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad. En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, sino también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, general e impersonal. Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control

pretende ser integral, no es completo ni absoluto”. xi) La finalidad del medio de control, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se trasgreda el orden jurídico superior.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Décima Especial de Decisión, sentencia del 14 de octubre de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-02523-00, C.P. María Adriana Marín; sentencia del 11 de mayo de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; sentencia del 28 de enero de 2003, Rad. 11001-03-15-000-2002-00949-01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia del 7 de octubre de 2003, Rad. 11001-03-15-000-2003-00472-01, C.P. Tarsicio Cáceres Toro; sentencia del 16 de junio de 2009, Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero; entre otras

TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Realizado por el Consejo de Estado De otra parte, el trámite de este medio de control por parte del Consejo de Estado, de conformidad con el artículo 185 ibídem, es el siguiente: i) una vez recibida la

copia auténtica de los actos o medidas, la sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los magistrados que integran la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, y el fallo correspondiente será proferido por esta; ii) repartido el proceso, el magistrado ordenará que se fije en Secretaría General un aviso por el término de 10 días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir, por escrito, para defender o impugnar la legalidad del acto. Además, se ordenará la publicación del aviso en la página web del Consejo de Estado; iii) en el mismo auto que admite el control inmediato de legalidad, el magistrado ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso, a presentar concepto, por escrito, sobre los puntos relevantes para resolver acerca de la legalidad del acto; iv) el magistrado ponente podrá solicitar que se remitan los antecedentes y el expediente administrativo que antecedió a la expedición del acto o la medida objeto de control de legalidad. Esta prueba se deberá decretar en el auto admisorio; v) al expirar el término de publicación del aviso o vencido el período probatorio, pasará el asunto al Ministerio Público por el término de 10 días para que rinda concepto, sin necesidad de auto que lo ordene; vi) vencido el traslado del Ministerio Público, el magistrado ponente deberá registrar fallo dentro de los 15 días siguientes a la fecha de entrada del proceso para ese fin y, finalmente, vii) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptará el fallo dentro de los 20 días

siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185

ANÁLISIS FORMAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Superado / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos o requisitos formales que debe cumplir el acto objeto de control / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – Creación / MINISTERIOS - Naturaleza jurídica / JUICIO DE CONEXIDAD - Superado i) Naturaleza del acto de contenido general: la Resolución 000682 del 24 de abril de 2020 es un acto administrativo de contenido general y abstracto. En efecto, su objeto consistió en establecer los protocolos de bioseguridad que debe observar el sector de construcción de edificaciones, con el fin de mitigar la propagación del virus Covid-19. ii) Autoridad del orden nacional: las disposiciones que se revisan fueron expedidas por una entidad del orden nacional. El artículo 9º de la Ley 1444 de 2011 creó el Ministerio de Salud y Protección Social, con las funciones y objetivos del despacho del viceministro de salud y bienestar, los temas relacionados al mismo y las funciones asignadas al viceministerio técnico del antiguo Ministerio de Protección Social, los cuales se escindieron por disposición de esa misma ley (art. 6º). De acuerdo con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, los ministerios integran el sector central de la Rama Ejecutiva del poder público, en el orden nacional. iii) Ejercicio de función administrativa: el acto es una manifestación de la función administrativa, por cuanto tiene como propósito establecer las medidas de bioseguridad que deben ser observadas e

implementadas por un sector de la economía, en atención a la facultad que para ese efecto le otorgó el Gobierno Nacional al Ministerio de Salud y Protección Social. iv) Conexidad con el estado de excepción y los decretos legislativos: la Resolución 000682 del 24 de abril de 2020, proferida por el Ministro de Salud y Protección Social, se expidió en el marco del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, declarado por el Gobierno Nacional en el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020. Las medidas adoptadas se expidieron en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020.

FUENTE FORMAL: LEY 1444 DE 2011 – ARTÍCULO 9 / LEY 1444 DE 2011 – ARTÍCULO 6 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 / DECRETO 417 DE 2020 /

DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 539 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-205 de 2020, M.P. José Fernando

Reyes Cuartas ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Control de competencia y forma / COMPETENCIA – Carácter expreso y taxativo / MINISTRO DE SALUD – Tiene la dirección del ministerio que preside / MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – Competencia para expedir los protocolos de bioseguridad para evitar la propagación de la pandemia del Covid-19, en todas las actividades económicas, sociales y sectores de la

administración pública i) Control de competencia y forma: la competencia es la concreción o materialización del principio constitucional de legalidad (artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política). En esa medida, la competencia no puede ser presunta o inferida; por el contrario, tiene que ser expresa y taxativa. En otras palabras, no existen competencias implícitas. (…) [E]l Ministro de Salud y Protección Social tiene la dirección del ministerio que preside. Durante el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante los Decretos 417 y 637 de 2020, el Gobierno Nacional expidió el Decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020, a través del cual estableció en el Ministerio de Salud y Protección Social la competencia para determinar y expedir los protocolos de bioseguridad que se requieran en todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Covid-19, durante el término de la emergencia sanitaria. De acuerdo con las normas aludidas, se concluye que el Ministro de Salud y Protección Social estaba facultado para expedir la Resolución 000682 del 24 de abril de 2020, por la cual adoptó el protocolo de bioseguridad para el sector de construcción de edificaciones.

FUENTE FORMAL: DECRETO 489 DE 1998 – ARTÍCULO 61 NUMERAL 1 / DECRETO 4107 DE 2011 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020

ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Control

de objeto, causa y finalidad / CAUSA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Definición / JUICIO DE FINALIDAD – Superado / JUICIO DE MOTIVACIÓN SUFICIENTE – Superado / RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Tiene objeto lícito, causa válida y finalidad adecuada e idónea ii) Control de objeto, causa y finalidad: la causa del acto administrativo hace referencia a las circunstancias fácticas y jurídicas que le sirven de fundamento para su expedición. La Resolución 000682 del 24 de abril de 2020 fue expedida con posterioridad a la declaración del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica dispuesta en el Decreto 417 de 2020. (…) La Sala advierte, sin mayor esfuerzo, que los artículos primero y segundo del acto que se examina, en la forma en la que aparecen redactados, resultan acordes con el Decreto legislativo 539 de 2020, en tanto, acatan los artículos primero y segundo de esa disposición (…). Ahora bien, el “Anexo técnico” del acto administrativo hace parte integral del artículo primero de esa resolución, y resulta evidente que sus mandatos se encuentran ajustados a las disposiciones convencionales, constitucionales y legales que propenden por la protección de la vida e integridad de la población, por cuanto tienen por finalidad la prevención del contagio del COVID-19 en una de las áreas y sectores económicos estructurales de las finanzas nacionales, esto es, la construcción de obras y edificaciones. La Sala aprecia que las medidas adoptadas por el Ministerio de Salud tienen la clara intención de hacer frente a los motivos que originaron el estado de excepción de

emergencia económica, social y ecológica, con la finalidad de conjurar la crisis ocasionada por el virus Covid-19 e impedir la extensión de sus efectos, con lo cual se considera superado el juicio de finalidad. En efecto, el establecimiento de medidas sanitarias evita la propagación del virus y garantiza la seguridad, en términos de salud e integridad física, de los actores involucrados en la actividad de alojamiento. Dicho propósito motivó la expedición del Decreto legislativo 539 de 2020, que sirvió de fundamento al acto administrativo, conexidad que además se avizora con las disposiciones del Decreto legislativo 491 de 2020, el cual, aunque se dirigió únicamente a las entidades públicas, contiene disposiciones relacionadas con el trabajo en casa y el establecimiento de medidas que procuren el distanciamiento físico, previsiones que también se incluyeron en el protocolo de bioseguridad que es materia de análisis. Las medidas aparecen, además, motivadas en la necesidad de adoptar lineamientos que permitan reactivar el sector económico de alojamiento, con el menor impacto posible en la proliferación de la pandemia. Así las cosas, la Resolución 000682 del 24 de abril 2020 se ajusta a las normas en que debió fundarse y, además, está correctamente motivada, toda vez que las normas que se invocan como soporte para su expedición le otorgaron esa competencia al Ministro de Salud y Protección Social. Como consecuencia, el objeto es lícito, la causa es válida y la finalidad invocada es adecuada e idónea.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 539 DE

2020 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020 – ARTÍCULO 2 /

DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020

ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Control de razonabilidad y proporcionalidad / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD – Superado iii) Control de razonabilidad y proporcionalidad. Las medidas adoptadas son adecuadas para enfrentar la pandemia generada por el virus Covid-19, en la medida en la que persiguen salvaguardar la salud de los trabajadores del sector económico de la construcción de edificaciones. En el caso que se analiza, todas las directrices de bioseguridad impartidas se encuentran relacionadas con el estado de excepción y buscan proteger la salud de las personas, más aún si buscan proteger la vida e integridad de los trabajadores y de sus familias ante los negativos impactos de la pandemia. Además, las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional guardan total concordancia y coherencia con los lineamientos fijados por la OMS y la OPS, pues tienen como eje específico evitar la propagación del COVID-19. ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Control de la vigencia de los actos administrativos / LEGALIDAD CONDICIONADA DE LA VIGENCIA DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – A que las medidas adoptadas no excederán la duración de la emergencia sanitaria iv) Control de la vigencia del acto. El artículo 3º de la Resolución 000682 de 2020 se limitó a enunciar que el acto regiría “a partir de la fecha de su publicación”. Por consiguiente, se hace necesario condicionar la vigencia del acto para adecuarlo a

la norma legislativa -art. 1°, Decreto legislativo 539 de 2020-, bajo el entendido de que las medidas adoptadas son transitorias y no excederán la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de las Resoluciones 385 de 2020 y 844 de 2020.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020 – ARTÍCULO 1

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No impide que la resolución objeto de control pueda ser demandada a través de otros medios de control procedentes El pronunciamiento que se profiere en esta providencia no impide que la Resolución (…) pueda ser objeto de una posterior revisión de legalidad por parte de esta Jurisdicción, a través de los medios de control que sean procedentes y por argumentos distintos a los analizados en esta providencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 189 del CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 000682 DE 2020 (24 de abril) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – ARTÍCULO 1 (No anulada) / RESOLUCIÓN 000682 DE 2020 (24 de abril) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – ARTÍCULO 2 (No anulada) / RESOLUCIÓN 000682 DE 2020 (24 de abril) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL – ARTÍCULO 3 (Legalidad condicionada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02065-00(CA)

Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

Demandado: RESOLUCIÓN 000682 DEL 24 DE ABRIL DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD La Sala decide el control inmediato de legalidad de la Resolución 000682 del 24 de abril de 2020, proferida por el Ministro de Salud y Protección Social, “por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para el manejo y control del riesgo del coronavirus Covid-19 en el sector de la construcción de edificaciones”.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La declaratoria del estado de excepción El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud-OMS calificó el brote del coronavirus Covid-19 como una pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud profirió la Resolución 385 del 12 de marzo del año en curso, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.

Posteriormente, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, junto con todos los ministros que integran el Gobierno Nacional, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días, en todo el territorio nacional. Luego, el Presidente de la República expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria

generada por la pandemia del coronavirus Covid-19. Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, a partir de las cero horas del día 25 de marzo hasta las cero horas del 13 de abril de 2020. Esta medida de aislamiento social preventivo obligatorio, también conocida como “cuarentena”, fue prorrogada en varias oportunidades, a través de los Decretos 531, 593, 636, 689, 749, 878, y 1076 de 2020. Mediante Decreto 1168 de 25 de agosto de 2020, el Gobierno Nacional estableció la medida de aislamiento selectivo y distanciamiento individual, desde el 1º de septiembre hasta el 1º de octubre de 2020, y derogó el Decreto 1076 de 2020. La Corte Constitucional, en sentencia C-145 de 2020, declaró exequible el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el cual se declaró el primer estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional1.

2. El acto administrativo objeto de control El Ministro de Salud y Protección Social profirió la Resolución 000682 del 24 de abril de 2020, mediante la cual adoptó el protocolo de bioseguridad para la actividad económica de construcción de edificaciones, en cumplimiento de la competencia que le fue asignada en el Decreto legislativo 539 de 13 de abril de

20202.

3. Trámite del control inmediato de legalidad 3.1. Mediante auto de 26 de mayo de 2020, proferido en el proceso de la referencia, se avocó el control inmediato de legalidad de la Resolución 000682 del

24 de abril de 2020. Se ordenó notificar esa decisión al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público. Dentro del término de fijación de que trata el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011CPACA, intervinieron el Ministerio de Salud y Protección Social, así como el Procurador Cuarto Delegado ante esta Corporación. El Ministerio de Salud y Protección Social indicó que el acto administrativo es legal, dado que cumple con los criterios de conexidad, finalidad, necesidad, y 1 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 2 “Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus Covid-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. El artículo primero de esa decisión le asignó al Ministerio de Salud y Protección Social la competencia para “determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”. proporcionalidad. Precisó que las medidas adoptadas incluyen, entre otras, la higiene de manos; la higiene respiratoria; el distanciamiento social; el autoaislamiento voluntario y la cuarentena. Agregó que el anexo técnico tiene como propósito la organización por turnos de trabajo, en los que exista un mínimo de exposición, así como establecer jornadas de desinfección periódicas. El Procurador Cuarto Delegado ante esta Corporación solicitó declarar ajustada a

derecho la Resolución 000682 del 24 de abril de 2020, en cuanto fue proferida por autoridad competente y se encuentra motivada. Además, desarrolla y guarda conexidad con el estado de excepción declarado en el Decreto 417 de 2020 y con las disposiciones del Decreto legislativo 539 de 2020. En lo que respecta al anexo del acto que identifica las medidas de bioseguridad impuestas en la actividad de construcción de edificaciones, el Ministerio Público precisó que todas ellas eran proporcionales y razonables para afrontar la magnitud de la crisis sanitaria generada por el Covid-19, dado que propenden por evitar el contacto físico de los trabajadores del área de la construcción. Finalmente, indicó que el acto administrativo era proporcional, dado que los protocolos de bioseguridad son transitorios, mientras dure la emergencia sanitaria declarada por el Gobierno Nacional.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. Jurisdicción y competencia El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de Excepción”, establece que las medidas de carácter general que hubieren sido dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, para lo cual las autoridades enviarán los actos administrativos a esta Jurisdicción dentro de las 48 horas siguientes a su expedición.

Por su parte, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la

función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. La norma en cita preceptúa, textualmente: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa. Ahora bien, el numeral 3° del artículo 29 del Acuerdo 80 de 2019 -que contiene el reglamento interno del Consejo de Estadodetermina que corresponde a las Salas Especiales de Decisión resolver los asuntos que le sean asignados por la Sala Plena del Consejo de Estado En sesión 10 de 1º de abril de 2020, la Sala Plena de la Corporación, con fundamento en el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011-CPACA, le asignó a las

Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad. No sobra recordar que estas Salas Especiales de Decisión están integradas por un magistrado de cada Sección del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza el objetivo establecido por el legislador, sin causar congestión en la Sala Plena de lo Contencioso Administrat