CE-11001-03-15-000-2020-02403-00 (AC)(1)-2020

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No existe precedente judicial unificado / LIQUIDACIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES DISTINTAS A LA PENSIÓN PARA EMPLEADOS DEL DAS – No procede inclusión de la prima de riesgo En el sub lite se observa que la tutelante alega que la providencia objeto de reproche adolece de desconocimiento del precedente, comoquiera que el Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 1º de agosto de 2013 , concluyó que la prima de riesgo devengada por el personal del entonces DAS se debía tener en cuenta para la pensión de jubilación, lo que, a su juicio, resultaba aplicable para el cálculo de otras prestaciones sociales, sin embargo, los magistrados accionados decidieron negar en segunda instancia las pretensiones ordinarias con fundamento en una interpretación restrictiva de lo planteado en el referido fallo de unificación. (…) Con fundamento en la citada sentencia, no se advierte transgresión del derecho constitucional fundamental al debido proceso de la actora, por cuanto los magistrados accionados determinaron que aquella, se refirió a la prima de riesgo como factor salarial únicamente para efectos de la liquidación de las pensiones de jubilación de los funcionarios del entonces DAS, por lo tanto, no era procedente ordenar la inclusión del mentado emolumento con el propósito de calcular las prestaciones sociales. (…) De lo anterior se colige que en la providencia objeto de censura, los señores magistrados de la sala segunda de

oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia explicaron la razón por la cual no era aplicable en el sub lite la providencia de unificación de 1º de agosto de 2013 y se fundamentaron en el carácter que le otorgó a la prima de riesgo la norma que la creó, esto es, el Decreto 2646 de 1994 (artículo 4º), y, en esa medida, no es dable atribuirles desconocimiento del precedente ni de las garantías superiores de la actora, toda vez que su argumentación colmó los criterios de suficiencia y transparencia en el deber de motivar las decisiones judiciales. Sobre el particular, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que el ejercicio del razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales que haga necesaria su intervención. Por otro lado, se aclara que si bien es cierto que en la solicitud de amparo se hizo referencia a varias sentencias de tutela emitidas por esta Corporación, en las que se ha considerado que es procedente reconocer la prima de riesgo como factor salarial para efectos de liquidar las prestaciones sociales diferentes a la pensión, también lo es que los fallos proferidos en este tipo de trámites constitucionales producen efectos inter partes, por lo que tampoco hay lugar a endilgarles a las autoridades accionadas su inobservancia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2646 DE 1994 – ARTÍCULO 4°

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCION B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá D. C., seis (6) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02403-00 (AC)

Actor: CRUZ ESTELLA DE FÁTIMA ARTEAGA QUIROZ

Demandado: MAGISTRADOS DE LA SALA SEGUNDA DE ORALIDAD DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la señora Cruz Estella de Fátima Arteaga Quiroz contra los señores magistrados de la sala segunda de oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, por la presunta vulneración de su derecho constitucional fundamental al debido proceso.

I. ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La señora Cruz Estella de Fátima Arteaga Quiroz, a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de que se le proteja la garantía superior a la que se hizo referencia, presuntamente quebrantada por los señores magistrados de la sala segunda de oralidad del

Tribunal Administrativo de Antioquia. Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el fallo de 18 de diciembre de 2019, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala segunda de oralidad) revocó el de 31 de marzo de 2017, con el que el Juzgado Veintiséis (26) Administrativo de Medellín accedió

parcialmente a las pretensiones del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el extinguido Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) [expediente 05001-33-33-026-2013-01120-00], para negarlas; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia en la que se «[…] acojan los parámetros expuestos por el H. Consejo de Estado en sus recientes fallos en consideración con el tema del reconocimiento de la prima de riesgo como factor salarial para liquidación de prestaciones». 1.2 Hechos. Relata la accionante que laboró en el cargo de secretaria, grado 05, en el área administrativa del entonces Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), desde el 18 de marzo de 1982 hasta el 31 de octubre de 2011, interregno en el que recibió la prima especial de riesgo, correspondiente al «[…] 15% de su asignación básica mensual», por lo que el 29 de julio de 2013 pidió su reconocimiento como factor salarial para todos los efectos legales, lo que le fue negado el 20 de agosto siguiente. Que inconforme con lo anterior, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el extinguido DAS (expediente 05001-3333-026-2013-01120-00), del que conoció el Juzgado Veintiséis (26) Administrativo de Medellín que, con providencia de 31 de marzo de 2017, accedió parcialmente1 a las súplicas allí formuladas y, en consecuencia, ordenó la inaplicación del artículo 4º del Decreto 2646 de 1994 y el reajuste

de sus prestaciones sociales con la inclusión de la prima de riesgo, a partir del 29 de julio de 2010. Dice que, con ocasión de los recursos de apelación interpuestos por las partes, el 18 de diciembre de 2019 el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala segunda de oralidad) revocó la decisión adoptada en primera instancia, al considerar que «[…] pese a que percibió de manera habitual y periódica la prima solicitada, el carácter salarial a tal prima solo le fue atribuid[o] para el caso en que se tenga en cuenta como ingreso base de la liquidación de una prestación pensional y no para la liquidación de las prestaciones […]» salariales. Que la providencia reprochada incurre en (i) defecto sustantivo, puesto que si bien se fundamenta «[…] en la evolución normativa de la prima de riesgo y pese a que dicho [emolumento] fue percibid[o] de manera habitual y periódica […]», decide no ordenar su inclusión para el cálculo de sus prestaciones sociales, «[…] lo cual es diametralmente opuesto a la realidad jurisprudencial que se viene aplicando […]»; y (ii) desconocimiento del precedente, habida cuenta de que «[…] resquebraja el principio Constitucional de la Seguridad Jurídica y pasa por alto la[s] máxima[s] jurisprudencial[es] construida[s] por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, en las que se ha especificado que salario es toda remuneración mensual que percibe el trabajador por la prestación de un servicio de forma personal, directa y subordinada, el cual, además de estar integrado por la remuneración básica u ordinaria, también [s]e conforma por todo lo que

bajo cualquier otra denominación o concepto […] ingrese al patrimonio del trabajador». 1 Lo anterior, toda vez que la sentencia de primera instancia si bien ordenó que se liquidaran y pagaran «[…] las prestaciones sociales de la [accionante], incluyendo en la base de liquidación, la prima de riesgo, desde el 18 de marzo de 1982 hasta el 31 de diciembre de 2011», declaró la prescripción de las sumas causadas por el aludido concepto «[…] con anterioridad al 29 de julio de 2010 […]». Sostiene que, contrario a lo afirmado por las autoridades accionadas, lo que se pretendía en el trámite ordinario era que se «[…] diera aplicación extensiva sobre las prestaciones sociales a la regla general establecida en la sentencia de unificación del Consejo de Estado [de 1º de agosto de 2013], según la cual la prima de riesgo constituye factor salarial para la liquidación de la pensión de jubilación». II TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 9 de junio de 2020, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la sala segunda de oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia y dispuso vincular al señor director general de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos previstos en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados de la sala segunda de oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, por intermedio de la ponente de la decisión atacada, se oponen a la prosperidad del amparo deprecado, al considerar que

no se evidencia quebranto de garantía superior alguna, por cuanto en «[…] la decisión del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda, C.P. Gerardo Arenas Monsalve […] [de] 1° de Agosto de 2013 radicado 44001 23 31 000 2008 00150 01 (0070-11), […] fue clara la conclusión en cuanto a que la prima de riesgo solo es tenida en cuenta para el ingreso base de cotización y liquidación de la prestación pensional y en el caso que nos ocupa se pretende es que se tenga en cuenta como factor para liquidar prestaciones sociales […]». 2.1.2 La señora jefe de la oficina asesora jurídica de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solicita no acceder a las súplicas incoadas en el asunto sub judice, puesto que lo que persigue la actora es «[…] que se revoque el fallo que le fue adverso, no obstante, [e]l Consejo de Estado ya se ha pronunciado al respecto, manifestando que la acción de tutela no puede constituirse en una tercera instancia que se pueda emplear para que se revise lo definido por el juez natural de la especialidad». Además, no se observa «[…] hecho alguno que permita inferir una acción u omisión generadora de amenaza o puesta en peligro de los derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial accionada». 2.1.3 La señora apoderada del Patrimonio Autónomo PAP Fiduprevisora SA Defensa Jurídica del Extinto Departamento Administrativo de Seguridad – DAS y su Fondo Rotatorio pide se niegue lo pretendido en el presente trámite constitucional, en atención a que es suficiente «[…] la argumentación jurídica

y jurisprudencial que plantea la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Antioquia de que el carácter de salario le fue atribuido a la prima de riesgo en la sentencia de unificación del 01 de agosto de 2013 por el Consejo de Estado, únicamente para efectos de reconocer pensiones de jubilación o de vejez, haciendo que la jurisprudencia sea restrictiva, es decir, tenida como factor salarial solo cuando sea incluida en la base salarial de la pensión de jubilación».

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la accionante, quien aduce vulneración de su derecho constitucional fundamental al debido proceso. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.

3.3 Problema jurídico. Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 18 de diciembre de 2019, por cuyo conducto el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala segunda de oralidad) decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la tutelante contra el extinguido Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) [expediente 05001-33-33-026-2013-01120-00], en el sentido de revocar la providencia del Juzgado Veintiséis (26) Administrativo de Medellín, que accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar negarlas; y en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso invocada en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la

acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales. La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable; (ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido. Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales. La regla general de improcedencia de la acción de tutela contra tales decisiones,

se expone en la citada providencia al destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la estructura del poder público. En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó: […] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […]. Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede

entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. Al respecto señala la Corte Constitucional que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. Dicha irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. Sobre este punto, la Corte anota que esta exigencia es comprensible, pues sin que la acción de

tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente. Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; (iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión; (v) error inducido, se da cuando el juez o

tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones; (vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. Esta Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por las razones que se exponen a continuación: La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86 de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones y rangos. En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno, una prolongación indefinida del debate jurídico.

En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo problema. Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales2, rectificó su 2 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contenciosoadministrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. posición mediante sentencia de 31 de julio de 20123, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos4. Por último, en el fallo de 5 de agosto de 20145, proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales

y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 3.5 Caso concreto. Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la actora; (ii) la sentencia controvertida no es susceptible de otro medio de defensa judicial, dado que fue proferida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de la aludida garantía superior; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada fue proferida el 18 de diciembre de 2019 y la solicitud de amparo se instauró el 4 de junio de 2020, es decir, dentro de un término prudencial; y (v) el fallo acusado no fue dictado en una acción de tutela. En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto de acuerdo con la causal específica denominada Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-027001, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 3 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. C. P. María Elizabeth García González. 4 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-0029300, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de

febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 201101741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5 Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014,

C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). desconocimiento del precedente, pues pese a que la actora alegó también defecto sustantivo, su inconformidad se contrae a que las autoridades accionadas no aplicaron el fallo de unificación de 1º de agosto de 2013 del Consejo de Estado, que indica que la prima de riesgo comporta un factor salarial que debe ser tenido en cuenta no solo para la liquidación de la pensión de jubilación, sino también para el cálculo de las demás prestaciones sociales, lo anterior en virtud del principio de oficiosidad, conforme al que el juez de tutela está en la obligación de interpretar de manera extensiva el escrito inicial6. 3.5.1 Desconocimiento del precedente. La demandante sostiene que el fallo objeto de censura incurre en desconocimiento del precedente, porque las autoridades accionadas no interpretaron de manera extensiva la regla jurisprudencial contenida en la sentencia de unificación del Consejo de Estado de 1º de agosto de 2013, consistente en que la prima de riesgo constituye

factor salarial para calcular la pensión de jubilación, con el propósito de que dicho emolumento se tuviera en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales. Con el fin de determinar si dicha aseveración tiene asidero jurídico, se advierte que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia7, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia 6 Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos. En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [...].

15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda». 7 Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a

desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». adolec