CE-11001-03-15-000-2020-02384-00(CA) (A)-2020

ESTADOS DE EXCEPCIÓN / ESTADO DE GUERRA EXTERIOR / ESTADO DE

CONMOCIÓN INTERIOR / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA La Constitución Política prevé la existencia de tres clases de estados de excepción: el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y estado de emergencia económica, social y ecológica (arts. 212 a 215).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215

CONTROL JURÍDICO – Actos sobre los cuales recae / CONTROL JURÍDICO /

CORTE CONSTITUCIONAL / LEY ESTATUTARIA DE ESTADOS DE

EXCEPCIÓN / TRATADOS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS /

JUICIO OBJETIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EMERGENCIA

ECONÓMICA / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DEL ESTADO DE

EMERGENCIA / PRÓRROGA DE ESTADO DE EMERGENCIA / DECRETO DE

EMERGENCIA ECONÓMICA / CORTE CONSTITUCIONAL / CONTROL FORMAL / CONTROL MATERIAL / DECRETO LEGISLATIVO - Controles El control jurídico lo ejerce la Corte Constitucional y recae sobre los actos jurídicos producidos por el ejecutivo en virtud de los estados de excepción que comprende a la vez el decreto de declaratoria del estado de excepción, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas dirigidas a conjurar la situación excepcional y los decretos de prórroga. Dicho control corresponde a un

juicio objetivo que realiza la Corte Constitucional cuyo parámetro normativo de comparación de estas disposiciones son las normas constitucionales, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción.

CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae /

ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS

LEGISLATIVOS / ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / CONSEJO DE ESTADO – Competencia para ejercer control inmediato de legalidad [E]l legislador estatutario y ordinario estableció en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 136 del CPACA que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sería la encargada de ejercer el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dicten en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / C.P.C.A. – ARTÍCULO

136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae /

ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS

LEGISLATIVOS / ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD /

CONTROL AUTOMÁTICO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance Este control es de carácter inmediato y su revisión puede tener lugar por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial para que esta decida sobre su legalidad o, en su defecto, de oficio, siendo necesario aprehender

su conocimiento de manera inmediata, en caso de incumplimiento del deber de remisión de la administración. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae /

ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS

LEGISLATIVOS / ALCANCE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD /

CONTROL AUTOMÁTICO / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD –

Naturaleza / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Alcance / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / BLOQUE DE LEGALIDAD INTERNO / ACTO DERIVADO DE LA POTESTAD INSTRUCTIVA / POTESTAD INSTRUCTIVA Un análisis del control inmediato de legalidad de las disposiciones dictadas en el marco de un estado de excepción exige identificar las distintas clases de "medidas de carácter general" que se profieren en virtud del ejercicio de la función administrativa; es decir, definir el bloque de legalidad interno a partir del cual se ejerce dicho control. En ese orden, se observa que existen normas derivadas de la potestad reglamentaria, actos administrativos de carácter general y actos derivados de la potestad instructiva.

POTESTAD REGLAMENTARIA / ALCANCE DE LA POTESTAD

REGLAMENTARIA / ÁMBITO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA /

CARACTERÍSTICAS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / CLASES DE

POTESTAD REGLAMENTARIA / COMPETENCIA DE LA POTESTAD

REGLAMENTARIA / POTESTAD REGLAMENTARIA DERIVADA / TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA En cuanto a la potestad reglamentaria, huelga precisar que la Constitución Política

de 1991 abandonó el sistema concentrado de potestad reglamentaria a instancias del Presidente de la República, e inauguró un sistema difuso o “policéntrico” que recayó en diferentes órganos constitucionales, a quienes se les confirió también por vía constitucional de manera restringida competencias normativas en materias específicas; en otras palabras, con ocasión de la Constitución de 1991, la potestad reglamentaria no es exclusiva del Presidente de la República, cuestión diferente es que a este, por su condición de suprema autoridad administrativa del Estado, le corresponda por regla general esa atribución.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, de 14 se septiembre de 2016, Exp. 11001-03-06-000-2016-0006600 (2291) y sentencias de la Corte Constitucional C805 de 2001 y 384 de 2003.

POTESTAD REGLAMENTARIA / COMPETENCIA DE LA POTESTAD

REGLAMENTARIA / POTESTAD REGLAMENTARIA DERIVADA /

TITULARIDAD DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / CONGRESO DE LA

REPÚBLICA / COMPETENCIA DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

[S]e ha señalado de tiempo atrás que el Congreso de la República puede atribuir la potestad reglamentaria por vía legal a organismos y autoridades distintos al Presidente, en los casos en los cuales “sólo así es posible garantizar la efectividad de la norma jurídica que produce el legislador” FUENTE FORMAL: Al respecto, ver sentencia del 8 de abril de 1976, Exp. 2279, C.P. Carlos Galindo Pinilla; sentencia del 6 de febrero de 1981, Exp. 3175, C.P.

Jacobo Pérez Escobar. La Corte Constitucional, mediante sentencia C810 de 2014 estudió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3º parcial, numerales 2º, 3º y 4º del Decreto Ley 4144 de 2011, modificatorio del artículo 47 de la Ley 643 de 2003.

ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / POTESTAD PARA EXPEDIR ACTOS

ADMINISTRATIVOS GENERALES / POTESTAD ADMINISTRATIVA /

POTESTAD DE LA ADMINISTRACIÓN / ELEMENTOS ESENCIALES DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / EXPEDICIÓN DEL

ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ELEMENTO SUBJETIVO / ELEMENTO OBJETIVO / VOLUNTAD UNILATERAL DE LA ADMINISTRACIÓN La potestad de expedir actos administrativos generales, se relaciona con la expresión inherente de la administración de proferir actos unilaterales encaminados a producir efectos jurídicos, y se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición).

ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / POTESTAD PARA EXPEDIR ACTOS

ADMINISTRATIVOS GENERALES / POTESTAD ADMINISTRATIVA / POTESTAD DE LA ADMINISTRACIÓN / POTESTAD INSTRUCTIVA – Actos de carácter informal / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos contra los que

procede / PRINCIPIO DE LEGALIDAD

[L]a administración, en virtud del artículo 41 de la Ley 489 de 1998, también ejerce la potestad instructiva, actos de carácter informal (directivas, circulares, instructivos, etc.) que ayudan a desarrollar de manera alternativa la función administrativa y cuyos efectos se proyectan únicamente en el ámbito interno de la administración con el objetivo de orientar, instruir o informar a los ciudadanos sobre el principio de legalidad; no obstante, dichos actos pueden impactar de igual forma en el bloque de legalidad, por lo que en estos eventos resulta procedente el control inmediato.

FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 41

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos contra los que procede / PRINCIPIO DE LEGALIDAD /

FACULTADES DEL JUEZ / CONTROL INTEGRAL SOBRE ACTOS EXPEDIDOS

EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD El juez, en tanto custodio de la legalidad y constitucionalidad de la actividad administrativa, ejerce un control integral sobre todas las manifestaciones de la función administrativa, porque verifica que las manifestaciones de la administración sean consonantes con los requisitos formales y materiales señalados por los preceptos constitucionales y legales. (…) el control inmediato de legalidad previsto en esas disposiciones y ejercido por la jurisdicción de lo

contencioso administrativo recae en disposiciones que, en tiempos de excepción, reunen dos presupuestos: i) subjetivo (autoridad que lo expide), que el acto formal o informal sea expedido por una autoridad del nivel nacional o territorial; y ii) objetivo (situación fáctica en la que se establezca objeto, causa, motivo y finalidad), que el acto sea general, se expida en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los decretos legislativos durante el estado de excepción.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / C.P.A.C.A – ARTÍCULO

136 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR ADMINISTRATIVA – No fue expedido para desarrollar decreto legislativo / ACTO ADMINISTRATIVO / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DEL ORDEN NACIONAL / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Incluye medidas administrativas expedidas a partir de la declaratoria de emergencia / COVID 19 / CORONAVIRUS / ORDEN PÚBLICO / NO AVOCA / CIRCULAR 000196 DE 14 DE MARZO DE 2020 / AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS - ANH En el sublite, se tiene que la circular No. 019 del 22 de mayo de 2020 no reglamenta ni desarrolla un decreto legislativo expedido durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 2020, por el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, sino que se limita a adoptar una resolución dictada por el Ministerio de salud y la Protección social. (…)Es menester recodar que las circulares administrativas son

susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción contencioso administrativas si contienen una decisión de la administración capaz de producir efectos frente a los administrados, esto es, si son actos administrativos, pues si se limitan a reproducir el contenido de otras normas o las decisiones de otras instancias o a brindar orientaciones o instrucciones a sus destinatarios sin que contengan decisiones, no serán susceptibles de control judicial. La circular No. 019 esta adoptando el contenido de la Resolución 666 de 2020 del Ministerio de Salud y la Protección Social y, por ende, al no desarrollar un decreto legislativo expedido durante el Estado de excepción, no se cumple con uno de los requisitos normativos para asumir el conocimiento de control inmediato de legalidad, por lo que no se avocará su conocimiento.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto se puede consultar, sentencia del 20 de marzo de 2013, Exp. 08001-23-31-000-2010-00135-01 (1575-12), C.P. Gerardo

Arenas Monsalve.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 000196 DE 14 DE MARZO DE 2020AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS - ANH

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA PLENA

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02384-00

Actor: AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS (ANH)

Demandado: CIRCULAR NO. 019 DEL 22 DE MAYO DE 2020

Referencia: Control inmediato de legalidad AUTO Procede el despacho a pronunciarse sobre si hay lugar a la admisión del control inmediato de legalidad de la Circular No. 019 del 22 de mayo de 2020, “Por medio de la cual se adopta e implementa al interior de la Agencia Nacional de Hidrocarburos las medidas definidas en el protocolo de bioseguridad y su anexo técnico, expedido por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución 666 del 24 de abril de 2020”, circular expedida por el presidente de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, cuya expedición fue comunicada a esta Corporación el 3 de junio de 2020 a través del correo electrónico de la Secretaría General.

CONSIDERACIONES

1. Alcance del control de legalidad La Constitución Política prevé la existencia de tres clases de estados de excepción: el estado de guerra exterior, el estado de conmoción interior y estado de emergencia económica, social y ecológica (arts. 212 a 215).

El control jurídico lo ejerce la Corte Constitucional y recae sobre los actos jurídicos producidos por el ejecutivo en virtud de los estados de excepción que comprende a la vez el decreto de declaratoria del estado de excepción, los decretos legislativos mediante los cuales se adoptan medidas dirigidas a conjurar la situación excepcional y los decretos de prórroga. Dicho control corresponde a un juicio objetivo que realiza la Corte Constitucional cuyo parámetro normativo de comparación de estas disposiciones son las normas constitucionales, los tratados internacionales de derechos humanos y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción. Así, a la Corte Constitucional se le asignó tanto el control formal como

material del decreto de declaración y de los decretos legislativos de desarrollo, mientras que el legislador estatutario y ordinario estableció en el artículo 20 de la Ley 137 de 19941 y el artículo 136 del CPACA que la 1 "Artículo 20. Control de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. // Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sería la encargada de ejercer el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dicten en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. Este control es de carácter inmediato y su revisión puede tener lugar por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial para que esta decida sobre su legalidad o, en su defecto, de oficio, siendo necesario aprehender su conocimiento de manera inmediata, en caso de incumplimiento del deber de remisión de la administración. Un análisis del control inmediato de legalidad de las disposiciones dictadas en el marco de un estado de excepción exige identificar las distintas clases de "medidas de carácter general" que se profieren en virtud del ejercicio de la función administrativa; es decir, definir el bloque de legalidad interno a partir del cual se ejerce dicho control. En ese orden, se observa que existen normas derivadas de la potestad reglamentaria, actos administrativos de

carácter general y actos derivados de la potestad instructiva. En cuanto a la potestad reglamentaria2, huelga precisar que la Constitución Política de 1991 abandonó el sistema concentrado3 de potestad reglamentaria a instancias del Presidente de la República, e inauguró un sistema difuso o “policéntrico”4 que recayó en diferentes órganos constitucionales, a quienes se les confirió también por vía constitucional de Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición". 2 Para estos efectos V. SÁNCHEZ PÉREZ, Alexander, "La reversión de la potestad reglamentaria en el ordenamiento urbanístico de los municipios en Colombia", Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2020, en publicación. 3 La doctrina de la época era unánime en afirmar que durante la vigencia de la Constitución Política de 1886 la potestad reglamentaria era de naturaleza concentrada, pues la misma estaba plenamente en cabeza del presidente de la República. Cfr. CASTRO MARTÍNEZ, José Joaquín, Tratado de derecho administrativo. Organización administrativa y teoría general del servicio público, 2ª. ed., Librería Siglo XX, Bogotá, 1950, p.63. Aunque, Sarria hace énfasis en que otras autoridades distintas al presidente también podían expedir actos administrativos de carácter general: “los Ministros de despacho, los jefes de departamentos administrativos, los gobernadores y los alcaldes,

expiden (…) resoluciones (…) La ordenanza departamental se subordina al decreto reglamentario, al decreto simplemente ejecutivo, al decreto ley, al decreto legislativo y a la ley. El acuerdo municipal se subordina a la ordenanza departamental, al decreto reglamentario, al decreto simplemente ejecutivo, al decreto legislativo, al decreto ley y a la ley”. SARRIA, Eustorgio, Tratado de derecho administrativo, Crítica Jurídica, Bogotá, 1948, p. 42 y ss. 4 “Podría afirmarse que a partir de la Carta de 1991, se reconoce en forma expresa (o necesaria para el ejercicio de su función), la potestad reglamentaria de diversos órganos constitucionales, como garantía de su autonomía y en materias indisponibles para otra clase de normas. Se trata de un sistema policéntrico del ejercicio de la potestad reglamentaria, y sin detrimento de la competencia genérica y residual atribuida al Presidente de la República” Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 14 se septiembre de 2016, rad. 11001-03-06-000-2016-00066-00 (2291). manera restringida competencias normativas en materias específicas5; en otras palabras, con ocasión de la Constitución de 1991, la potestad reglamentaria no es exclusiva del Presidente de la República, cuestión diferente es que a este, por su condición de suprema autoridad administrativa del Estado, le corresponda por regla general esa atribución. Por tanto, lo anterior conduce a precisar que la Constitución “consagró un sistema difusó de producción normativa general o actos administrativos de

efectos generales de carácter reglamentario, lo que significó, sin lugar a duda, un cambio fundamental respecto del ordenamiento superior consignado en la Carta de 1886”6. Dichas facultades especiales de reglamentación encuentran su fundamento en la autonomía reconocida por la Constitución Política a ciertas autoridades, y están limitadas, materialmente, por el mandato constitucional a cuyo desarrollo están obligados, como formalmente, por las condiciones impuestas para su ejercicio. Con todo, pese a que la Constitución Política es la fuente jurídica de toda potestad reglamentaria, también se ha señalado de tiempo atrás que el Congreso de la República puede atribuir la potestad reglamentaria por vía legal7 a organismos y autoridades distintos al Presidente, en los casos en los cuales “sólo así es posible garantizar la efectividad de la norma jurídica que produce el legislador”8. 5 En efecto, la Corte Constitucional manifestó en la sentencia C-805 de 2001 que la potestad reglamentaria se concreta en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley, y está atribuida, en principio, al Presidente de la República. A su vez, en la sentencia C-384 de 2003, la Corte Constitucional puso de presente que “excepcionalmente, y por disposición constitucional, existe un sistema de reglamentación especial respecto de ciertas materias y para determinados órganos constitucionales, al margen de la potestad reglamentaria del Presidente de la República. Tal es el caso del Consejo Superior de la Judicatura, de la Junta Directiva del Banco de la República, del Consejo Nacional Electoral y de la

Contraloría General de la República”. 6 Corte Constitucional, sentencia C-810 de 2014. Esta sentencia estudió la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3º parcial, numerales 2º, 3º y 4º del Decreto Ley 4144 de 2011, modificatorio del artículo 47 de la Ley 643 de 2003. 7 Es menester señalar que desde 1976 y 1981, el Consejo de Estado aceptó que autoridades estatales diferentes al presidente de la República podían dictar reglamentos en virtud de remisiones contenidas en la ley, sin perjuicio de que “solo deben contener preceptos o reglas sobre aspectos técnicos y los administrativos relacionados con el funcionamiento interno de las dependencias administrativas tendentes a lograr la coordinación necesaria de las acciones de los distintos funcionarios y la regularidad, continuidad y eficacia en la prestación de los servicios que se les haya encomendado”. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 8 de abril de 1976, rad. 2279, M.P. Carlos Galindo Pinilla; sentencia del 6 de febrero de 1981, rad. 3175, M.P. Jacobo Pérez Escobar. 8 “[A]unque el Presidente de la República tiene la competencia general para reglamentar la ley, la Constitución o el legislador pueden otorgar de forma expresa a otras autoridades administrativas una potestad similar para materias especiales o particulares, tal como ocurre en el caso de las comisiones de regulación de servicios públicos. Con todo, la facultad de estas comisiones no es absoluta, pues se encuentran limitadas por el contenido de la ley habilitante”. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil,

Concepto del 14 se septiembre de 2016, rad. 11001-03-06-000-2016-00066-00 (2291). A nivel de la Corte Constitucional: ver. sentencia C-350 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz: “En algunas ocasiones, y así lo entendió el Constituyente, es necesario extender esa La potestad de expedir actos administrativos generales, se relaciona con la expresión inherente de la administración de proferir actos unilaterales encaminados a producir efectos jurídicos, y se forma por la concurrencia de elementos de tipo subjetivo (órgano competente), objetivo (presupuestos de hecho a partir de un contenido en el que se identifique objeto, causa, motivo y finalidad, y elementos esenciales referidos a la efectiva expresión de una voluntad unilateral emitida en ejercicio de la función administrativa) y formal (procedimiento de expedición). Finalmente, la administración, en virtud del artículo 41 de la Ley 489 de 1998, también ejerce la potestad instructiva, actos de carácter informal (directivas, circulares, instructivos, etc.) que ayudan a desarrollar de manera alternativa la función administrativa y cuyos efectos se proyectan únicamente en el ámbito interno de la administración con el objetivo de orientar, instruir o informar a los ciudadanos sobre el principio de legalidad; no obstante, dichos actos pueden impactar de igual forma en el bloque de legalidad, por lo que en estos eventos resulta procedente el control inmediato. En línea con lo anterior, se contempla la posibilidad de solicitar la anulación de las manifestaciones de la actividad administrativa. Siendo esto así, es claro que el sometimiento de la administración pública al control puede

recaer sobre manifestaciones formales –expresión de la potestad reglamentaria y actos administrativos generales9– e informales –expresión de la potestad instructiva–. El juez, en tanto custodio de la legalidad y constitucionalidad de la actividad administrativa, ejerce un control integral sobre todas las manifestaciones de la función administrativa, porque verifica que las manifestaciones de la administración sean consonantes con los requisitos formales y materiales señalados por los preceptos constitucionales y legales. Ahora bien, cuando los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del CPACA hacen alusión al control judicial de las "medidas de carácter general", no se están refiriendo a todas las manifestaciones formales e informales de la actividad administrativa que se profieren en tiempos de normalidad, sino que el control inmediato de legalidad previsto en esas disposiciones y ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo recae en disposiciones que, en tiempos de excepción, reúnen dos presupuestos: i) potestad a autoridades y organismos administrativos diferentes al ejecutivo, a los cuales es posible atribuirla inclusive por vía legal, pues sólo así es posible garantizar la efectividad de la norma jurídica que produce el legislador”. 9 En el ordenamiento jurídico colombiano, la potestad reglamentaria no distingue entre decretos, actos administrativos generales, resoluciones y reglamentos, y aunque los tres primeros se consideran la materialización del poder reglamentario, mientras que a los reglamentos se los relaciona como manifestaciones de la organización del servicio público, su distinción, en la práctica, no es muy clara; pero, es posible afirmar que los

decretos, actos administrativos generales y resoluciones son disposiciones administrativas generales y abstractas cuyos efectos son ad extra, mientras que los reglamentos tienen un efecto de auto organización ad intra. subjetivo (autoridad que lo expide), que el acto formal o informal sea expedido por una autoridad del nivel nacional o territorial; y ii) objetivo (situación fáctica en la que se establezca objeto, causa, motivo y finalidad), que el acto sea general, se expida en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo de los decretos legislativos durante el estado de excepción.

2. El caso concreto De conformidad con lo anteriormente mencionado, se advierte que la Circular No. 019 del 22 de mayo de 2020, expedida por la Agencia Nacional de Hidrocarburos -ANH-, si bien es un acto dictado por una autoridad nacional -presupuesto subjetivo-, no es objeto del control inmediato de legalidad, por las siguientes razones: i) El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró al brote de coronavirus COVID-19 como pandemia, e instó a los países a adoptar medidas para mitigar su impacto. ii) Mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y la Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó medidas sanitarias. iii) Mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional declaró el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días”, con el fin de adoptar las

medidas necesarias para conjurar el brote de coronavirus Covid-19. iv) Mediante Resolución 666 del 24 de abril de 2020, el Ministerio de Salud y de la Protección Social adoptó el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo del coronavirus Covid-19. v) En el marco de la emergencia sanitaria y con fundamento en la Resolución 00666, el presidente de la Agencia Nacional de Hidrocarburos expidió la Circular No. 019 del 22 de mayo de 2020, a fin de dar cumplimiento a las medidas de bioseguridad para garantizar la debida protección de la salud de los servidores públicos, contratistas, pasantes, colaboradores y visitantes de la Agencia Nacional de Hidrocarburos. En concreto, dispuso: Para dar manejo a la emergencia de salud pública originada por la pandemia del COVID-19 y con base en la necesidad de reiniciar las actividades laborales y la prestación del servicio de manera presencial por parte de servidores y colaboradores de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, honrando el compromiso con la protección de la salud y la seguridad de servidores públicos, colaboradores y público en general, en concordancia con los parámetros establecidos en la Resolución 666 de 2020 del Ministerio de Salud y la Protección Social y atendiendo lo señalado en la Circular Externa 100-009 de 2020 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y el Departamento Administrativo de la Función Pública. Establece el siguiente protocolo de bioseguridad para aquellas personas cuyas actividades no puedan realizarse en la modalidad de trabajo en casa y teletrabajo, durante la situación especial de pandemia.

Dispone adoptar e implementar al interior de la Agencia Nacional de Hidrocarburos las medidas definidas en el protocolo de bioseguridad y su anexo técnico, expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución 666 del 24 de abril de 2020; orientadas a minimizar los factores que puedan generar la transmisión de la enfermedad por COVID-19, y garantizar la continuidad de la prestación del servicio en la entidad. vi) Una revisión a la circular No. 019 del 22 de mayo de 2020 da cuenta que la misma invoca como fuente normativa la Resolución 666 de 2020 del Ministerio de Salud y la Protección Social, “por medio de la cual se adopta el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coranovirus COVID-19”, la que ordena implementar al interior de la Agencia Nacional de Hidrocarburos. vii) Como fue señalado en apartes anteriores, el control de legalidad procede frente a los actos de contenido general que, en ejercicio de función administrativa, desarrollen o reglamenten un decreto legislativo proferido dentro de un estado de excepción, como medida para verificar que los actos se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos. viii) En el sublite, se tiene que la circular No. 019 del 22 de mayo de 2020 no reglamenta ni desarrolla un decreto legislativo expedido durante el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 2020, por el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, sino que se limita a adoptar una resolución dictada por

el Ministerio de salud y la Protección social. ix) Es menester recodar que las circulares administrativas son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción contencioso administrativas si contienen una decisión de la administración capaz de producir efectos frente a lo