CE-11001-03-15-000-2020-02448-00(CA)C-2020

MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA – Resolución 1260 de 28 de mayo de 2020 que prórroga la vigencia de la Resolución 1006 de 1 de abril del mismo año, por la cual se adoptan medidas urgentes y transitorias para garantizar la prestación del servicio y se suspenden términos en procesos y procedimientos, de la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No procede respecto del acto que tan solo amplia la vigencia de otro que ya se declaró ajustado al ordenamiento jurídico / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento En el caso bajo examen, se aprecia que no hay lugar a avocar el conocimiento del control de legalidad de la Resolución núm. 1260 de 28 mayo de 2020, habida cuenta que su propósito está ligado a ampliar la vigencia de la Resolución 1006 de 2020, "Por la cual se adoptan medidas urgentes y transitorias para garantizar la prestación del servicio y se suspenden términos en procesos y procedimientos adelantados por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia", acto administrativo que se declaró ajustado al ordenamiento jurídico. En efecto, se tiene que mediante sentencia de 24 de junio de 2020 se decidió el proceso radicado bajo el núm. 11001-03-15-000-2020-01306-00, que controló la Resolución núm. 1006 de 1o. de abril de 2020, expedida por el Director General

de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, "Por la cual se adoptan medidas urgentes y transitorias para garantizar la prestación del servicio y se suspenden términos en procesos y procedimientos adelantados por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia". Su legalidad se examinó a la luz de las normas superiores y el decreto legislativo en que se fundó. […] En ese sentido y en razón a que la Resolución núm. 1260 de 2020 se limita, en su artículo primero, a prorrogar la vigencia de lo dispuesto en la Resolución 1006 de 1o. de abril de 2020, no existe motivo para que esta Corporación avoque este medio de control, habida cuenta que este último acto viene a ser accesorio de aquel y, por ende, está llamado a correr su misma suerte. Lo anterior imposibilita adelantar el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA contra la Resolución núm. 1260 de 2020, expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA, por lo que, en consecuencia, no se avocará el conocimiento del presente medio de control inmediato de legalidad, que por demás fue solicitado por los señores Sofía Elisa Sierra Arteaga, Paulina Rivera Ceballos, Julián Solórzano Sánchez y Santiago Rodríguez Chaves. ENFERMEDAD POR CORONAVIRUS COVID 19 – Manejo en ambientes laborales / PANDEMIA CORONAVIRUS COVID 19 – Declaración por la Organización Mundial de la Salud / EMERGENCIA SANITARIA – Medidas /

MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la

propagación del coronavirus COVID 19 / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA – Declarado mediante Decretos 417 y 637 de 2020

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1260 DE 2020 (28 de mayo) UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA 8 ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02448-00(CA)C

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIAUAEMC

Demandado: RESOLUCIÓN NÚM. 1260 DE 28 MAYO DE 2020

Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Asunto: No avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad contra la Resolución núm. 1260 de 28 mayo de 2020

AUTO INTERLOCUTORIO Mediante auto de 18 de junio del año en curso se remitió el expediente de la referencia al Despacho del señor Consejero CÉSAR PALOMINO CORTÉS, con el fin de que estudiara la posible acumulación al proceso radicado bajo el núm.

11001-03-15-000-2020-01306-00, en el que se adelantaba el trámite de control inmediato de legalidad de la Resolución 1006 de 1o. de abril de 2020, expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA, la cual fue prorrogada, entre otras, por la resolución objeto de control en este proceso. A través de auto de 15 de julio de 2020 el citado Consejero devolvió el presente expediente, bajo el argumento de que ya se había dictado fallo y, por ende, culminado su trámite. Siendo ello así, corresponde resolver si procede avocar o no este medio de control contra la Resolución núm. 1260 de 28 mayo de 2020, “Por la cual se prorroga el término de vigencia de las resoluciones 0779, 0918 y 1006 proferidas por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia”, expedida por la

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA.

I. ANTECEDENTES Con ocasión del brote de coronavirus la Organización Mundial de la Salud (OMS), previa convocatoria del Comité de Emergencia, en virtud de lo dispuesto en el Reglamento Sanitario Internacional (RSI-2005) para que este evaluara1 si había una situación de “Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional

(ESPII)”2, recomendó a los países en general adoptar, entre otras: i) medidas de confinamiento, ii) vigilancia activa, iii) detección temprana, iv) aislamiento y manejo de los casos, v) seguimiento de contactos, vi) prevención de la propagación del

“2019-nCoV”, y vii) proporcionar a la OMS todos los datos pertinentes. En virtud de lo anterior, los Ministerios del Trabajo y de Salud y de la Protección Social implementaron medidas para enfrentar su llegada al país, que denominaron fases de prevención y de contención, a efectos de mantener los casos y contactos controlados. Luego, el Ministerio del Trabajo expidió la Circular núm. 017 de 24 de febrero de

20203. Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social dictó la Resolución núm. 3804 de 10 de marzo de 2020; y, de manera conjunta, los Ministros de Salud y Protección Social y del Trabajo y el Director del Departamento Administrativo de 1 https://www.who.int/es/news-room/detail/23-01-2020-statement-on-the-meeting-of-the-internationalhealth-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-outbreak-of-novel-coronavirus-(2019-ncov) 2 “[…] Una ESPII se define en el RSI (2005) como “un evento extraordinario que, de conformidad con el presente Reglamento, se ha determinado que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”. Esta definición implica que la situación es:  grave, súbita, inusual o inesperada;  tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado, y  puede necesitar una acción internacional inmediata […]”. Consultado en:

https://www.who.int/features/qa/39/es/ 3 Asunto: “LINEAMIENTOS MÍNIMOS A IMPLEMENTAR DE PROMOCIÓN Y PREVENCIÓN PARA LA

PREPARACIÓN, RESPUESTA Y ATENCIÓN DE CASOS DE ENFERMEDAD POR COVID-19 (CORONAVIRUS)” 4 “Por la cual se adoptan Medidas preventivas sanitarias en el país, por causas del coronavirusCOVID2019 y se dictan otras disposiciones” la Función Pública, expidieron la Circular Externa núm. 0185 de 11 de marzo de 2020, mediante la cual se impartieron instrucciones frente al manejo de la enfermedad en ambientes laborales. En los avances de esta emergencia, el Director de la OMS en la alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-196, llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, declaró: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”. Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. Posteriormente, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró7 el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en

todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia8, sin que haya sido prorrogado. 5 Asunto: “ACCIONES DE CONTENCIÓN ANTE EL COVID-19 y LA PREVENCIÓN DE ENFERMEDADES ASOCIADAS AL PRIMER PICO EPIDEMIOLÓGICO DE ENFERMEDADES RESPIRATORIAS” 6 https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-mediabriefing-on-covid-19---11-march-2020 7 según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. 8 La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]” No obstante lo anterior, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional” a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 20209, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, sin que haya sido prorrogado.

Ahora, mediante escrito radicado de manera virtual el pasado 18 de agosto en el correo de la Secretaría General de esta Corporación, los ciudadanos Sofía Elisa Sierra Arteaga, Paulina Rivera Ceballos, Julián Solórzano Sánchez y Santiago Rodríguez Chaves, quienes invocaron su condición de miembros activos de la Clínica de Movilidad Humana Transfronteriza del Consultorio Jurídico de la Universidad del Rosario, solicitaron dar impulso a este trámite en el sentido de avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de Resolución núm. 1260 de 28 mayo de 2020.

II. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 2.1 Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y 9 Corresponde a razones que motivaron la declaratoria, entre otras, las siguientes: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional.

Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección

a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. […]” como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción. Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107-4, 185-1 y 111-8 del CPACA y 23, 29-3 y 42 del Acuerdo 080 de 2019”. Por ende, el conocimiento del control inmediato de legalidad que nos ocupa corresponde a la Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente que suscribe esta decisión actúa como presidenta. 2.2 Caso concreto De acuerdo con las normas precitadas, el control inmediato de legalidad, recae únicamente respecto de aquellos actos que cumplan con los siguientes requisitos: “[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de contenido general, abstracto e impersonal. 35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante la potestad reglamentaria, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general.

35.3. Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]”10 (Subrayas y negrillas fuera de texto). 10 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00279-00. Actora: Blanca Cecilia Sarmiento de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez. De los anteriores presupuestos, se colige que el control automático asignado a esta Corporación surge respecto de los actos generales dictados con ocasión del desarrollo de los decretos legislativos que se expidan durante los estados de excepción, de conformidad con lo previsto en el artículo 136 del CPACA, que señala: “[…] Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como DESARROLLO de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, TENDRÁN UN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código […]” (Subrayas y negrillas fuera del texto). En el caso bajo examen, se aprecia que no hay lugar a avocar el conocimiento del

control de legalidad de la Resolución núm. 1260 de 28 mayo de 2020, habida cuenta que su propósito está ligado a ampliar la vigencia de la Resolución 1006 de 2020, "Por la cual se adoptan medidas urgentes y transitorias para garantizar la prestación del servicio y se suspenden términos en procesos y procedimientos adelantados por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia", acto administrativo que se declaró ajustado al ordenamiento jurídico. En efecto, se tiene que mediante sentencia de 24 de junio de 2020 se decidió el proceso radicado bajo el núm. 11001-03-15-000-2020-01306-00, que controló la Resolución núm. 1006 de 1o. de abril de 2020, expedida por el Director General de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, "Por la cual se adoptan medidas urgentes y transitorias para garantizar la prestación del servicio y se suspenden términos en procesos y procedimientos adelantados por la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia". Su legalidad se examinó a la luz de las normas superiores y el decreto legislativo en que se fundó. Sobre el particular el fallo concluyó: “[…] la Sala considera, al igual que la señora Procuradora Tercera Delegada ante la Corporación, que las medidas transitorias tomadas por el Director de la UAE Migración Colombia, mediante la Resolución 1006 del 1º de abril de 2020, guardan conexidad, consonancia y proporcionalidad con las causas que dieron origen al Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, declarado,

mediante el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, por el Presidente de la República, y desarrolla de manera congruente las medidas previstas por el Decreto Legislativo 491 de 2020; y que las disposiciones de la mencionada Resolución se encuentran conforme con el ordenamiento jurídico analizado en esta providencia, como así se declarará en la parte resolutiva de la presente decisión […]”. En ese sentido y en razón a que la Resolución núm. 1260 de 2020 se limita, en su artículo primero11, a prorrogar la vigencia de lo dispuesto en la Resolución 1006 de 1o. de abril de 2020, no existe motivo para que esta Corporación avoque este medio de control, habida cuenta que este último acto viene a ser accesorio de aquel y, por ende, está llamado a correr su misma suerte. Lo anterior imposibilita adelantar el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA contra la Resolución núm. 1260 de 2020, expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA, por lo que, en consecuencia, no se avocará el conocimiento del presente medio de control inmediato de legalidad, que por demás fue solicitado por los señores Sofía Elisa Sierra Arteaga, Paulina Rivera Ceballos, Julián Solórzano Sánchez y Santiago Rodríguez Chaves. 11 “Artículo primero: Prorrogar el término de vigencia de resoluciones 0779, 0918 y 1006 de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, hasta que se levante la emergencia sanitaria declarada por el

Ministerio de Salud y Protección Social”. Debe destacarse que el control de la Resolución 0779 del 6 de marzo de 2020 le correspondió por reparto el núm. de radicación 11001-03-15-000-2020-00974-00, asignado al Despacho del dr. Milton Chaves García, quien por auto de 2 de abril de 2020 no avocó el conocimiento y el de la Resolución 0779 del 6 de marzo de 2020 le correspondió por reparto el núm. de radicación 11001-03-15-000-2020-00975-00, asignado al Despacho del dr. Luis Alberto Álvarez Parra, quien por auto de 2 de abril de 2020 tampoco avocó el conocimiento. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, en Sala Unitaria, R E S U E L V E: PRIMERO: NO AVOCAR el conocimiento del control inmediato de legalidad contra la Resolución núm. 1260 de 2020, expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL MIGRACIÓN COLOMBIA, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia, personalmente o a través de los diferentes medios virtuales que estén a disposición de la Secretaría General del Consejo de Estado, al Director General de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia, atendiendo lo previsto en el artículo 186 del CPACA.

Asimismo, a los señores Sofía Elisa Sierra Arteaga, Paulina Rivera Ceballos, Julián Solórzano Sánchez y Santiago Rodríguez Chaves.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera