CE-11001-03-15-000-2020-02229-00(CA)A-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Factores de competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la circular 038 del 28 de abril de 2020 [E]l control inmediato de legalidad, asignado al Consejo de Estado, pende en forma concurrente, de tres clases de factores competenciales: un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; un factor de objeto, que recaiga sobre acto administrativo general y un factor de motivación o causa y es que provenga o devenga, del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción” (art. 136 inc. 1° CPACA). (…). [E]l asunto que ha sido repartido a esta Sala Especial de Decisión y sobre el cual el Consejo de Estado debería ejercer el control inmediato de legalidad se focaliza en la circular 038 de 28 de abril de 2020, la cual fue expedida por la Agencia de Desarrollo Rural, (…), se trata de una “…agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, (…)”, lo que demuestra el cumplimiento del factor subjetivo, al tratarse de una autoridad del orden nacional. Ahora bien, dentro de la motivación o propósito de la resolución en conocimiento se advierte que tiene como fundamento los Decretos 417 y (…) el (…) "Decreto 491 de 2020 Emergencia Sanitaria COVID-19". (…). En este punto, advierte el Despacho que no está acreditado el factor objetivo necesario para avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la circular 038 de 28

de abril de 2020, pues no se trata de un acto administrativo. (…). [E]l estudio del control inmediato de legalidad debe recaer en un acto administrativo de carácter general, condición incumplida por la circular 038 de 28 de abril de 2020, pues, (…) se trata de una circular de carácter informativo que carece de la característica crear, modificar o extinguir alguna situación o de conllevar consecuencia jurídica a sus destinatarios. (…). [M]ás allá de la denominación que se le dé al acto, en todos los casos, lo que corresponde es identificar si contiene las características propias de un acto administrativo, como lo son que se trata de la manifestación unilateral de la administración por medio de la cual cree, modifique o extinga situaciones jurídicas con sus respectivos efectos en el ordenamiento. [L]a circular 038 de 28 de abril de 2020, (…), en modo alguno, regula situaciones generales y abstractas que deriven en consecuencias jurídicas, lo que demuestra el no cumplimiento del factor objeto -que se trate de un acto administrativo de carácter generalque requiere el control inmediato de legalidad, para su procedencia. (…). Para la Sala Especial de Decisión, la Circular en revisión, como se explicó en precedencia, al reflejar tan solo decisiones anteriores y no adoptar autónomamente ningún juicio resolutorio y al contener simplemente meras instrucciones, sin buscar crear, extinguir o modificar alguna situación jurídica, (…), dan cuenta de que se trata de conductas y actividades de ejecución y de simple verificación. (…). Queda claro entonces, que al Consejo de Estado no le compete

avocar el conocimiento del asunto por vía del control inmediato de legalidad pues la circular 038 de 28 de abril de 2020 no reúne los presupuestos para ser considerado un acto administrativo, por lo que no es enjuiciable mediante este medio de control.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al carácter jurídico de las circulares administrativas, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección “B”,

radicación 08001-23-31-000-2010-00135-01, M.P. Gerardo Arenas Monsalve.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185

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CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02229-00

Actor: AGENCIA DE DESARROLLO RURAL

Demandado: CIRCULAR 038 DE 28 DE ABRIL DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento del control inmediato de legalidad

AUTO DE ÚNICA INSTANCIA

Se procede a decidir sobre si se avoca o no el conocimiento del control inmediato de legalidad de la CIRCULAR 038 de 28 de abril de 2020, expedida por el Jefe Oficina de Control Interno de la Agencia de Desarrollo Rural.

I. ANTECEDENTES

1. La Organización Mundial de la Salud – OMScatalogó al nuevo Coronavirus

(COVID-19) como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII)1. Informó así mismo, que los “coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que puede llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas.”2.

2. Según dicho Organismo Mundial, una ESPII se define en el Reglamento Sanitario Internacional -RSI 2005como “un evento extraordinario que, de conformidad con el presente Reglamento, se ha determinado que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”3. “Esta definición implica que la situación es: -grave, súbita, inusual o inesperada; -tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado, y -puede necesitar una acción internacional inmediata.4” 1 Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud.

2 Ibídem. 3 Página oficial de la OMS. 4 Ibídem Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

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3. En todos los continentes se han determinado casos de COVID-19

(Coronavirus), siendo el primer caso confirmado en Colombia el del 6 de marzo de 20205.

4. El 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y de Protección Social, expidió la RESOLUCIÓN 385 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”. Para tal efecto, invocó, entre otras normas, la Ley 9 de 1979, el Decreto 780 de 2016 e indicó que conforme al artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional, la OMS desde el pasado 7 de enero, identificó el nuevo Coronavirus (COVID-19) y declaró este brote como Emergencia de Salud

Pública de Importancia Internacional (ESPII). Esa cartera Ministerial decretó lo siguiente: “Artículo 1º. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada. Artículo 2º. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.6. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las

medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo. (…)”.

5. El 12 de marzo de 2020, el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, invocando la Resolución precitada 385 de la misma fecha, impartió la DIRECTIVA PRESIDENCIAL N° 02, dirigida a los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial, dentro del asunto que nominó: “Medidas para atender la contingencia generada por el Covid-19, a partir del uso de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones –TIC-”, en la que dio las siguientes directrices: “1. TRABAJO EN CASA POR MEDIO DEL USO DE LAS TIC Como medida preventiva de carácter temporal y extraordinario, y hasta que se supere la emergencia sanitaria decretada mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 ‘Por medio de la cual se declara emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus'; por el Ministerio de Salud y Protección Social, los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional deberán revisar las condiciones particulares de salud de los servidores públicos, así como las funciones y actividades que desarrollan, con el fin de adoptar mecanismos que permitan su cumplimiento desde la casa. Para ello, se podrá acudir a las 5 Dato de la página oficial del Ministerio de Salud.

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www.consejodeestado.gov.co tecnologías de la información y las comunicaciones, sin que esto constituya la modalidad de teletrabajo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 66 de la Ley 1221 de 2008 ‘Por la cual se establecen normas para promover y regular el teletrabajo y se dictan otras disposiciones’.

2. USO DE HERRAMIENTAS COLABORATIVAS (…) 2.4. Adoptar las acciones que sean necesarias para que los trámites que realicen los ciudadanos se adelanten dándole prioridad a los medios digitales.”.

6. Mediante DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días contados a partir de la vigencia del decreto que acontecería a partir de su publicación: “Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis y Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas

a cabo...”.

7. El 8 de abril de 2020, se dictó el DECRETO 531 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, mediante el cual, entre otros, se ordenó que el aislamiento se postergaría hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 27 de abril de 2020.

8. Luego, mediante DECRETO 593 DE 2020 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio desde las cero horas (00:00 a.m.) del 27 de abril hasta las cero horas (00:00 a.m.) de 11 de mayo de 2020.

II. CONSIDERACIONES De conformidad con el artículo 111 numeral 8° del CPACA, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo “ejerce el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general”7. En esa misma línea, los artículos 136 y 185 del CPACA, determinaron que se conoce la legalidad de las medidas de carácter general que 6 “Artículo 6. Garantías laborales, sindicales y de seguridad social para los teletrabajadores. [ ... ]

4. Una persona que tenga la condición de asalariado no se considerará teletrabajador por el mero hecho de realizar ocasionalmente su trabajo como asalariado en su domicilio o en lugar distinto de los locales de trabajo del empleador, en vez de realizarlo en su lugar de trabajo habitual.”: 7 Por su parte, el Acuerdo N° 080 de 2019, contentivo del Reglamento del Consejo de Estado, en

su artículo 23 determina: “Control Inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, por parte de las autoridades nacionales. Ese trámite es de control inmediato y su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa del reenvío o ante su silencio. Así las cosas, de la regulación mencionada, se determina claramente, que el control inmediato de legalidad, asignado al Consejo de Estado, pende en forma concurrente, de tres clases de factores competenciales: un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; un factor de objeto, que recaiga sobre acto administrativo general y un factor de motivación o causa y es que provenga o devenga, del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción” (art. 136 inc. 1° CPACA). Descendiendo al caso concreto, el asunto que ha sido repartido a esta Sala Especial de Decisión y sobre el cual el Consejo de Estado debería ejercer el

control inmediato de legalidad se focaliza en la CIRCULAR 038 de 28 de abril de 2020, la cual fue expedida por la Agencia de Desarrollo Rural, que de conformidad con el artículo 1º del Decreto 2364 de 20158, se trata de una “…agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”, lo que demuestra el cumplimiento del factor subjetivo, al tratarse de una autoridad del orden nacional. Ahora bien, dentro de la motivación o propósito de la resolución en conocimiento se advierte que tiene como fundamento los Decretos 4179 y 49110 de 2020, el documento oficial titulado "Decreto 491 de 2020 Emergencia Sanitaria COVID-19" del Departamento Administrativo de la Función Pública y lo acordado en la Sesión No. 3 de 2020 del Comité de Coordinación de Control Interno de la Agencia de Desarrollo Rural. Lo anterior, con la finalidad de realizar el “Seguimiento a los resultados de las actividades de teletrabajo y/o trabajo en casa, así como a los temas de contratación y destinación de recursos con ocasión de la emergencia económica, social y ecológica”, para lo cual se aprobó la modificación del Plan Anual de Auditoria de la Agencia de Desarrollo Rural. 8 Por el cual se crea la Agencia de Desarrollo Rural - ADR, se determinan su objeto y su estructura orgánica 9 “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”.

10 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, advierte el Despacho que no está acreditado el factor objetivo necesario para avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la CIRCULAR 038 de 28 de abril de 2020, pues no se trata de un acto administrativo según se demuestra. En primera medida, debe señalarse que como ya quedó expuesto el estudio del control inmediato de legalidad debe recaer en un acto administrativo de carácter general, condición incumplida por la CIRCULAR 038 de 28 de abril de 2020 pues, en realidad, dicha comunicación no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna. En efecto, de su contenido se advierte que se dirige a los Vicepresidentes, al Secretario General y a los Jefes de Oficina y se informa de la necesidad de que la Oficina de Control Interno realice seguimiento a los resultados de las actividades de teletrabajo y/o trabajo en casa, así como a los temas de contratación y destinación de recursos con ocasión de la emergencia económica, social y ecológica, para lo cual el Comité de Coordinación de Control Interno de la

Agencia, antes de la expedición de la presente circular, aprobó la modificación del Plan Anual de Auditoria. Así las cosas, la presente circular informa a los Vicepresidentes, al Secretario General y a los Jefes de Oficina de la Agencia de Desarrollo Rural, que: i) se realizará el mencionado seguimiento por parte de la Oficina de Control Interno; ii) a partir del 4 de mayo de 2020; iii) los integrantes del equipo auditor y: iv) algunas de las labores que se adelantarán, a saber: “Identificación de los requisitos normativos aplicables a la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) en relación con el trabajo en casa, la gestión contractual y la destinación de recursos en el marco de la declaratoria de Emergencia Económica, Social y Ecológica, empleando como base los lineamientos del Decreto 491 de 2020 (y demás normatividad complementaria relacionada). ▪ Identificación de los riesgos asociados a los requisitos normativos aplicables previamente caracterizados (trabajo en casa, gestión contractual y destinación de recursos en el marco de la declaratoria de emergencia). ▪ Realización de mesas de trabajo con las diferentes dependencias responsables, con el objetivo de determinar los controles implementados al interior de la Entidad para garantizar el cumplimiento de los requisitos normativos previamente identificados. ▪ Verificación de la efectividad y solidez de los controles implementados. ▪ Seguimiento a la gestión de los riesgos identificados por la Procuraduría General de la Nación y socializados mediante Directiva N° 16 de 2020, en lo relacionado con procesos de contratación en el marco de la emergencia sanitaria por causa de la pandemia COVID-19. ▪ Identificación de brechas u oportunidades de mejoramiento”.

Entonces, queda claro que se trata de una circular de carácter informativo que carece de la característica crear, modificar o extinguir alguna situación o de conllevar consecuencia jurídica a sus destinatarios. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Respecto del carácter jurídico de las circulares administrativas, resulta necesario y procedente manifestar que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en sentencia de 20 de marzo de 201311, las definió en los siguientes términos: “Ha precisado esta Corporación que las instrucciones o circulares administrativas son susceptibles de ser demandadas ante la Jurisdicción Contenciosa si contienen una decisión de la Administración capaz de producir efectos jurídicos frente a los administrados, esto es, si son actos administrativos, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas o las decisiones de otras instancias o a brindar orientaciones e instrucciones a sus destinatarios sin que contengan decisiones, no serán susceptibles de control judicial12. Igualmente se ha sostenido que si las circulares o las cartas de instrucción, tienen por objeto dar a conocer el pensamiento o concepto del superior jerárquico a sus subalternos, en relación con determinadas materias, o impartir instrucciones a los empleados de las distintas dependencias sobre la mejor manera de cumplir las disposiciones normativas, sin que se contengan decisiones, se está en presencia de simples actos de servicio. Es así como esta Corporación, en sentencia de 21 de septiembre de 2001, Expediente No. 6371, Consejera Ponente Dra. Olga Inés Navarrete, al

referirse a la naturaleza jurídica de las circulares, dijo textualmente: La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que las circulares de servicios son susceptibles de ser demandadas cuando las mismas contengan una decisión de la autoridad pública, capaz de producir efectos jurídicos y puedan, en consecuencia, tener fuerza vinculante frente al administrado, pues de no ser así, si la circular se limita a reproducir lo decidido por otras normas, o por otras instancias, con el fin de instruir a los funcionarios encargados de ejercer determinadas competencias, entonces, la circular no será un acto susceptible de demanda. Ásí se dejó consignado en fallo de esta Corporación, del 3 de febrero de 2000: ‘El Código Contencioso Administrativo, artículo 84, modificado por el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, prevé la posibilidad de demandar las circulares de servicio, en cuanto revistan el carácter de acto administrativo, entendido éste como manifestación de voluntad de la Administración, destinada a producir efectos jurídicos, en cuanto crea, suprime o modifica una situación jurídica. Si la circular no tiene la virtud de producir esos efectos jurídicos externos, bien porque permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa, o bien porque se limite a reproducir la decisión de una autoridad diferente, no se considerará entonces un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, porque en dicha hipótesis no se presenta la posibilidad de que los derechos de los administrados sean vulnerados’ (Cfr. Consejo de Estado. Sección Primera.

Radicación 5236 del 3 de febrero de 2000. C.P. Dr. Manuel Santiago Urueta). (…) 11 Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección “B”, Rad. 08001-23-31-000-2010-00135-01, M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 12 En el mismo sentido, ver: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 13 de marzo de 1998, exp. 8487; Sección Primera, sentencia de 19 de marzo de 2009, exp. 00285, M.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta; de 3 de febrero de 2000, exp. 5236. M.P. Manuel Santiago Urueta; de 14 de octubre de 1999, exp. 5064. M. P. Manuel Urueta Ayola y providencias de 10 de febrero de 2000, exp. 5410 y de 1 de febrero de 2001, exp. 6375, ambas con ponencia de la magistrada Olga Inés Navarrete Barrero. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así es dable resaltar que lo esencial para distinguir un Acto Administrativo, de una simple manifestación de la administración, es que el primero contenga una decisión, no importa que la manifestación del Estado se la llame circular, Instrucción, certificado, etc. Conforme a lo señalado, se parte de la premisa de que los actos administrativos constituyen la expresión unilateral de la voluntad de la Administración por medio de la cual se crea, en forma obligatoria, una situación jurídica de carácter general, impersonal o abstracta, o bien de

carácter subjetivo, individual y concreto, es decir que se trata de una decisión capaz de producir efectos jurídicos y, en consecuencia, de vincular a los administrados” (Negrilla fuera de texto original). En esa misma línea, más allá de la denominación que se le dé al acto, en todos los casos, lo que corresponde es identificar si contiene las características propias de un acto administrativo, como lo son que se trata de la manifestación unilateral de la administración por medio de la cual cree, modifique o extinga situaciones jurídicas con sus respectivos efectos en el ordenamiento. Es en este caso, como ya se indicó, la CIRCULAR 038 DE 28 DE ABRIL DE 2020, se limita a informar lo siguiente: (i) que el Comité de Coordinación de Control Interno de la Agencia aprobó la modificación del Plan Anual de Auditoría a fin de realizar seguimiento a los resultados de las actividades de teletrabajo y/o trabajo en casa, a la contratación y destinación de recursos y observancia implementación y cumplimiento de las disposiciones emitidas por el Gobierno Nacional con ocasión de la Emergencia Económica, Social y Ecológica, (ii) la fecha de su inicio y (iii) el equipo auditor que la adelantará. Pero, en modo alguno, regula situaciones generales y abstractas que deriven en consecuencias jurídicas, lo que demuestra el no cumplimiento del factor objetoque se trate de un acto administrativo de carácter generalque requiere el control inmediato de legalidad, para su procedencia. Sin perjuicio de lo anterior, y con el propósito de aunar razones que sustenten la decisión de no avocar el conocimiento del medio de control inmediato de legalidad

sobre la CIRCULAR 038 de 28 de abril de 2020, debe señalarse que al observarse su cadencia motivacional o de causa, si bien es cierto, parte del Decreto Declaratorio de Emergencia, como gran marco, lo desciende al Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, que dio la orden perentoria de adecuación de las respectivas auditorías, para que las oficinas de control interno también revisaran la ejecución de las medidas adoptadas al interior de cada entidad, con el fin de dar cumplimiento eficaz, transparente y controlado a las herramientas implementadas para conjurar la pandemia, también lo es que la decisión cumplidora de la orden del Decreto Legislativo, aconteció, según el propio iter narrativo de la Circular que se analiza, en la Sesión N° 3 de 2020 del Comité de Coordinación de Control Interno, cuando en su literalidad se lee “[que dicho Comité] aprobó la modificación al plan Anual de Auditoría de la Entidad”. Tal relato hace evidente que los contenidos decisorios aprobados fueron previos y luego vertidos en la Circular que ocupa la atención del Despacho, se tradujeron Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tan solo en las directrices temáticas y logísticas, para ejercer dicha auditoría, siendo éste un típico acto de la administración, al limitarse a dar instrucciones que devienen de otras decisiones que le antecedieron, por lo que esta Circular se aleja, en su contenido, de ser un acto administrativo propiamente dicho. Es decir, en la evolución de la causa de la Circular, se diría que es el eslabón

último y de ejecución dentro de la cadena de la implementación de las medidas para conjurar al COVID-19 para la ADR. Valga recordar que las Circulares e Instructivos han sido conocidos de antaño por la jurisprudencia y han merecido páginas de disertaciones en derecho, pues dentro del ámbito jurídico administrativo, campean, entre dos enfoques, a saber: el de las manifestaciones de la administración como verdaderos actos administrativos o el de pasar solamente como actos de la administración, sin ninguna pretensión de predicar la calidad de aquellos, ello por cuanto, como lo refiere la clasificación del acto administrativo, a partir de su contenido, cuando se dio existencia a las tesis unideclarativa y plurideclarativa. La primera, cuando en el manejo de las manifestaciones de voluntad de la administración, solo es aceptado como acto administrativo la declaración de la administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica, es decir, se restringe al acto administrativo propiamente dicho. En contraste, la segunda clase, la plurideclarativa, de contenido amplio, abarca dentro del concepto de acto administrativo, otras manifestaciones declarativas. Y es ahí donde cobran protagonismo las Circulares, como claramente lo prevé el artículo 137 del CPACA, al consagrar: “También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio…”, por lo que nuestro derecho contencioso administrativo, tiene una marcada preponderancia al acto administrativo propiamente dicho (tesis unideclarativa), pero lo armoniza con la aceptación de otros actos que podrán ser enjuiciables (tesis plurideclarativa). Por lo que no es ajeno al Consejo de Estado, haber dado entendimiento a las

llamadas Circulares, pasibles de ser judicializadas, para estudiar su legalidad, cuando se hizo la siguiente consideración, en fallo que incluso se profirió en la regencia del CCA, en el que también daba mención expresa a dichos actos, tal y como en la actualidad lo hace el artículo 137 precitado: “[las circulares o instrucciones]… tienen por objeto ilustrar tanto a los funcionarios públicos como a los administrados sobre una determinada gestión…Si a través de tales actos, llámense instrucciones o circulares de servicio, la administración toma decisiones que afecten a los administrados en sus derechos sustantivos o procedimentales, estas decisiones, que obligatoriamente deben aplicar los funcionarios (D. 2117/92,arts. 12 lit. d, 13 lit. f, 57 lit, a y par.), constituyen verdaderos Actos Administrativos que no pueden ser excluidos del control de legalidad”13. (Énfasis propio). 13 Sección Cuarta. Sentencia de marzo 29 de 1996. Exp. 7324. M.P. Julio Enrique Correa. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La doctrina también ha ilustrado el tema cuando al referirse a las Circulares de Servicio, acotó lo siguiente en cuanto a su concepto y su alcance: “Son comunicaciones de carácter general pero dirigidas a un grupo específico de personas que tienen una situación jurídica o un interés comunes, en razón de su actividad o su relación jurídica, económica o social, laboral, etc., con sujetos u objetos que les son comunes. Pueden ser externas, cuando interesa o afecta a

administrados, v.gr. las personas que prestan un determinado servicio sometido a control y vigilancia del Estado, como los servicios bancario, de transporte, de acueducto y alcantarillado, entre otros, por lo cual se denominan circulares externas. También pueden estar dirigidas a sujetos que están al servicio del Estado, de modo que sólo los afecta a ellos de manera directa, y a cuyo contenido le deben obediencia, caso en e