CE-11001-03-15-000-2020-02455-00(CA)-2020

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RESOLUCIÓN Nº. 000056 DE 29 DE MAYO DE 2020

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RESOLUCIÓN Nº. 000077 DEL 15 DE JULIO DE 2020

(DIAN) CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Parámetros normativos / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control político / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Control judicial / ESTADO DE EXCEPCIÓN – Límites a las facultades excepcionales del Gobierno [M]ás allá de los requisitos de modo, tiempo y lugar a los que se supeditó la procedencia de la declaratoria del estado de excepción incluido en la Carta – guerra exterior, conmoción interior y emergencia económica, social y ecológica –, los Asambleístas de 1991 confeccionaron un sistema de control que buscó superar los abusos del pasado y la salvaguarda de los derechos fundamentales de la ciudadanía, en una fórmula híbrida que amalgamó una fiscalización de origen político y judicial (constitucional y de legalidad) sobre las actuaciones del Ejecutivo, como medidas para limitar la maximización de sus poderes en estas circunstancias. (…). [E]l Texto Superior de 1991 consagró instrumentos con los cuales se pretendió fiscalizar no solo la declaratoria del estado de guerra exterior – supeditando su procedencia a la autorización previa del Senado, “…salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión”–, sino, a la vez, la segunda de las prórrogas de la conmoción interior, al exigir el concepto previo y

favorable de esa misma cámara legislativa. En palabras del Alto Tribunal Constitucional, “…el acentuado control político que ejerce el Congreso en los estados de excepción cumple una función democrática de contrapeso al poder ampliado que adquiere el presidente”. Ahora bien, las notas del fortalecimiento del sistema de fiscalización del derecho excepcional introducido en la Constitución de 1991 se vieron complementadas por lo ocurrido en materia judicial. La competencia para la revisión de la juridicidad de los decretos con fuerza de ley adoptados durante los estados de excepción fue atribuida a la naciente Corte Constitucional. (…). El surgimiento de la Corte Constitucional y, en especial de la doctrina judicial que apareció con ésta, alteró este alcance formal, transformándolo en un control material que se ocupó del contenido mismo de los decretos legislativos. (…). Esta filosofía del Constituyente, tendiente a lindar el comportamiento del Ejecutivo central en los estados de excepción, fue rápidamente acogida por el legislador estatutario de 1994, a través de la aprobación de la Ley 137, por medio de la cual se regularon en Colombia los estados de excepción, atendiendo al mandato contenido en el artículo 152 de la Carta. (…). [L]la Ley en cita se encargó de establecer parámetros claros y limitantes, dentro de los cuales el Gobierno pudiera ejercer sus competencias extraordinarias, con reglas claras de temporalidad, materia, deberes –incluso dentro del esquema de la convencionalidad-, de garantías de derechos y libertades y de los instrumentos de control a los que sus decisiones extraordinarias

serían sometidas, a saber: (i) principios orientadores para el ejercicio de las facultades extraordinarias reconocidas al Gobierno en los estados de excepción – v. gr., necesidad y proporcionalidad, de conformidad con sus artículos 11 y 13–; (ii) asuntos proscritos de ser suspendidos en el marco de situaciones anómalas –por ejemplo, la prohibición de suspender las garantías judiciales para la protección de algunos derechos fundamentales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de ese cuerpo normativo; (iii) deberes de información a los organismos internacionales tras la declaratoria de los estados de excepción –el artículo 16 hace referencia a los secretarios generales de la Organización de Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos–; (iv) controles judiciales que trascendieron la Carta Política de 1991, completando entonces la ingeniería constitucional desarrollada con anterioridad, a través de la concepción de un control inmediato de legalidad en cuyo centro se encuentra el ejercicio de la función administrativa en el marco de los estados de excepción. En otros términos, el legislador estatutario concibió, a la imagen del control automático de constitucionalidad desarrollado por la Corte, un instrumento de fiscalización de la función Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

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(DIAN) administrativa, con el que se buscó la cumplida ejecución de las medidas adoptadas en los decretos legislativos expedidos por el Presidente de la República y sus ministros, y cuyo propósito, en palabras del máximo tribunal constitucional, se circunscribió a limitar el “…poder de las autoridades administrativas…”, siendo una medida eficaz con la cual se impide “la aplicación de normas ilegales.” CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Generalidades / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales y materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características La procedencia del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general fue vinculado a factores no solo de tipo de subjetivo o de autoría – entidades territoriales o autoridades nacionales–, sino igualmente a factores relacionados con la naturaleza del acto administrativo a revisar –general– y a que su origen se encuentre en los decretos legislativos expedidos por el Gobierno en los estados de excepción. Ello significa que el examen inmediato de legalidad se supedita a la concurrencia de los siguientes aspectos específicos: (i) que se trate de un acto general; (ii) que se haya dictado en ejercicio de función administrativa; (iii) que desarrolle decretos legislativos del Estado de Excepción; y (iv) que lo haya expedido una autoridad nacional, en el caso de los que conoce este alto Tribunal. (…). [E]l Consejo de Estado reconoció que, si bien la inexequibilidad de los decretos legislativos conllevaba, por contera, el decaimiento de las medidas

administrativas generales adoptadas con fundamento en ellos, dicha circunstancia no impedía el desarrollo del control inmediato de legalidad respecto de los efectos producidos durante el periodo en que estuvieron vigentes. (…). En ese mismo sentido, y acentuando el carácter autónomo e independiente del control inmediato, la Sala de lo Contencioso Administrativo sostuvo que su procedencia no estaba supeditada al pronunciamiento previo de la Corte Constitucional sobre los decretos legislativos que declaraban y adoptaban las medidas para conjurar los hechos que habían llevado a la declaratoria de las situaciones de excepción plasmadas en el texto de la Carta Política de 1991 y sobre los cuales las autoridades administrativas expedían los respectivos actos administrativos controlados por la jurisdicción contenciosa. (…). En suma, se trata así de un mecanismo judicial de carácter excepcional, en el que el principio de la jurisdicción rogada es morigerada la ausencia de una demanda formal –como ocurre con los demás medios de control, en acatamiento del derecho de acción que los faculta a tocar las puertas de la Justicia–, la oficiosidad de su asunción, en tanto en los vocativos en los que se discute la legalidad del acto administrativo se impone la rogación de parte y a la vez por el origen o la fuente de los argumentos sobre los cuales se emprenderá el examen del acto, que se centra, en exclusiva, en una correlación entre Decreto Declaratorio del estado de excepción, los decretos legislativos devenidos de éste y el acto administrativo que se controla por parte del juez. (…). [E]sta Corporación en diferentes pronunciamientos ha señalado como características esenciales las

siguientes: (i) La competencia para avocar conocimiento es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los actos dictados por autoridades nacionales recae en la Sala Plena del Consejo de Estado y, los expedidos en el orden territorial en los respectivos Tribunales Administrativos. (ii) Por tratarse de un proceso judicial la decisión es una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada relativa, en los términos del artículo 189 del CPACA. (…). (iii) Es automático e inmediato, toda vez que su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa al juez o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa, es decir que, no requiere la interposición de una acción o solicitud. (…). (iv) Recae sobre actos de contenido general que gozan de presunción de legalidad y surten efectos, Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

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(DIAN) siempre y cuando no se declare su nulidad. (v) Es integral, en la medida que se realiza el estudio de fondo y forma del acto, y su juzgamiento comprende la

confrontación de la decisión adoptada con los decretos legislativos que lo sustentan y las demás normas que integran el ordenamiento jurídico. (vi) Es autónomo, pues a pesar de que el decreto legislativo que sirvió de fundamento para expedir el acto sea declarado inexequible por la Corte Constitucional, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejercer el control automático, con el objeto de establecer su legalidad durante el tiempo en el que surtió efectos. (…). [S]u espectro de análisis abarca los aspectos formales y materiales o sustanciales o de fondo, ya que el margen de “discrecionalidad” que otorga la situación de anormalidad, dentro del Estado de Derecho, no puede quedar al garete y debe responder y descansar, en forma cuidadosa, sobre las razones y motivaciones de la declaratoria de la medida de Estado de Emergencia. (…). De ahí que, aunque en la práctica pueda existir cierta compatibilidad entre los juicios que aplican la Corte Constitucional y los que conciernen al Consejo de Estado por la transversalidad del orden jurídico que se busca proteger, el trabajo de cada jurisdicción se orienta por una teleología diferente. Así, mientras la primera se ocupa de evitar el uso desbordado de potestades excepcionales – expedición de decretos legislativos–; la segunda, se encamina a impedir la existencia de arbitrariedades en el despliegue de una atribución ordinaria – expedición de actos administrativos–, a partir del marco jurídico supralegal y de legislación preponderantemente extraordinaria, que en el caso del Estado de

Emergencia puede dar pie a la expedición de actos generales que lo desarrollen, inclusive, más allá del tiempo que dure la condigna declaratoria, precisamente porque se trata de una competencia que no se encuentra sujeta a su realización durante la vigencia de del Estado de Excepción, pero que sí requiere un control judicial permanente en tanto parte de un conjunto finito de normas (decretos legislativos) que se previeron –salvo pronunciamiento en contrario de la Corte Constitucional– como compatibles con la limitación de ciertos derechos fundamentales, y que, mientras el Congreso de la República no disponga otra cosa, tendrán carácter indefinido, excepto en el ámbito tributario (art. 215 C. P.), en el que expiran, en principio, a la siguiente vigencia fiscal. (…). Pues bien, a título conclusivo, se indica por la Sala que ese control de legalidad inmediato y automático, se bifurca en dos aspectos centrales y generales, que agrupan a los factores formales y materiales y, que en últimas, se ejercen sobre los siguientes subcontroles, se hace referencia, para los aspectos formales: (i) a un control de competencia; (ii) a un control de motivación o causa profundizado; (iii) a un control de comprobación (fundamentos fácticos); y (iv) a un control de finalidad; aparejados claro está con los requisitos formales; mientras que para los aspectos materiales, se presentan los controles de: (v) calificación jurídica o conexidad y necesidad; y (vi) control de elección o de proporcionalidad y transitoriedad. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de competencia

Dentro de la teoría de los vicios de nulidad de los actos administrativos, el de incompetencia resulta ser un vicio externo que, lejos de preocuparse por las “reflexiones internas” que llevaron a la decisión, centra su análisis en establecer si, de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente, la autoridad administrativa al origen del acto estaba debidamente facultada para su expedición. El CONTROL DE COMPETENCIA, afincado en que la autoridad que expide el acto debe estar dotada de las atribuciones legales o constitucionales no solo para expedir una manifestación de voluntad de la administración con efectos jurídicos, sino que sean de estirpe general e incluso de ser necesario debe evaluarse la competencia territorial, la competencia sobre la regulación de la materia, contenido o naturaleza de la decisión, eso incluye la jerarquía y el nivel del cargo y todos aquellos Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

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(DIAN) factores que regentan el marco de las atribuciones de la autoridad que expide el acto. Así, la discusión gravita en torno de la aptitud legal del sujeto activo que adopta la decisión administrativa, mediante la cual se crea, modifica o extingue

una situación jurídica particular o general, esto es, alrededor del cuestionamiento de la existencia de disposiciones normativas que validen o justifiquen su actuar. (…). Bajo estas premisas, el asunto que ocupa la atención de la Sala son las RESOLUCIONES NÚMEROS 000056 DE 29 DE MAYO DE 2020 Y 000077 DEL 15 DE JULIO DE 2020, suscritas por José Andrés Romero Tarazona, en su calidad de Director General de la DIAN, quien fue nombrado por el presidente de la República mediante el Decreto Nº. 1629 del 24 de agosto de 2018. Sea lo primero indicar que según lo consagrado en los artículos 1º del Decreto Nº. 1071 de 1999 y 68 de la Ley 489 de 1998 , la DIAN es una unidad administrativa del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. (…). En virtud de lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra que el Director General de la DIAN tiene la facultad de adoptar las medidas necesarias para el correcto, eficiente y normal desarrollo de las funciones de la Entidad, así como la administración del recurso humano. En consecuencia, las RESOLUCIONES NÚMEROS 000056 DE 29 DE MAYO Y 000077 DEL 15 DE JULIO DE 2020, se expidieron dentro de su marco competencial y de aquel propio del estado de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de motivación o de causa El control de motivación o de causa implica el análisis de la razón de ser del acto,

de su soporte idóneo del que se parte al cotejar los fundamentos de hecho con el espectro normativo, los cuales van aparejados y dan al juzgador el panorama de la realidad acontecida. (…). La motivación ha sido entendida como (…) la explicación de las consideraciones jurídicas y fácticas que sustentan las determinaciones que son adoptadas por los órganos públicos en el ejercicio de función administrativa. No obstante, dicha exigencia no supone simplemente el bosquejo de los argumentos que cimientan la decisión, pues las razones que son empleadas por los órganos administrativos deberán adecuarse a la realidad que rodea la expedición del acto, estableciendo así una especie de congruencia respecto de la declaración que ha sido acogida. La exposición de las consideraciones jurídicas y fácticas que sirven de fundamento a los actos administrativos es un deber y un límite que el derecho convencional, constitucional y administrativo contemporáneo le ha impuesto a la administración, en virtud del cual se garantiza el derecho fundamental al debido proceso y los principios democrático, de legalidad y de publicidad. De esta manera, la motivación impide que las potestades otorgadas a las autoridades administrativas deriven en actuaciones arbitrarias o en el abuso de poder. (…). En este orden de ideas, le corresponde a la administración indicar las razones y fundamentos que justifican la expedición del acto, de tal forma que sea claro el razonamiento lógico que le permitió concluir que la decisión adoptada se ajusta al ordenamiento jurídico y a las circunstancias fácticas. Descendiendo estas premisas al sub judice, se observa que se consignaron los supuestos de hecho y

de derecho que motivaron la implementación de las medidas contenidas en las RESOLUCIONES NÚMEROS 000056 DE 29 DE MAYO DE 2020 Y 000077 DEL 15 DE JULIO DE 2020, las cuales tuvieron como sustento el brote del nuevo Coronavirus (Covid-19) y su declaratoria como pandemia por parte de la Organización Mundial de la Salud (OMS). (…). En relación con las causas que sirvieron de sustento para la expedición de las Resoluciones en cita, resulta palmario que guardan identidad en cuanto a los supuestos fácticos y jurídicos incorporados como soporte basal en las normas de excepción, salvo, en lo atinente a la referencia a los decretos ordinarios en los que el Gobierno Nacional Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

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(DIAN) ordenó el aislamiento preventivo obligatorio para todos los habitantes del país, dado que se incluyeron aquellos proferidos para la fecha de expedición de cada acto. (…). De conformidad con las motivaciones incorporadas por la entidad en las consideraciones de los actos analizados, esta judicatura observa que su origen tiene asidero en la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud y Protección Social ante la gravedad de los efectos de la propagación del nuevo

Coronavirus (Covid-19), aspecto que también fue rubricado dentro de las causas que conllevaron al Gobierno Nacional a declarar el Estado de Emergencia Social, Económica y Ecológica, así como la medida de aislamiento preventivo obligatorio que trajo consigo restricciones a la movilidad de los habitantes de la República. (…). Es claro entonces que, dentro de la motivación de los actos en conocimiento de legalidad, se toman como fundamentos hechos y normas relacionadas con la conocida “pandemia” y los DECRETOS NÚMEROS 417 DE 17 DE MARZO y 637 DE 6 DE MAYO DE 2020 por medio de los cuales el Presidente de la República, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, al igual que el DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 2020. (…). De acuerdo con la normativa rubricada en precedencia pueden vislumbrarse las causas genitoras de las RESOLUCIONES NÚMEROS 000056 DE 29 DE MAYO DE 2020 y 000077 DEL 15 DE JULIO DE 2020 , que sirvieron de móvil para incorporar los siguientes puntos, en tanto se contraen a: (i) dar continuidad al trabajo en casa hasta el 30 de junio y el 31 de julio de 2020, respectivamente; excepto, los funcionarios y contratistas que deban acudir a las instalaciones o al lugar donde desempeñen sus labores para garantizar la prestación del servicio asignado a la institución; (ii) señalar que la modalidad de trabajo en casa se concreta en las mismas condiciones de la presencialidad, por lo tanto, los días

laborales son únicamente los ordinarios lapso dentro del que se deben realizar las tareas asignadas, tampoco se contempla el horario suplementario, por lo que no se causará el reconocimiento y pago de horas extras; (iii) disponer que los contratistas deben acogerse a los parámetros del “Protocolo de Bioseguridad de la DIAN”; y (iv) enaltecer la relevancia de la Responsabilidad Social Individual, que debe ser atendida por los servidores públicos de la entidad. De allí que pueda admitirse que las medidas examinadas se encuentran debidamente motivadas al guardar sustento con las disposiciones generales de excepción emanadas por el Gobierno Nacional. (…). En virtud de lo expuesto, es claro que las decisiones objeto de análisis fueron debidamente motivadas, dentro de los parámetros del control de motivación y causa que se impone en el análisis del Control Inmediato de Legalidad y no se encuentra reparo respecto de la motivación que deben contener la resolución objeto de análisis, pues la situación y normas expuestas, permiten tener por cumplido este requisito. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control de comprobación fáctica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Control de finalidad Previo a entrar en materia, la Sala considera pertinente acotar que, aunque no se trata de un presupuesto necesario para la procedencia del estudio que subyace al medio de control inmediato de legalidad, las RESOLUCIONES NÚMEROS 000056 DE 29 DE MAYO DE 2020 Y 000077 DEL 15 DE JULIO DE 2020 fueron publicadas en la página web de la DIAN y en el Diario Oficial 51.333 y 51.377 de

2020, por lo que los actos fueron socializados a la comunidad, resultando ello acorde para efectos de oponibilidad. Por otro lado, esta Judicatura advierte que las Resoluciones citadas son respetuosas de las demás formalidades que rodean las manifestaciones unilaterales de la administración, ya que constan de los siguientes presupuestos de forma: encabezado; número de identificación; fecha de expedición; mención de las facultades sobre las que se soporta la adopción de las Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

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(DIAN) medidas allí contenidas; parte resolutiva y firma de quien las suscribe. Ahora bien, frente al CONTROL DE COMPROBACIÓN, que hace parte de los aspectos formales del acto, éste se centra en que los hechos demostrados constituyan su causa, en las Resoluciones fiscalizadas se refieren como circunstancias comprobadas la situación pandémica vivida por el mundo, que no ha sido ajena a nuestro país, lo que impuso la necesaria adopción de medidas de aislamiento social, distanciamiento y confinamiento, encontrando el punto de equilibrio con la prestación del servicio en forma virtual, en pro de salvaguardar los derechos a la vida y la salud de los colaboradores de la Entidad, de los contribuyentes y

usuarios. (…). Por contera, se advierte que los actos contralados fueron expedidos, en cumplimiento del procedimiento que debía observarse, dentro y de cara al marco de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica devenida de la pandemia declarada por la OMS por el COVID-19 y que está contenido en los DECRETOS NÚMEROS 417 DE 17 DE MARZO Y 637 DE 2020. (…). En la motivación, como ya se analizó, se permitió evidenciar su relación de propósito y finalidad con el Estado de Emergencia declarado (DECRETOS 417 y 637 DE 2020) y el DECRETO LEGISLATIVO No. 491 DE 2020, a partir de la necesidad de garantizar la efectiva prestación del servicio fiscal encomendado a la DIAN, que derivó en la medida de trabajo en casa aparejada con la presencialidad atendiendo los parámetros que permiten proteger la vida y la salud de los sujetos involucrados. Por lo anterior, se tienen por ciertos los fundamentos fácticos invocados, que se acompasan con la normativa aludida y las decisiones administrativas contenidas en las Resoluciones fiscalizadas. (…). Superado entonces, el control de comprobación fáctica, corresponde analizar el acto desde la arista del CONTROL DE FINALIDAD que se concibe como el acatamiento, el sometimiento y subordinación manifiesta de la administración a los fines del Estado, en cuanto a que las medidas deben estar encaminadas a conjurar las causas del estado de anormalidad que se vive y/o a impedir sus efectos. Este aspecto se hizo evidente en la materialización del propósito expreso de proteger al recurso humano en su salud y vida, tanto de servidores como de los

administrados, teniendo claridad en que el confinamiento derivado de la pandemia generada por la rápida propagación del COVID-19 que conllevaría una crisis sanitaria sin precedentes, con consecuencias fatales, implicaba la conexión entre la finalidad de las medidas de aislamiento con la continuidad de la prestación del servicio bajo condiciones especiales de distanciamiento. Así las cosas, se dispuso la continuidad del trabajo en casa, excluyendo, a quienes deban realizar sus actividades de forma presencial, puntualizando que, para tal efecto, deberán organizarse turnos de trabajo con pocos funcionaros y por el menor tiempo posible. (…). En consonancia con ello, la Sala estima que las RESOLUCIONES NÚMEROS 000056 DE 29 DE MAYO DE 2020 y 000077 DEL 15 DE JULIO DE 2020 (DIAN), superan el análisis de los requisitos de forma. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de fondo / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisito de conexidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Control de calificación jurídica [L]a materialidad del acto sujeto al control inmediato de legalidad se fiscaliza a través de dos tipos de juicios. Por un lado, el juicio de conexidad entre las medidas generales adoptadas en la decisión administrativa y las circunstancias fácticas y normativas que rodean el estado de excepción. Por el otro, el juicio de proporcionalidad con el que se busca establecer la razonabilidad de los postulados administrativos confeccionados en el acto que se escruta. La Sala de Decisión hace referencia expresa, a la CONEXIDAD que se concibe como la relación

temática directa de la motivación y las medidas que adopta el acto que se controla, tengan fundamento en la declaratoria del Estado de excepción respectivo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

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(DIAN) y en los decretos legislativos devenidos de ese Decreto Declaratorio y que se expiden para materializar los instrumentos y herramientas necesarias para conjurar la crisis. (…). La conexidad se examina desde dos puntos de vista, a saber: el interno, mediante el cual se evalúa el vínculo de las medidas adoptadas y las consideraciones consignadas en el Decreto en el que se sustenta; y, el externo, en el que se verifica la relación de las órdenes impartidas y las causas de la declaratoria del estado de excepción. En este presupuesto de conexidad, el llamado a emerger es el CONTROL DE CALIFICACIÓN JURÍDICA, pues superado el control formal de comprobación o constatación de los hechos, (…) se requiere que esos hechos reciban una calificación jurídica con la que se determine si ese hecho jurídicamente sí viabilizaba la expedición del acto que se controla y lo ingresa al ámbito de la NECESIDAD como previsión para adoptar las decisiones tendientes a solucionar la situación de excepción, por lo que deben expresar con

claridad las razones jurídicas por las cuales adopta las medidas que contiene y el porqué son necesarias para alcanzar los fines que dieron lugar a conjurar las circunstancias excepcionales. Se interesa esta fase del estudio por corroborar el vínculo inmediato existente entre los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción –que incluye por supuesto al que los declara como ha sido prohijado por la Corte Constitucional – y las medidas administrativas generales adoptadas por las autoridades para su desarrollo. (…). Las relaciones que orientan este estudio son así, en primera medida, (i) la de “causa a efecto”, bajo la cual se examina si el decreto legislativo referido por la autoridad administrativa nacional para la expedición del acto, la facultaba para ello; en otros términos, si el acto enjuiciado respetó o no la norma superior sobre la que éste se fundó. En segundo lugar, (ii) el “vínculo instrumental” entre las medidas adoptadas y los fines y propósitos del decreto legislativo, esto es, si las medidas concebidas en el acto analizado desarrollaron efectivamente la disposición jurídica que permitió su expedición, mediante herramientas efectivas tendientes a atenuar los efectos de la crisis al origen del estado de excepción. (…). Aclarados esos aspectos, la Sala encuentra que los actos administrativos sub examine desarrollan el DECRETO DECLARATORIO NÚMERO 417 y el DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 2020, en la medida en que se orientan a conjurar y evitar la extensión de los efectos producidos por la crisis asociada al COVID-19 prohijando el trabajo en casa y la

prestación presencial del servicio cuando se requiera y, retoma el contenido de las disposiciones que componen la RESOLUCIÓN Nº. 000056 DE 29 DE MAYO DE 2020 que se controla y se evaluará una a una. (…). En ese tenor, el ARTÍCULO 1º del acto examinado contempló la continuidad del trabajo en casa hasta el 30 de junio de 2020, exceptuando de esta medida a los funcionarios que deban desempeñar sus actividades de manera presencial en las sedes de la institución, decisión que permite vislumbrar su vínculo con el DECRETO DECLARATORIO Nº. 417 DE 2020 y el ARTÍCULO 6º DEL DECRETO LEGISLATIVO Nº. 491 DE 2020. (…). Pero más allá de lo anterior, debe resaltarse que la RESOLUCIÓN N° 000056 DE 29 DE MAYO DE 2020, se apegó a la declaratoria del estado de emergencia, (…) por lo que el Consejo de Estado, como juez del Control Inmediato de Legalidad, encuentra que la