CE-11001-03-15-000-2020-02177-00(CA)-2020

Referencia: Control inmediato de legalidad Radicación: 11001-03-15-000-2020-02177-00

Circular No. 0015 de 2020 – Fiscalía General de la Nación DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Facultades excepcionales del gobierno / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Reglas / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Sujetos al control político y judicial Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios. (…). [F]ue necesario que el constituyente de 1991, trajera un diseño distinto que prefigurara una taxonomía de los estados de excepción, con mayores condicionamientos y controles. Así, se establecieron tres categorías de estados de anormalidad: el estado de guerra exterior (artículo 212), el estado de conmoción interior (artículo 213) y el estado de emergencia económica, social y ecológica (artículo 215). Para su puesta en marcha, el constituyente ordenó la expedición de una ley estatutaria que regulara la materia, con el fin de establecer sus límites y controles. En este orden se expidió la ley 137 de 1994, que en su artículo 2º,

señaló como finalidad (i) “establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno” y (ii) fijar “las garantías para proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales”. Precisó la misma disposición que los hechos que autorizan el uso de las facultades excepcionales deben corresponder a “circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado”. En relación con las reglas que la constitución, la ley y la jurisprudencia han señalado respecto de los estados de excepción, pueden destacarse las siguientes: (i) su declaratoria está sujeta a requisitos de forma y contenido, en tanto debe ser firmado por el presidente y sus ministros, quienes serán responsables por extralimitación o abusos en su expedición y obedecer a causas extraordinarias, imprevistas y graves; ii) los decretos legislativos que se expidan como consecuencia de su declaratoria, deben referirse a medidas estrictamente necesarias para superar la crisis, conexas y proporcionales a sus causas; (iii) durante su vigencia no pueden suspenderse los derechos ni las libertades fundamentales de las personas, consagradas en la Constitución y los tratados internacionales que reconocen derechos humanos y el derecho internacional humanitario; (iv) su duración está definida en el tiempo, excepto el estado de guerra exterior, que se extiende mientras subsista la confrontación armada internacional; (v) las medidas deben respetar el principio de colaboración armónica entre las ramas y órganos del Estado, como el sistema de frenos y contrapesos que los gobierna; (vi) los decretos legislativos están sometidos, tanto al control

político del Congreso de la República, como al judicial por parte de la Corte Constitucional, y de la jurisdicción contencioso-administrativa, que conoce del control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general que desarrollan los decretos legislativos. DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA – Control de constitucionalidad [L]o que interesa, para identificar el estado de emergencia económica, social o ecológica es la naturaleza de la causa inmediata de perturbación y la ubicación precisa de la deficiencia que impide resolver a través del régimen ordinario, el hecho o las situaciones imprevistas que inducen a la declaratoria del estado de excepción. Ahora bien, en relación con el asunto que nos convoca, se tiene que el 1

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Circular No. 0015 de 2020 – Fiscalía General de la Nación 7 de enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud, identificó un nuevo coronavirus causante del COVID-19 y declaró este brote como emergencia de salud pública de importancia internacional, por lo que el 9 de marzo de 2020, esta misma organización solicitó a los países, la adopción de medidas urgentes con el objetivo de detener la transmisión y prevenir la propagación del virus, declarando el 11 de marzo de 2020 el brote de enfermedad por COVID-19 como una pandemia de impacto global. (…). Sin embargo, a pesar de la declaratoria de emergencia sanitaria y ante el riesgo de una grave afectación de toda la población

colombiana, el Gobierno Nacional, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional” con la finalidad de adoptar medidas extraordinarias dirigidas a conjurar los efectos de la crisis de la pandemia, en especial para apoyar al sector salud, y mitigar sus efectos económicos en el país. En relación con el Decreto 417 de 2020, la Corte Constitucional efectuó el control automático de constitucionalidad a través de la Sentencia C-145 de 2020, declarándolo exequible por considerar que el mismo cumplió con los presupuestos formales y materiales exigidos por la constitución política y la ley estatutaria de los estados de excepción. (…). En suma, concluye la Corte que el Gobierno nacional ejerció apropiadamente sus facultades constitucionales, pues declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica con fundamento en: i) la grave situación de calamidad pública sanitaria, ii) su crecimiento exponencial, iii) los altos índices de mortalidad, iv) los efectos perjudiciales sobre el orden económico y social, que involucran afectaciones y amenazas intensas sobre los derechos constitucionales de los habitantes del país, y graves repercusiones sobre las finanzas del Estado, todo lo cual resulta ajustado a la realidad e impone el deber de adoptar las medidas extraordinarias necesarias para mitigar los efectos del brote del nuevo coronavirus. Vencido el término de los 30 días contemplados en el Decreto Legislativo 417 de 2020, fue necesario declarar un nuevo estado de emergencia económica, social y ecológica por medio del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020,

con la finalidad de adoptar medidas adicionales a las tomadas en el primer estado de emergencia, comoquiera que los efectos de la pandemia han resultado imprevisibles, ocasionando un creciente deterioro de la situación económica y social, que afecta los derechos de la mayoría de la población. (…). La Sala Plena de la Corte Constitucional, con ponencia del Magistrado Luis Guillermo Guerrero, mediante sentencia C-307 de 2020 , declaró exequible el Decreto 637 de 2020, al considerar que algunos de los hechos presentados en ese decreto ya se habían estudiado en la sentencia C-145 de 2020, mencionada ut supra. (…). Finalmente, concluyó la Corte Constitucional, según el boletín citado, que el decreto “no suspende los derechos humanos y las libertades fundamentales, no vulnera el principio de intangibilidad de ciertos derechos, no desmejora los derechos sociales de los trabajadores, no interrumpe el normal funcionamiento de las ramas y órganos del Estado, ni contraría los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, legalidad y no discriminación”.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO

DE LEGALIDAD – Características [E]l control automático de constitucionalidad de los decretos legislativos que dicta el gobierno en ejercicio de las facultades extraordinarias, corresponde a la Corte Constitucional, por expresa disposición del artículo 214.6 superior. Así mismo, en virtud del artículo 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general dictadas por las autoridades administrativas como

desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa según se trate de 2

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Circular No. 0015 de 2020 – Fiscalía General de la Nación autoridad territorial, caso en el cual su conocimiento está asignado a los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 151.14 del CPACA, o al Consejo de Estado, si el acto emana de una autoridad nacional, según lo dispuesto en el artículo 111.8 ejusdem. (…).Por consiguiente, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha de efectuar el examen, de manera oficiosa, de todo acto administrativo, de alcance nacional, departamental o local, que desarrolle los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción, a efecto de verificar que tales determinaciones, adoptadas en ejercicio de la función administrativa, no desborden las finalidades y los límites establecidos por la Constitución, por la Ley y por el propio Gobierno Nacional en los decretos respectivos”. En otras palabras, se trata de un procedimiento especial regulado en ley estatutaria, de carácter excepcional y temporal, cuyo objeto recae sobre actos administrativos de carácter general, expedidos al amparo de los decretos legislativos dictados en un estado de excepción; y en el que corresponde al juez: i) analizar la existencia de relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, ii) determinar su conformidad con las normas superiores

que le sirven de fundamento, entre otras, los mandatos constitucionales (arts. 212 a 215), la Ley estatutaria de Estados de los Excepción, el decreto de declaratoria del estado de excepción y los decretos con carácter legislativo expedidos por el gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional y, iii) establecer si el acto está conforme con la garantía de protección de los derechos fundamentales de acuerdo con los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional. La jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha definido como características principales del control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales proferidos al amparo de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, las siguientes: (1) Es oficioso, pues en el evento de no efectuarse el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. (2) Es integral porque los actos administrativos se deben confrontar con todo el ordenamiento jurídico. (…). En suma, el ejercicio del control integral de las medidas administrativas de carácter general que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, comprende, como se indicó ut supra, la confrontación del acto: i) con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), ii) la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994), iii) los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción, iv) las demás normas superiores a las

que debe sujeción el acto objeto del control y v) un control de convencionalidad para determinar si la disposición que se expide dentro del marco del estado de excepción, vulnera el núcleo esencial de los derechos humanos consagrados en la CADH y en los tratados o convenios internacionales sobre derechos humanos incorporados al ordenamiento jurídico nacional. (3) Es autónomo porque la revisión del acto administrativo es posible, antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la exequibilidad del decreto declaratorio del estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan, sin perjuicio “de que deban acatarse y respetarse los efectos del fallo de constitucionalidad respectivo si éste ya se ha proferido o en el momento en el cual se profiera, pero sin que ello suponga la existencia de prejudicialidad alguna del juicio de constitucionalidad que adelanta la Corte Constitucional en relación con el proceso que adelante el Juez Administrativo. (4) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En este sentido entonces, como la sentencia que resuelve el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa es posible que la decisión administrativa sea nuevamente controvertida en la jurisdicción respecto 3

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Circular No. 0015 de 2020 – Fiscalía General de la Nación de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados (…). (5) Es un medio de control compatible con el contencioso objetivo de anulación y la nulidad por inconstitucionalidad. Así entonces, el control

inmediato de legalidad definido en la Ley Estatutaria es un medio judicial con carácter excepcional y temporal que garantiza el orden jurídico en estados de anormalidad y preserva el equilibrio en el ejercicio de los poderes públicos en el estado constitucional de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Declaratoria de improcedencia. El acto enjuiciado no fue expedido como desarrollo de un decreto legislativo A través de auto del 17 de junio de 2020, el magistrado ponente avocó conocimiento de la Circular No. 0015 de 6 de mayo de 2020, en sede de control inmediato de legalidad, por encontrar que se cumplían con los requisitos establecidos en el artículo 136 del CPACA. No obstante, previo a efectuar el juicio de legalidad de la referida circular, la Sala procederá a analizar si ésta fue expedida como desarrollo de un decreto legislativo dictado con ocasión del estado de excepción, en atención a que tanto la Fiscalía General de la Nación como el Ministerio Público en sus intervenciones argumentaron que la circular fue expedida con fundamento en los Decretos No. 457 del 24 de marzo, 531 del 8 de abril, 593 del 14 de abril y 636 del 6 de mayo, todos del año en curso, mediante las cuales se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio desde el 25 de marzo hasta el 25 de mayo de 2020. (…). Sea lo primero señalar que la referida circular, es un acto administrativo que tiene como fundamento en el Decreto 636 del 6 de mayo del año en curso , mediante la cual se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio a

partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de mayo de 2020, como medida para prevenir, contener y mitigar los efectos del covid-19 en el país. (…). Así las cosas, no hay duda que la Circular 0015 de 6 de mayo de 2020, proferida por el Fiscal General de la Nación, es un acto administrativo que no desarrolla un Decreto Legislativo sino un decreto ordinario del Gobierno Nacional, que fue expedido “en ejercicio de las facultades Constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, artículos 303 y 315, de la Constitución Política de Colombia, y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016” esto es, al amparo del poder de policía para el mantenimiento del orden público. En punto a este asunto, es preciso mencionar que el 15 de mayo de 2020, esta corporación aprehendió oficiosamente el estudio de procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad del Decreto 457 de 2020. (…). [M]ediante auto del 26 de junio de 2020, el despacho sustanciador del proceso resolvió abstenerse de avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad del Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, expedido por la NaciónMinisterio del Interior, por estimar que este decreto al invocar como fundamento el artículo 189 Numeral 11, referido a la potestad reglamentaria, no tenía como fuente ni desarrollaba un decreto legislativo. Consideraciones relevantes para el caso concreto, en atención a que, el Decreto 636 de 2020, que fundamenta la

circular que nos ocupa, tampoco tiene la naturaleza de un decreto legislativo. (…). Así las cosas, se concluye que la Circular No. 0015 de 2020, no es susceptible de este medio de control inmediato de legalidad, en la medida que, como se expuso precedentemente, fue proferida con fundamento y desarrollo del Decreto 636 de 2020, cuya naturaleza es ordinaria, por lo que se impone declarar improcedente este medio de control.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la declaratoria de exequibilidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 de 20 de mayo de 2020, M.P.

José Fernando Reyes Cuartas. Sobre los estados de excepción, ver: Corte 4

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Circular No. 0015 de 2020 – Fiscalía General de la Nación Constitucional, sentencia C-802 de 2 de octubre de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Sobre el control inmediato de legalidad y que constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es una medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994. Acerca del estudio de exequibilidad del Decreto 637 de 2020, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-307 de 2020. Sobre el control inmediato de legalidad y que mediante él le corresponde al juez determinar su conformidad con las normas superiores que le sirven de fundamento, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23

de noviembre de 2010, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, Radicación 11001-03-15000-2010-00196-00. En cuanto a las características principales del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, C.P. Enrique Gil Botero, Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA); sentencia de 20 de octubre de 2009, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00 (CA). En cuanto a que la sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de mayo de 2016, M.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación 11001-03-15-000-2015-02578-00. Sobre el Decreto 457 de 2020 y que no se avocó conocimiento por parte de la Corporación del control inmediato de legalidad, al considerar que no desarrollaba un decreto legislativo, consultar: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 26, auto del 26 de junio de 2020, M.P. Guillermo Sánchez Luque, Rad. 11001-03-15-000-2020-02611-00. En cuanto a que la tesis expuesta en la presente providencia, fue adoptada por la misma Sala, consultar: Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 22, sentencia de 28 de agosto de 2020, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra, rad. 1100103-15-000-2020-01099-00.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 NUMERAL 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / DECRETO 417 DE 2020 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 69 / DECRETO 637

DE 2020

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR No. 0015 DE 2020 (6 de mayo) FISCAL

GENERAL DE LA NACIÓN (Improcedente)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 22

Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02177-00

Actor: FISCAL GENERAL DE LA NACIÓN

Demandado: CIRCULAR No. 0015 DEL 6 DE MAYO DE 2020

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Referencia: Control inmediato de legalidad Radicación: 11001-03-15-000-2020-02177-00

Circular No. 0015 de 2020 – Fiscalía General de la Nación

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD FALLO De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede la Sala Especial de Decisión a dictar sentencia en el marco del control inmediato de legalidad respecto de la Circular

No. 0015 del 6 de mayo de 20201, proferida por la Fiscalía General de la Nación, teniendo en cuenta los siguientes:

1. ANTECEDENTES 1.1. ACTO OBJETO DE CONTROL En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la Fiscalía General de la Nación remitió al Consejo de Estado copia de la Circular No. 0015 de 2020, para efectos de su correspondiente control inmediato de legalidad. El texto de este acto administrativo es el siguiente: “CIRCULAR No. 0015

PARA: TODOS LOS SERVIDORES DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN

DE: FISCAL GENERAL DE LA NACIÓN

ASUNTO: AMPLIACIÓN MEDIDAS DE EMERGENCIA SANITARIA PRODUCIDA

POR EL CORONAVIRUS COVID-19 ADOPTADAS EN LA FISCALÍA GENERAL DE

LA NACIÓN

FECHA: 6 DE MAYO DE 2020

Mediante Circulares No. 0009 y 0010 de 2020, se emitieron instrucciones para atender las medidas de emergencia sanitaria a fin de contener la infección producida por el coronavirus COVID-19 al interior de la Entidad, medidas que fueron ampliadas a través de la Circular No. 0013 del 23 de abril de 2020, de acuerdo con la declaratoria de aislamiento obligatorio decretado por el Gobierno Nacional para el período comprendido entre el 25 de marzo y el 10 de mayo de 2020 a las 11:59 pm; lineamientos que fueron objeto de reiteración y ampliación a través del protocolo de bioseguridad para la FGN, emitido a través de la Circular No. 0013 del 6 de mayo de

2020. En atención al pronunciamiento realizado por el Señor Presidente de la República de Colombia, en donde informó sobre la ampliación del aislamiento preventivo obligatorio, se hace necesario que la Fiscalía General de la Nación, en consonancia con dicho comunicado, amplíe la vigencia de las disposiciones contenidas en las referidas circulares, las cuales continuarán vigentes hasta el día 25 de mayo de 2020 a las 11:59 p.m. De igual forma, debe reiterarse que cuando las necesidades del servicio así lo requieran, los servidores asistirán a sus lugares de trabajo con el fin de cumplir con 1 “Ampliación medidas de emergencia sanitaria producida por el coronavirus COVID-19 adoptadas en la Fiscalía General de la Nación”. 6

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Circular No. 0015 de 2020 – Fiscalía General de la Nación las misiones, actividades o funciones encomendadas por parte de sus superiores jerárquicos, propendiendo siempre por la importancia del autocuidado. Atentamente, Fiscal General de la Nación” 1.2. TRÁMITE PROCESAL DEL MEDIO DE CONTROL El Fiscal General de la Nación expidió la Circular No. 0015 de 6 de mayo de 2020, cuyo asunto se denominó “ampliación medidas de emergencia sanitaria producida por el coronavirus covid-19 adoptadas en la Fiscalía General de la Nación”. Mediante auto de 5 de junio de 2020, la Magistrada Dra. Marta Nubia Velásquez Rico, dispuso remitir el proceso a este Despacho para disponer sobre su posible acumulación al proceso 11001-03-15-000-2020-01195-00 habida cuenta que el

acto objeto de control en ese proceso era la Circular No. 0009 de 2020. Este Despacho, por auto de 17 de junio de 2020, decidió avocar conocimiento del expediente radicado con número 11001-03-15-000-2020-02177-00, y acumularlo al control inmediato de legalidad identificado con radicado No. 11001-03-15-0002020-01195-00, por considerar que existía conexidad entre los actos administrativos objeto de estudio, en tanto la Circular 0015 daba continuidad a las medidas adoptadas mediante las Circulares No. 0009 y 0010 de 2020. La notificación de este auto se realizó el 22 de junio del año en curso. 1.3. INTERVENCIÓN DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN La Directora Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación intervino para solicitar que se declarara la improcedencia del control inmediato de legalidad sobre las Circulares No. 0009 del 29 de marzo de 2020 y la No. 0015 del 6 de mayo del mismo año. Indicó que la Circular No. 0015 de 2020, fue expedida con ocasión de los Decretos No. 457 del 24 de marzo, 531 del 8 de abril, 593 del 14 de abril y 636 del 6 de mayo, todos del año en curso, mediante los cuales se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio desde el 25 de marzo hasta el 25 de mayo de 2020; sin embargo, no se fundamentó en los Decretos 417 de 2020 y 637 del 6 de mayo de 2020, lo que implica que no es susceptible del control inmediato de legalidad.

Por otra parte, manifestó que la Circular No. 0015 del 6 de mayo de 2020, pese a que no lo señaló expresamente, prorrogó las medidas sanitarias adoptadas en la Circular No. 0009 del 19 de marzo de 2020 emitida por el Fiscal General de la Nación (y no del 29 de marzo de 2020), de modo que, no se refería a la Circular No. 0009 del 29 de marzo de 2020, la cual fue dictada por la Directora Ejecutiva de la Entidad, de manera que, no es procedente su acumulación procesal.

1.4. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

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Circular No. 0015 de 2020 – Fiscalía General de la Nación Respecto de la procedencia de la acumulación de los referidos expedientes, solicitó revocar el auto que la ordenó. En concepto del Ministerio Público, las medidas que se prorrogaron en la Circular No. 0015 de 2020, aunque no fueron plenamente identificadas con su fecha de expedición, para evitar confusiones, se referían a las impartidas en la Circular 0009 del 19 de marzo de 2020 dictada por el Fiscal General de la Nación y no, las correspondientes a la Circular 009 del 29 de marzo del mismo año, proferida por la Directora Ejecutiva de la entidad, relacionada con las instrucciones dadas para efectuar el reporte a la aseguradora de riesgos laborales hasta el 31 de marzo de 2020, objeto de control en el expediente 11001-03-15-000-2020-1195-00.

Por otra parte, respecto a la Circular 0015 del 6 de mayo de 2020, manifestó que, no se cumple con el requisito según el cual, el acto se debe emitir en desarrollo de un decreto legislativo; consideró que, pese a que fue dictado en el marco temporal del Decreto 637 del 6 de mayo de 2020, no cita como sustento un decreto de esa naturaleza que le permitiera prorrogar las medidas que previamente se habían adoptado. En consecuencia, también solicitó inhibirse de estudiar la Circular No. 0015 de 2020. 1.5. AUTO QUE ORDENÓ LA DESACUMULACIÓN DE LOS PROCESOS El magistrado ponente mediante auto de 14 de septiembre de 2020, dispuso revocar la providencia de 17 de junio del mismo año, que había ordenado la acumulación de procesos, habida cuenta que la Circular No. 0015, amplió las medidas sanitarias adoptadas en una circular diferente a la que era objeto de conocimiento en el expediente 11001-03-15-000-2020-1195-00, esto es, se refería a la Circular No. 0009 del 19 de marzo de 2020 emitida por el Fiscal General de la Nación, y no, a las medidas adoptadas en la Circular 009 del 29 de marzo del mismo año, expedida por la Directora Ejecutiva de la entidad, referente a las instrucciones dadas para efectuar el reporte a la aseguradora de riesgos laborales hasta el 31 de marzo de 2020. En ese orden de ideas, concluyó que la Circular No. 0015 de 6 de mayo de 2020, proferida por el Fiscal General de la Nación, si bien no indicó la fecha de las

circulares frente a las cuales ampliaba las medidas, lo cual habría evitado confusiones, lo cierto es que se refería a la del 19 de marzo de 2020 emitida por ese funcionario, y en consecuencia, no existía una relación inescindible con la Circular No. 0009 del 29 de marzo de 2020, expedida por la Directora Ejecutiva de la Fiscalía General de la Nación, de manera que no resultaba procedente la acumulación prevista en los artículos 148 y 149 del C.G.P.

2. CONSIDERACIONES

2.1. COMPETENCIA

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Circular No. 0015 de 2020 – Fiscalía General de la Nación La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para decidir el presente medio de control inmediato de legalidad, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA2, en concordancia con los artículos 1363 y 111, numeral 8º4 de dicha normativa y el artículo 29 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019Reglamento interno del Consejo de Estado; y, según lo decidido por la Sala Plena, en la sesión No. 10 del 1º de abril de 2020, celebrada durante el actual estado de emergencia, en la cual se asignó a las salas especiales de decisión, la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad. 2.2. MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Previo a efectuar el juicio de legalidad de la Circular No. 0015 de 2020, la Sala

hará una breve exposición acerca de tres aspectos fundamentales i) Los estados de excepción en Colombia ii) La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica expedida a través de los Decretos 417 del 17 de marzo y 637 del 6 de mayo, ambos de 2020 y iii) El alcance del control inmediato de legalidad, para luego proceder al estudio de fondo respectivo. 2.2.1. LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA Los denominados estados de crisis o estados de excepción, corresponden al régimen jurídico que consagra la Constitución Política para otorgarle a las autoridades administrativas, las herramientas jurídicas necesarias para enfrentar las circunstancias económicas, sociales, políticas o ambientales anormales o extraordinarias que amenacen o afecten gravemente la estabilidad institucional, la paz, el funcionamiento del Estado, a fin de conjurarlas e impedir la extensión de sus efectos, cuando no es posible afrontarlos con los instrumentos jurídicos ordinarios5. En la tradición jurídica nacional, tales potesta