CE-11001-03-15-000-2020-02099-00(CA) (1)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR NÚMERO 042 DE 2020

DE LA AGENCIA DE DESARROLLO RURAL / OFICIO INFORMATIVO SOBRE

EL CRONOGRAMA PARA LA PRESENTACIÓN DE LOS ESTADOS FINANCIEROS DE LA ENTIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Acto administrativo no tiene la virtud de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de carácter general / CIRCULAR NÚMERO 042 DE 2020 DE LA AGENCIA DE DESARROLLO RURAL – No procede control automático de legalidad La Circular No. 042 de 30 de abril de 2020 no es una «medida» o «acto» susceptible de enjuiciarse o revisarse a través del medio de control inmediato de legalidad, porque no contiene verdaderos desarrollos normativos, decisiones o declaraciones de voluntad de la Secretaría General de la Agencia de Desarrollo Rural, con capacidad de producir efectos jurídicos externos inmediatos y vinculantes, sino que se trata de una circular de carácter informativo, dirigida a los funcionarios y contratistas de la entidad, señalando el cronograma para el envío de la información relacionada con los estados financieros y contables del Agencia, necesarios para realizar los informes exigidos por la Contaduría General de la Nación. Aunado a lo anterior, una segunda razón por la que la Circular No. 042 de 30 de abril de 2020 no colma el primer presupuesto de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad, tiene que ver con que su naturaleza no es la de un acto general, pues, se trata de un documento interno, que como viene dicho, lo dirigió el Secretario General de la Agencia de Desarrollo Rural, única y

exclusivamente, a los funcionarios y contratistas de la entidad, señalando el cronograma de publicación de los estados financieros, cuya única finalidad es que estas personas conozcan las fechas en las cuales deben remitir la información pertinente para su consolidación, y por lo tanto, no produce efectos externos ni vinculantes hacia sujetos diferentes a los mencionados. En conclusión, en el caso en concreto, no es procedente avocar el conocimiento de la Circular No. 042 de 30 de abril de 2020 de la Agencia de Desarrollo Rural para su control inmediato de legalidad, porque en estricto rigor no es una verdadera «medida» o «acto» general.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR NÚMERO 042 DE 2020 DE LA AGENCIA DE DESARROLLO RURAL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae En lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el medio de control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica y uniforme, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, y, 11.8, 136 y 185, de la Ley 1437 de 2011, ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general;

(ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los Decretos Legislativos proferidos

durante el Estado de Excepción.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 ORDINAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 185

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR NÚMERO 042 DE 2020

DE LA AGENCIA DE DESARROLLO RURAL / OFICIO INFORMATIVO SOBRE

EL CRONOGRAMA PARA LA PRESENTACIÓN DE LOS ESTADOS FINANCIEROS DE LA ENTIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Acto administrativo no tiene la virtud de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de carácter general / CIRCULAR NÚMERO 042 DE 2020 DE LA AGENCIA DE DESARROLLO RURAL – No procede control automático de legalidad La Circular No. 042 de 30 de abril de 2020 no es una «medida» o «acto» susceptible de enjuiciarse o revisarse a través del medio de control inmediato de legalidad, porque no contiene verdaderos desarrollos normativos, decisiones o declaraciones de voluntad de la Secretaría General de la Agencia de Desarrollo Rural, con capacidad de producir efectos jurídicos externos inmediatos y vinculantes, sino que se trata de una circular de carácter informativo, dirigida a los funcionarios y contratistas de la entidad, señalando el cronograma para el envío de la información relacionada con los estados financieros y contables del Agencia, necesarios para realizar los informes exigidos por la Contaduría General de la Nación. Aunado a lo anterior, una segunda razón por la que la Circular No. 042 de

30 de abril de 2020 no colma el primer presupuesto de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad, tiene que ver con que su naturaleza no es la de un acto general, pues, se trata de un documento interno, que como viene dicho, lo dirigió el Secretario General de la Agencia de Desarrollo Rural, única y exclusivamente, a los funcionarios y contratistas de la entidad, señalando el cronograma de publicación de los estados financieros, cuya única finalidad es que estas personas conozcan las fechas en las cuales deben remitir la información pertinente para su consolidación, y por lo tanto, no produce efectos externos ni vinculantes hacia sujetos diferentes a los mencionados. En conclusión, en el caso en concreto, no es procedente avocar el conocimiento de la Circular No. 042 de 30 de abril de 2020 de la Agencia de Desarrollo Rural para su control inmediato de legalidad, porque en estricto rigor no es una verdadera «medida» o «acto» general.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR NÚMERO 042 DE 2020 DE LA AGENCIA DE

DESARROLLO RURAL

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA DECIMA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., nueve (09) de julio de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02099-00(CA)

Actor: AGENCIA DE DESARROLLO RURAL

Demandado: CIRCULAR 042 DE 30 DE ABRIL DE 2020

Medio de control: Control inmediato de legalidad

Acto: Circular 042 de 30 de abril de 2020, de la Agencia de Desarrollo Rural, para establecer el «cronograma de publicación de estados financieros de la entidad» Decisión: No avocar el conocimiento de la Circular 042 de 30 de abril de 2020, para su control inmediato de legalidad, porque no es una verdadera «medida» o «acto» general

El Despacho procede a estudiar si hay lugar a avocar el conocimiento de la Circular No. 042 de 30 de abril de 2020,1 expedida por el Secretario General de la Agencia de Desarrollo Rural para su control inmediato de legalidad, a partir de los siguientes I.- ANTECEDENTES 1). El 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMSdeclaró que el coronavirus COVID-19 constituía un asunto urgente de salud pública y de importancia internacional; y el 30 de enero de 2020 el Comité de Expertos de la OMS emitió la declaratoria de Emergencia de Salud Pública de Interés Internacional (ESPII). 2). El 6 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de COVID-19 en el territorio nacional. 3). El 9 de marzo de 2020, la OMS recomendó a los países miembros de dicha organización, que adoptasen medidas preventivas ante esta situación, de acuerdo con el escenario en que se encuentre cada Estado, con un objetivo común: detener la transmisión y propagación del virus.

4). En atención a lo expuesto, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, especialmente las contenidas en los artículos 489 y 591 de la Ley 9ª de 19792, 2.6 del Decreto Ley 4107 de 20113 y 2.8.8.1.4.2 y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 20164, profirió la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, «por la cual se adoptan medidas preventivas sanitarias en el país, por causa del coronavirus COVID-2019», entre las que se destacan: (i) el aislamiento de las personas que arriben a Colombia procedentes de China, Italia, Francia y España, hasta el 30 de mayo; y (ii) la obligación de las entidades territoriales de hacer evaluaciones preliminares, seguimientos y cercos epidemiológicos a los viajeros provenientes de los mencionados países. 5). Aunado a lo anterior, y con el objeto de adoptar medidas temporales y excepcionales de carácter preventivo, en los organismos y entidades del sector público y privado, para la contención del COVID-19, ante la inminencia del primer pico epidemiológico de enfermedades respiratorias en el país, los ministros del Trabajo, y de Salud y Protección Social, en conjunto con el Director del 1 Ibídem 2 Por la cual se dictan Medidas Sanitarias. 3 Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. 4 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social.

Departamento Administrativo de la Función Pública, expidieron la Circular 0018 de 10 de marzo de 2020, en la que señalaron, entre otras, «autorizar el Teletrabajo para servidores públicos y trabajadores que recientemente hayan llegado de algún país con incidencia de casos de COVID-19, quienes hayan estado en contacto con pacientes diagnosticados con COVID-19 y para quienes presenten síntomas respiratorios leves y moderados, sin que ello signifique abandono del cargo». 6). El 11 de marzo de 2020, la OMS calificó el COVID-19 como una pandemia, por la velocidad de su propagación y/o transmisión en más de 114 países. 7). En virtud de dicha circunstancia, el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones, en especial, de las contenidas en los artículos 2 del Decreto Ley 4107 de 20115, 69 de la Ley 1753 de 20156 y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 20167, y mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020,8 declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», con el fin de «adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, complementarias a las dictadas mediante la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, así como disponer de los recursos financieros, humanos, y logísticos para enfrentar la pandemia». En la mencionada Resolución se ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, entre otras, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID-19

(Coronavirus), tales como «la prestación del servicio a través del teletrabajo».9 8). Posteriormente, en atención a lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución y considerando la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país, «que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno nacional», el 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Declarativo 417 estableció o declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de su vigencia, y señaló, que mediante decretos legislativos adoptaría las medidas con fuerza material de ley, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. Entre las motivaciones que tuvo el Gobierno Nacional para declarar el Estado de Excepción, están las siguientes: «Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos». 5 por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se

integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. 6 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país». 7 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. 8 Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020, también del Ministerio de Salud y de la Protección Social. 9 La mencionada resolución establece en uno de sus apartes: «Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá́ impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo». «Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales». 9). Como consecuencia de la emergencia sanitaria decretada, y con el fin de impartir instrucciones para hacer frente a los efectos negativos generados por la pandemia del COVID-19 y mantener el orden público, el Gobierno Nacional profirió el Decreto Ordinario N° 457 de 22 de marzo de 2020 10 , a través del cual, entre otras medidas, ordenó «el aislamiento preventivo obligatorio» a todos los habitantes del territorio nacional entre el 25 de marzo y el 13 de abril de 2020.

10). De igual forma, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020 «por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», en el que determinó en relación con los términos judiciales de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa, que estos debían ser suspendidos conforme al análisis que efectúe cada entidad de su situación particular. 11).- Atendiendo a lo anterior, la Contaduría General de la Nación expidió la Resolución No. 079 de 30 de marzo de 2020, por la cual «se prorroga el plazo indicado en la Resolución No. 706 de diciembre 16 de 2016 (modificada por las resoluciones Nos. 043 de febrero 8 de 2017, 097 de marzo 15 de 2017 y 441 de diciembre 26 de 2019), para el reporte de la información financiera, a través del Sistema Consolidador de Hacienda de Información Pública - CHIP de la Categoría Información Contable Pública Convergencia, correspondiente al periodo eneromarzo de 2020» 12). Posteriormente, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 531 de 8 de abril de 2020,11 extendió «el aislamiento preventivo obligatorio» inicialmente ordenado en el Decreto 457 de 22 de marzo de 2020,12 hasta el 27 de abril de 2020.

13). Entre tanto, el 30 de abril de 2020, el Secretario General de la Agencia de Desarrollo Rural expidió la Circular No. 042, a través de la cual estableció el cronograma de publicación de estados financieros, conforme a lo señalado en el numeral 36 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, y las Resoluciones 182 del 19 10 Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público. 11 Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público 12 Ibídem. de mayo de 201713 y 079 de 202014 de la Contaduría General de la Nación. El tenor literal de la mencionada circular es el siguiente: «CIRCULAR No. 042 6100 Bogotá D.C., 30 de abril de 2020

PARA: FUNCIONARIOS Y CONTRATISTAS DE LA ADR

ASUNTO: CRONOGRAMA DE PUBLICACION DE ESTADOS FINANCIEROS De manera atenta me permito informar que, atendiendo a lo requerido por la Contaduría General de la Nación, los estados financieros se publicarán mensualmente. Procedimiento para la preparación de los informes financieros y contables, que debe publicarse mensualmente de conformidad con el numeral 36 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, la Resolución 182 del 19 de mayo de 2017 y la Resolución 079 de 2020., es el siguiente:

TRIMESTR MES FECHA FECHA LÍMITE FECHA DE

E LIMITE DE DE PUBLICACIÓ

REGISTRO PRESENTACI N ESTADOS

CONTABLE ÓN FINANCIERO

S S -ADR

Comunicado CGN – Prórrofa fecha límite registros macroproce so contable SIIF Nación I ENERO 08/05/2020 29 de mayo de Hasta el 22 2020 () de junio de Resolución No. 2020 I FEBRERO 15/05/2020 079 de 2020 Hasta el 22 CGN de junio de 2020 II MARZO 22/05/2020 Hasta el 22 de junio de 2020 II ABRIL 05/06/2020 31 de julio de Hasta el 22 2020 de junio de 2020 13 Por la cual se incorpora, en los Procedimientos Transversales del Régimen de Contabilidad Pública, el Procedimiento para la preparación y publicación de los informes financieros y contables mensuales, que deban publicarse de conformidad con el numeral 36 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 14 “Por la cual se prorroga el plazo indicado en la Resolución No. 706 de diciembre 16 de 2016 (modificada por las resoluciones Nos. 043 de febrero 8 de 2017, 097 de marzo 15 de 2017 y 441 de diciembre 26 de 2019), para el reporte de la información financiera, a través del Sistema Consolidador de Hacienda de Información Pública - CHIP de la Categoría Información Contable Pública Convergencia, correspondiente al periodo enero - marzo de 2020.” II MAYO 19/06/2020 Hasta el 22 de julio de 2020 III JUNIO 24/07/2020 Hasta el 22

de agosto de 2020 III JULIO 20/08/2020 31 de octubre Hasta el 22 de 2020 de septiembre de 2020 III AGOSTO 18/09/2019 Hasta el 22 de octubre de 2020 IV SEPTIEMBR 23/10/2020 Hasta el 22 E de noviembre de 2020 IV OCTUBRE 20/11/2020 15 de febrero Hasta el 22 de 2021 de diciembre de 2020 IV NOVIEMBR 18/12/2020 Hasta el 22 E de enero de 2021 IV DICIEMBRE Se define en Hasta el 15 el instructivo de febrero de de cierre de 2021 2020 y de inicio del año 2021 Lo anterior para efectos de transparencia y con el propósito que las áreas tengan pleno conocimiento de las fechas relacionadas con los estados financieros, para que a su vez se nos remita la información de calidad y con plena observancia de los requisitos normativos establecidos. Atentamente, DIEGO E. TIUZO GARCÍA Secretario General» 14). La Agencia de Desarrollo Rural remitió copia simple de la Circular No. 042 de 30 de abril de 2020,15 para que el Consejo de Estado adelante el correspondiente control inmediato de legalidad. 15). La Secretaría General de esta Corporación remitió al Despacho el asunto de la referencia por reparto efectuado el 22 de mayo de 2020, para el trámite de rigor. II.- CONSIDERACIONES En aras de decidir si se avoca, o no, el conocimiento de la Circular No. 042 de 30 de abril de 2020,16 de la Secretaría General de la Agencia de Desarrollo Rural para

su control inmediato de legalidad, es necesario revisar los requisitos de procedibilidad de ese medio de control excepcional. 15 por medio de la cual se establece el cronograma de publicación de estados financieros de la entidad. 16 por medio de la cual se establece el cronograma de publicación de estados financieros de la entidad. 2.1.- REQUISITOS DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994:17 «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contenciosoadministrativa indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición». (Subraya el Despacho). Por su parte, el artículo 111 de la Ley 1437 de 201118 señaló, que «la Sala [Plena] de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». (Subraya el Despacho). Adicionalmente, el artículo 136 de la Ley 1437 de 201119, en términos similares al

artículo 20 de la Ley 137 de 199420, estableció que «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». (Subraya el Despacho). Finalmente, el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011,21 establece lo siguiente: «Artículo 185. Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así:

1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.

2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez

(10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo. Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 17 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. 18 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 19 Ibídem. 20 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. 21 Ibídem.

3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale.

4. Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto demandado o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días.

5. Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto.

6. Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para sentencia. La

Sala Plena de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional». Por lo tanto, en lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el medio de control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica y uniforme, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994,22 y, 11.8, 136 y 185, de la Ley 1437 de 2011,23 ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general; (ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los Decretos Legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. Teniendo claridad al respecto, a continuación, procede el Despacho a explicar porqué, en el caso en concreto, no es procedente avocar el control inmediato de legalidad sobre la Circular No. 042 de 30 de abril de 2020,24 de la Secretaría General de la Agencia de Desarrollo Rural. 2.2.- ESTUDIO DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EN EL CASO CONCRETO 2.2.1.- Que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan

medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general Según lo dispuesto en los artículos 20 Ley 137 de 1994,25 y, 111.8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011,26 anteriormente trascritos, el Legislador quiso que el control automático de constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción, a cargo de la Corte Constitucional, fuese complementado por un escrutinio judicial de legalidad excepcional e inmediato, en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sobre las «medidas» o «actos 22 Ibídem. 23 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 24 por medio de la cual se establece el cronograma de publicación de estados financieros de la entidad. 25 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. 26 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. administrativos» de carácter genera l, dictadas por las autoridades públicas para desarrollar, materializar o aplicar los referidos decretos legislativos. En ese orden de ideas, el primer presupuesto o requisito para activar el control excepcional e inmediato de legalidad es que el objeto o materia a estudiarse o revisarse, lo constituya una «medida» o «acto administrativo» de naturaleza y/o contenido general, pero ¿qué se entiende por «medida» o «acto» de las autoridades públicas? y ¿cuándo esas «medidas» o «actos» son de estirpe general? Frente al primer aspecto, la Ponente resalta que en los artículos 20 de Ley 137 de 199427 y 136 de la Ley 1437 de 2011,28 el Legislador utilizó la expresión

«medidas», mientras que en los artículos 111.8 y 185 de la Ley 1437 de 2011,29 escogió las fórmulas lingüísticas de «actos» y de «actos administrativos», respectivamente, por lo tanto, al usar de manera indistinta ambos vocablos, se entiende que para efectos del control inmediato de legalidad, la Ley se está refiriendo a la institución del «acto administrativo» en un sentido lato o amplio, conjugando o incluyendo sin distingo, todos los criterios ideados por la doctrina y la jurisprudencia para su definición o conceptualización, esto es, orgánico, funcional, material y teleológico. Por consiguiente, para este Despacho, el control inmediato de legalidad recae sobre: (i) toda decisión administrativa, manifestación o declaración de voluntad, de ciencia o cognición, que en el marco de nuestro Estado Social de Derecho y en desarrollo del principio de legalidad, (ii) producen las autoridades públicas, bien sean órganos administrativos o particulares en el desempeño de la función pública, (iii) en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y/o reglamentarias, (iv) tendiente a la producción de efectos jurídicos externos vinculantes, que constituye verdadera fuente de derecho dotada de fuerza normativa, (v) independientemente de la forma que adopte, es decir, si es decreto, resolución, circular, directiva, instructivo, orden de gerencia, etc., y (vi) encaminado o circunscrito al propósito de desarrollar, de manera real material o verdadera, los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional para conjurar el Estado de Excepción.30

Ahora bien, en lo que tiene que ver con el segundo interrogante, el Despacho recuerda, que por «acto administrativo general» la jurisprudencia contenciosa y la doctrina especializada en la materia, han coincidido de manera pacífica y uniforme en identificarlo como aquel que tiene la virtualidad de ser «creador de situaciones jurídicas generales, impersonales y objetivas […] en cuanto contiene reglas de derecho y no decisiones individuales o concretas», es decir, que tiene carácter normativo de índole general, constituye «norma de aplicación abstracta»31, como reglamentador, determinador o desarrollador (si se quiere) de reglas legislativas, por lo que también ha sido llamados «acto regla».32 27 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. 28 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 29 Ibídem. 30 Sobre los criterios de definición o conceptualización del «acto administrativo», puede consultarse a los siguientes autores: (i) Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Acto Administrativo. Universidad Externado de Colombia. 4ª Edición. 2003. Bogotá D.C. // Berrocal Guerrero,