CE-11001-03-15-000-2020-02076-00(CA)S-2020

CIRCULAR No. 43 DE 30 DE ABRIL DE 2020 - Anulada parcialmente ALCANCE DE LA SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD - Del Decreto 558 de 2020 / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DESVIRTUACIÓN DE LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVORequiere declaración judicial / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia De la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 558 de 2020. Pese a que la Corte Constitucional declaró inexequible el referido Decreto desde la fecha de su expedición, esto es, 15 de abril de 2020, ello no impide que la Sala realice un análisis de fondo en el presente asunto, como pasa a explicarse. En el control puesto a consideración de la Sala, se estudia la Circular 43 de 30 de abril de 2020 de la Agencia de Desarrollo Rural, la cual adoptó algunos lineamientos con fundamento en el Decreto Legislativo 558 de 15 de abril de 2020. Al respecto, lo primero que debe indicarse es que la referida circular se reputa existente desde el momento de su expedición y es eficaz, por ser un acto general, desde el día siguiente de su publicación. En el caso concreto, desde el 27 de junio de 2020. En ese orden, para la Sala, el acto desde el día siguiente a esa fecha, cobró firmeza, fue eficaz y, en esa medida, produjo efectos jurídicos, estuvo revestido de presunción de legalidad, tuvo fuerza ejecutoria y era obligatorio. Sin embargo, esta

obligatoriedad se perdió en virtud de la desaparición de su fundamento de derecho, dado por la declaratoria de inexequibilidad del Decreto Legislativo 558 de 2020, es decir el 23 de julio de 2020. Lo anterior, teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 91 numeral 2 del CPACA. La pérdida de obligatoriedad del acto no requiere declaración judicial y se entiende que opera de plano, desde la expulsión del Decreto Legislativo 558 de 2020 del ordenamiento jurídico, caso concreto, desde el 23 de julio de 2020. Ahora, desvirtuar la presunción de legalidad del acto por el tiempo que produjo efectos, tuvo fuerza ejecutoria y fue obligatorio (27 de junio de 2020 a 22 de julio de 2020) sí requiere declaración judicial y ello habilita a esta jurisdicción para que se pronuncie. De acuerdo con lo anterior, para la Sala, el acto objeto de estudio sí es susceptible de ser analizado formal y materialmente, mientras el mismo produjo efectos. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de la Corte Constitucional de 23 de febrero de 1995, Exp. C-069, M.P. Hernando Herrera Vergara.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 558 DE 2020 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 91 NUMERAL 2

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Trámite La Sala Especial de Decisión No. 14 adoptará una decisión en ejercicio del control automático de legalidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), sobre la Circular No. 43

de 30 de abril de 2020. El control automático de legalidad que corresponde ejercer en este caso es de conocimiento de las salas especiales de decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 23, 29.3 y 42 del Acuerdo No. 80 de 2019 y con la decisión adoptada en sesión virtual No. 10 de 1 de abril de 2020 de esta.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 136 / ACUERDO 80 DE 2019 - ARTÍCULO 23 / ACUERDO 80 DE 2019 - ARTÍCULO 29 NUMERAL 3 / ACUERDO 80 DE 2019 - ARTÍCULO 42

CIRCULAR No. 43 DE 30 DE ABRIL DE 2020 / REQUISITOS DE

PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / ACTO

ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS

LEGISLATIVOS / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA En atención a lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), el acto sometido a control de legalidad cumple con todos los requisitos o presupuestos exigidos para que se entienda ajustado formalmente al ordenamiento jurídico, mientras surtió efectos y fue obligatorio. En efecto, la Sala encuentra que, la Circular No. 43 de 30 de abril de 2020 es un acto, disposición o medida de contenido general, abstracto e impersonal, del orden

nacional, pues adoptó lineamientos en materia de cotizaciones para pensión en virtud del Decreto Legislativo 558 de 2020. Fue dictado en ejercicio de función administrativa. El acto objeto de control fue suscrito por la Presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural, en virtud de lo previsto en los Decretos Legislativos 417 y 558 de 2020, así como los numerales 1 y 17 del artículo 11 del DecretoLey 2364 de 2015 por la cual se creó la Agencia de Desarrollo Rural, se determinó su objeto y estructura orgánica. Desarrolló un decreto legislativo expedido con base en el estado de excepción del artículo 215 Constitucional. Como ya se indicó, el acto que ocupa a la Sala desarrolló el Decreto Legislativo 558 de 2020. En conclusión, la Sala encuentra que la Circular se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN NACIONAL - ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 136 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 558 DE 2020 / DECRETO LEY 2364 DE 2015 - ARTÍCULO 11 NUMERALES 1 Y 17

CIRCULAR No. 43 DE 30 DE ABRIL DE 2020 - Desarrolla las pautas de los Decretos Legislativos [P]ara la Sala, la Circular sí desarrolla el Decreto 417 y, especialmente el 558 de

2020, como quiera que a) sin duda, el fundamento de esa Circular es el surgimiento a la vida jurídica de ambos decretos, b) la Agencia sí adopta 2 medidas claras frente a ellos, no acoger el alivio y señalar que los contratistas están en libertad de acogerlo o no. Para la Sala, lo decretos legislativos establecieron un alivio en materia de aportes de seguridad social para los empleadores del sector público y privado y para los trabajadores independientes. Ese alivio no fue impositivo sino dispositivo. En ese orden, con la Circular, la Presidenta de la Agencia le da un alcance al decreto legislativo en su entidad. Adicionalmente, se observa que la Presidencia de la Agencia de Desarrollo Rural, se sujetó a los términos del decreto de desarrollo sin exceder su competencia pues, existe correspondencia entre los contenidos normativos del Decreto Legislativo 558 de 2020 y de la Circular objeto de control.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 558 DE 2020

ALCANCE DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Cumplimiento de los requisitos de finalidad, necesidad y proporcionalidad de la medida A pesar de que la capacidad para expedir actos administrativos constituye una herramienta ordinaria de la función administrativa, en este caso, la reglamentación se activó por la necesidad de darle alcance a un decreto extraordinario que requiere desarrollo normativo. Esta reglamentación, en consecuencia, debe reunir

los presupuestos definidos en el artículo 9 de la Ley 137 de 1994 que, para el caso concreto, son: finalidad, necesidad y proporcionalidad.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 199 - ARTÍCULO 9

CIRCULAR No. 43 DE 30 DE ABRIL DE 2020 - Satisface el presupuesto de finalidad / SOSTENIBILIDAD FINANCIERA DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES En el presente caso se encuentra que la reglamentación contenida en la Circular No. 43 de 30 de abril de 2020 satisface el presupuesto de finalidad, por las razones que pasan a explicarse: De acuerdo con la parte motiva, lo que busca el acto es (1) contribuir al sostenimiento del sistema de seguridad social integral de la Nación en consideración a que, desde el inicio de la vigencia fiscal, ya tenía garantizados los recursos para la realización de los aportes de seguridad social en pensión de los servidores públicos de la entidad y (2) dar a los contratistas la posibilidad de decidir por su cuenta, si acogen o se apartan de la medida de alivio respecto de los aportes de seguridad social en pensiones. Ahora bien, de conformidad con la parte resolutiva, tal como se indicó antes, el acto objeto de control estableció 2 medidas a saber: (1) la no adopción de la disminución de aportes a seguridad social en pensiones respecto de los servidores públicos de la entidad y (2) facultar a los contratistas para que decidan si se acogen a esa disminución en aportes de seguridad social en pensiones o si los continúan realizando en su totalidad. La Sala advierte que estas medidas se sujetan a los

fines del acto, pues con ellas, en efecto, de un lado se garantiza que el sostenimiento del sistema de seguridad social integral a través de los aportes de manera completa y de otro lado, se permite que los contratistas que requieran el alivio que, en su momento, fue otorgado por el Gobierno se acojan a esa opción sin que hacerlo o no, implique una imposición de la entidad. CIRCULAR No. 43 DE 30 DE ABRIL DE 2020 - Satisface el presupuesto de

necesidad / PRINCIPIOS DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE

TRANSPARENCIA / PRINCIPIO DE EFICACIA / PRINCIPIO DE ECONOMÍA /

PRINCIPIO DE CELERIDAD

[P]ara la Sala, ante la existencia, del Decreto Legislativo 558 de 2020, era necesaria la expedición de la Circular que definiera la situación de la entidad y los contratistas respecto de su aplicación. Ello además se acompasa con los principios de la función administrativa que abogan por la transparencia, eficacia, la economía y la celeridad, evitando contratiempos a los contratistas y exponiendo las razones por las cuales la entidad no acogería el alivio.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 558 DE 2020

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD / AFECTACIÓN DE LOS DERECHOS

FUNDAMENTALES - Inexistente / PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA

SEGURIDAD SOCIAL

[F]rente al principio de proporcionalidad, basta con señalar que la medida consistente en no acoger el alivio otorgado por el Decreto 558 de 2020, no afecta derechos fundamentales sino por el contrario, protege el derecho a la seguridad

social de los empleados de la Agencia, a quienes no se les verá afectado posteriormente su mesada pensional por esa variación. Únicamente, con fines ilustrativos, debe tenerse en cuenta que, incluso, en decisión de 23 de julio de 2020, la Corte Constitucional declaró inexequible el aludido decreto, situación que permite entrever que acoger el alivio sí implicaba una contradicción con los derechos y garantías reconocidas en la Constitución Política.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 558 DE 2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Independiente del control de constitucionalidad efectuado por la Corte Constitucional / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Como ya se advirtió la decisión que aquí se estudia se fundamentó en el Decreto 558 de 15 de abril de 2020, el cual, en decisión de 23 de julio de 2020 fue declarado inexequible. Sin embargo, la Sala considera que la anterior situación no implica, que debla declarase la nulidad total del acto administrativo objeto de estudio por las siguientes razones: 1) El control de legalidad que realiza la jurisdicción de lo contencioso administrativo es autónomo e independiente del control de constitucionalidad que efectúa la Corte Constitucional, especialmente por el nivel de disposiciones normativas que se protege en uno y en otro escenario. 2) El acto administrativo expedido en virtud de un decreto legislativo, surge con una presunción de legalidad que debe ser desvirtuada por esta

Jurisdicción. 3) El acto administrativo, en términos generales, no produce los mismos efectos del Decreto Legislativo declarado inexequible con efectos ex tunc de tal suerte que se concluya que su contenido sea ilegal. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Se declara la nulidad de los párrafos 3, 4 y 5 de la Circular No. 43 de 30 de abril de 2020 / NULIDAD

PARCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[S]e recuerda que el Decreto Legislativo 558 de 2020 facultó a los empleadores del sector público y privado para acoger el alivio respecto de las cotizaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y la Agencia de Desarrollo Rural, en su acto administrativo 1) no acogió ese alivio de manera motivada y razonada 2) facultó a los contratistas para acoger el alivio dispuesto por el Gobierno Nacional. Así, aunque la primera medida no reproduce los efectos del decreto legislativo la segunda sí lo hace como quiera que la Agencia permite a sus contratistas el alivio que, posteriormente, fue expulsado del ordenamiento jurídico con efectos retroactivos, razón suficiente para declarar la nulidad parcial del acto que se controla en lo relativo a esta disposición. Mantener la presunción de legalidad de esa decisión administrativa que, con fundamento en el Decreto Legislativo 558 de 2020, habilitaba a los contratistas a efectuar una cotización menor a la legalmente establecida, implicaría desconocer la decisión adoptada por la Corte Constitucional que declaró inexequible el aludido Decreto Legislativo

desde el mismo momento de su expedición. En esa medida, la Sala, salvo lo inmediatamente señalado, no encuentra razones de contradicción entre la norma controlada y el ordenamiento superior. Se concluye que la decisión contenida en la Circular No. 43 de 30 de abril de 2020, expedida por la Agencia de Desarrollo Rural, cuyo asunto se refiere a los “Lineamientos establecidos por el Decreto No. 558 del 15 de abril de 2020” mientras surtió efectos y fue obligatorio estuvo acorde con el ordenamiento jurídico excepto lo dispuesto en los párrafos 3, 4 y 5 de la Circular. CIRCULAR No. 43 DE 30 DE ABRIL DE 2020 - Desarrolló decreto legislativo / CIRCULAR No. 43 DE 30 DE ABRIL DE 2020 - Objeto de control inmediato de legalidad Frente al segundo reparo expuesto por la Procuraduría, consistente en que la resolución estudiada no es objeto de control ya que no acató lo estipulado en el Decreto Legislativo 558 de 2020, debe indicarse que, si bien la Agencia de Desarrollo Rural optó por no acogerse a la opción de alivio respecto de sus trabajadores y facultó a los contratistas para que adoptaran la medida que consideraran conveniente, ello no implica que no desarrolle el Decreto Legislativo, por el contrario, se observa que, al impartir lineamientos con fundamento en él lo que hizo es darle un alcance para el caso de su entidad y desarrollarlo. Por lo anterior, para la Sala, el acto analizado sí era objeto de control.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 558 DE 2020

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR No. 43 DE 2020 (30 de abril) AGENCIA DE DESARROLLO RURAL (Anulada parcialmente) NOTA DE RELATORÍA: El presente fallo cuenta con aclaración de voto de la honorable consejera Nubia Margoth Peña.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No.14

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02076-00(CA) Actor: AGENCIA DE DESARROLLO RURAL -ADRDemandado: CIRCULAR No. 43 DE 30 DE ABRIL DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (SENTENCIA) Procede la Sala a realizar el control inmediato de legalidad de la Circular No. 43 de 30 de abril de 2020, cuyo asunto hace referencia a “Lineamientos establecidos por el Decreto No. 558 del 15 de abril de 2020”, proferida por la Presidenta de la

Agencia de Desarrollo Rural.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Marco normativo. 1.2. El acto objeto de control. 1.3. Trámite. 1.1. Marco normativo

1. Mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los Ministros, declaró el Estado de Emergencia

Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con ocasión de la crisis generada por la pandemia del coronavirus COVID-19, por el término de 30 días. En él se abordaron cuatro asuntos: el presupuesto fáctico, el presupuesto valorativo de gravedad, la justificación de la declaratoria y la adopción de la medida.

2. En el presupuesto fáctico se resaltaron aspectos de salud pública y económicos. En lo relativo a la salud pública se destacó la aparición del coronavirus COVID-19 en el país y su calificación como pandemia por la Organización Mundial de la Salud (OMS), la declaratoria del estado de emergencia sanitaria por parte del Ministerio de Salud, los casos de contagio y muerte confirmados y proyectados con sus respectivos costos. Así mismo, el Decreto Legislativo se ocupó de aspectos económicos como el impacto en la liquidez de personas y empresas, el incumplimiento de pagos y obligaciones, la reducción de la demanda de crudo, la caída del precio del petróleo, la afectación de los sectores turismo, aeronáutico, entre otros y, en general, del deterioro del crecimiento, el bienestar de la sociedad y el empleo, situaciones que, según se afirmó, no podían ser controladas a través de las potestades ordinarias del Gobierno Nacional.

3. Como presupuesto valorativo, el Decreto Legislativo adujo que era evidente que el brote de enfermedad por coronavirus – COVID 19, era una grave calamidad pública, que además constituía una fuerte afectación al orden económico y social.

Hizo énfasis en el número de contagios y el crecimiento exponencial de su

propagación y en que esa situación impactaría directamente la oferta y la demanda del mercado.

4. Como justificación, el Gobierno anotó que, por la urgencia y gravedad de la crisis y por la insuficiencia de los mecanismos jurídicos existentes, resultaba necesario recurrir al Estado de Emergencia para hacer uso de facultades excepcionales y dictar decretos con fuerza de ley que permitieran conjurar la grave crisis generada por el nuevo Coronavirus COVID-19.

5. El Decreto Legislativo destacó algunas medidas que se adoptarían mediante otros decretos legislativos, como la creación del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME), el fortalecimiento del Fondo Nacional de Garantías, el otorgamiento de beneficios tributarios, la entrega de transferencias monetarias adicionales y extraordinarias y la modificación de disposiciones normativas del Sistema General de Regalías. De igual manera contempló, entre otras, la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales y, la utilización de los medios tecnológicos en la prestación de servicios. Así mismo, en aquel acto declarativo se dispuso que, además de dichas medidas, el Gobierno Nacional podía adoptar las que fueran necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.

6. En concordancia con lo anterior, el Gobierno Nacional expidió, entre otros, el Decreto Legislativo 558 de 15 de abril de 2020, “Por el cual se implementan medidas para disminuir temporalmente la cotización al Sistema General de Pensiones, proteger a los pensionados bajo la modalidad de retiro programado y se dictan otras disposiciones en el marco del Estado de Emergencia Económica,

Social y Ecológica”1.

7. La Sala advierte, desde ya, que el 23 de julio de 20202, la Corte Constitucional aprobó el proyecto de decisión que resolvió el control automático de constitucionalidad en el sentido de declarar inexequible el Decreto Legislativo 558 de 15 de abril de 2020 expedido por el Gobierno Nacional, con efectos a partir de su expedición. 1.2. El acto objeto de control

8. El 30 de abril de 2020, la Presidenta de la Agencia de Desarrollo Rural expidió la Circular No. 43 de 30 de abril de 2020, cuyo asunto hace referencia a “Lineamientos establecidos por el Decreto No. 558 del 15 de abril de 2020.”3.

9. En él se establecieron 2 medidas. (1) resolvió no adoptar la opción brindada por el Gobierno Nacional mediante Decreto Legislativo 558 de 15 de abril de 2020, consistente en realizar un menor aporte a pensiones, para entidades y empresas, durante los meses de abril y mayo de 2020. (2) Dispuso que los contratistas de la entidad tendrían la facultad de decidir si continúan realizando aportes de seguridad social sobre las bases actuales o si disminuyen la base de cotización conforme con el Decreto Legislativo 558 de 2020. 1.3. Trámite relevante en el Consejo de Estado

10. El 21 de mayo de 20204 se remitió la Circular, vía correo electrónico, a la Secretaría General de esta Corporación, para que se llevara a cabo el control inmediato de legalidad.

11. El Magistrado sustanciador, mediante Auto de 27 de mayo de 2020, (1)

admitió el control inmediato de legalidad. Se destaca que, aunque no se desconoció que la Circular No. 43 de 30 de abril de 2020 se profirió por fuera del primer estado de excepción5, que duró hasta el 16 de abril 2020, se estimó que era susceptible de control. 1 Cuyo contenido y alcance será analizado más adelante, puntualmente, en el control material. 2 https://www.corteconstitucional.gov.co/micrositios/estado-de-emergencia/decretos.php 3 Se trascribe el acto en su totalidad y se lo anexa al final de la Sentencia. 4 https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?EntryId=el1Enp5PPz16U %2fXNoYyhpzZ lfdM%3d (Criterios de búsqueda: Bogotá. Consejo de Estado – Secretaría General. Número de Redición. 11001031500020200207600) 5 Recuérdese que el 6 de mayo se declaró nuevamente el Estado de Excepción a través del Decreto Legislativo 637 de 2020

12. En ese orden, el artículo 136 del CPACA señaló que las medidas de carácter general que fueran dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción son objeto de este tipo de control. Así, en primer lugar, para el despacho sustanciador, la expresión “durante los Estados de excepción” recae sobre los decretos legislativos y no sobre los actos que los desarrollan. Adicionalmente, interpretar restringidamente que los únicos actos reglamentarios objeto de control inmediato

de legalidad son los que se profieran durante el tiempo que dure el estado de excepción, caso concreto, entre el 17 de marzo a 16 de abril de 2020, es desconocer: 1) el deber del juez de lo contencioso administrativo de verificar que aquellas medidas que, en uso de función administrativa, desarrollen decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento jurídico y 2) la necesidad de garantizar el Estado de Derecho con un control efectivo de esas decisiones.

13. Cosa distinta sería que el acto reglamentario pudiese expedirse con base en atribuciones ordinarias de la administración pública y al margen del estado de excepción, evento en el que no sería objeto del control automático. En ese orden, la Sala descarta el argumento expuesto por el Ministerio Público, según el cual la Sala no debe estudiar de fondo el control. 14. (2) Adicionalmente, ordenó la fijación de un aviso, por el término de 10 días, para que los ciudadanos impugnaran o coadyuvaran la legalidad del acto administrativo objeto de revisión; (3) informó de tal decisión a la Agencia de Desarrollo Rural; y (4) corrió traslado al Ministerio Público, para que rindiera concepto.

15. El Ministerio Público, a través de la Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto en el que, como ya se indicó, precisó que el asunto no ameritaba ser estudiado por esta jurisdicción, en consideración a que, a su juicio, no había desarrollado ninguno de los Decretos Legislativos proferidos

por el Gobierno Nacional en virtud del Estado de Excepción ya que (1) el acto examinado había sido expedido por fuera de límite de 30 días del estado de excepción y (2) porque la Circular 43 de 2020 de la Agencia de Desarrollo Rural dispuso no acatar el Decreto Legislativo 558 de 2020 .

2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1 Cuestión previa. 2.2 Competencia y alcances del control 2.3

Examen de legalidad 2.4 Consideraciones adicionales 2.1. Cuestión previa

16. De la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 558 de 2020. Pese a que la Corte Constitucional declaró inexequible el referido Decreto desde la fecha de su expedición, esto es, 15 de abril de 2020, ello no impide que la Sala realice un análisis de fondo en el presente asunto, como pasa a explicarse.

17. En el control puesto a consideración de la Sala, se estudia la Circular 43 de 30 de abril de 2020 de la Agencia de Desarrollo Rural, la cual adoptó algunos lineamientos con fundamento en el Decreto Legislativo 558 de 15 de abril de 2020.

18. Al respecto, lo primero que debe indicarse es que la referida circular se reputa existente desde el momento de su expedición6 y es eficaz7, por ser un acto general, desde el día siguiente de su publicación. En el caso concreto, desde el 27 de junio de 20208. En ese orden, para la Sala, el acto desde el día siguiente a esa fecha, cobró firmeza, fue eficaz y, en esa medida, produjo efectos jurídicos, estuvo

revestido de presunción de legalidad, tuvo fuerza ejecutoria y era obligatorio. Sin embargo, esta obligatoriedad se perdió en virtud de la desaparición de su fundamento de derecho, dado por la declaratoria de inexequibilidad del Decreto Legislativo 558 de 2020, es decir el 23 de julio de 20209. Lo anterior, teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 91 numeral 2 del CPACA10.

19. La pérdida de obligatoriedad del acto no requiere declaración judicial y se entiende que opera de plano, desde la expulsión del Decreto Legislativo 558 de 2020 del ordenamiento jurídico, caso concreto, desde el 23 de julio de 2020.

Ahora, desvirtuar la presunción de legalidad del acto por el tiempo que produjo efectos, tuvo fuerza ejecutoria y fue obligatorio (27 de junio de 2020 a 22 de julio de 2020) sí requiere declaración judicial y ello habilita a esta jurisdicción para que se pronuncie.

20. De acuerdo con lo anterior, para la Sala, el acto objeto de estudio sí es susceptible de ser analizado formal y materialmente, mientras el mismo produjo efectos. 2.2. Competencia y alcances del control

21. La Sala Especial de Decisión No. 14 adoptará una decisión en ejercicio del control automático de legalidad, de conformidad con lo previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 199411 y 136 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA)12, sobre la 6 Corte Constitucional. Sentencia C 69 de 1995. “La existencia del acto administrativo está ligada al momento en que la voluntad de la Administración se manifiesta a través de una decisión. El acto administrativo existe, tal

como lo señala la doctrina, desde el momento en que es producido por la Administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz.” 7 Ibídem. “La eficacia del acto administrativo se debe pues entender encaminada a producir efectos jurídicos” 8https://www.adr.gov.co/normograma/Paginas/circulares.aspx? Paged=TRUE&p_SortBehavior=0&p_FechaNormograma=20200627%2000%3a00%3a00&p_ID=907&PageFirstRow=21 &&View={F3C0B661-E210-4A1D-8F46-30CCC62A8607} 9 Es decir, cuando la Corte Constitucional, anunció que declaro inexequible el Decreto 558 de 2020. 10 ARTÍCULO 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: (…)

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 11 Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. […] 12 Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio

de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de Circular No. 43 de 30 de abril de 2020. El control automático de legalidad que corresponde ejercer en este caso es de conocimiento de las salas especiales de decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 2313, 29.314 y 4215 del Acuerdo No. 80 de 2019 y con la decisión adoptada en sesión virtual No. 10 de 1 de abril de 2020 de esta.

22. La Sala ejercerá el control de legalidad de manera integral, de acuerdo con lo establecido por la Sala Plena de esta Corporación, y, en consecuencia, estudiará si el acto bajo estudio se ajusta, en este primer estudio, al ordenamiento jurídico porque satisface los requisitos formales y materiales16. Se destaca que el control se entiende agotado, únicamente, frente a las disposiciones jurídicas abordadas en esta providencia y que, nada impide, que frente a los puntos no estudiados se ejerzan las acciones pertinentes a través del control rogado. 2.2 Control de legalidad del acto

23. La Sala evacuará el control de legalidad en 2 pasos. Primero estudiará (2.2.1) la legalidad del acto desde una perspectiva formal definida por la naturaleza y contenido del acto, y por las condiciones formales del ejercicio de las

potestades constitucionales del Gobierno Nacional; y, luego, realizará (2.2.2) el control material, para verificar que, en efecto, la Circular No. 43 de 30 de abril de 2020 (a) cumple su finalidad porque desarrolla y define las pautas para la ejecución de un Decreto Legislativo, (b) observa las condiciones de los actos administrativos en estados de excepción porque efectivamente se ajusta a las previsiones de la Ley 137 de 1994 y, en este primer estudio, (c) no controvierte el ordenamiento jurídico. 2.2.1. Control forma