CE-11001-03-15-000-2020-02555-00(CA)(A)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / ACTO

ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS

LEGISLATIVOS - Concepto / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD

ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA - Alcance / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / CONSEJO DE ESTADOCompetencia para ejercer control inmediato de legalidad / JURISDICCIÓN DE

LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA

DEL CONSEJO DE ESTADO / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO Según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, (…) el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…) [y] (…) el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…) corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.PA.C.A. - ARTÍCULO

111 NUMERAL 8

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia excepcional / ACTO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS LEGISLATIVOS - Concepto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADCaracterísticas / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO

EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance /

AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO /

DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN

[P]ara determinar si hay lugar o no a adelantar este control respecto de determinado acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Presupuestos / CONTROL

INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN / AUTORIDAD PÚBLICA

DEL ORDEN NACIONAL / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No fue expedido en desarrollo del estado de excepción / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR / ALIMENTOS PARA APRENDER - Circular N 01 de 16 de marzo de 2016

[E]l Despacho encuentra, al rompe, que el acto administrativo en cuestión no fue expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción. (…) este acto no crea, extingue o modifica situación jurídica alguna (…) el acto no se funda ni en el decreto que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, ni en alguno de los decretos legislativos expedidos a su amparo; y no podía hacerlo, pues la Circular objeto de análisis se profirió el 16 de marzo de la presente anualidad, es decir, con anterioridad a la expedición del Decreto 417 de 17 de marzo, razón por la que no es posible entenderla como una medida adoptada en desarrollo del estado de excepción. IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN – Aunque el contenido del acto se relaciona con el COVID no implica control inmediato de legalidad / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No fue expedido en desarrollo del estado de excepción / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR / ALIMENTOS PARA APRENDER - Circular N 01 de 16 de marzo de 2016 Con esta Circular la Unidad dio alcance a las de las medidas adoptadas por el Ministerio de Salud y Protección Social en la Resolución Nº 385 de 12 de marzo de 2020, a través de la cual se declaró emergencia sanitaria, decisión que no tiene el carácter de decreto legislativo, sino de un acto administrativo expedido en razón

de las competencias ordinarias de la referida cartera ministerial.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Presupuestos / CONTROL

INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN / AUTORIDAD PÚBLICA

DEL ORDEN NACIONAL / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No fue expedido en desarrollo del estado de excepción / USPEC / IMPROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / NO AVOCA En consecuencia, en tanto no se cumplen los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, este acto no está sujeto a control inmediato de legalidad. No obstante, se advierte que respecto de la Circular Nº 01 de 16 de marzo de 2020 se podrá promover, a petición de parte y a través de los otros medios de control pertinentes, el juicio de legalidad que en derecho corresponda.

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR N 01 DE 16 DE MARZO DE 2016 – UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN DIECISÉIS

Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02555-00

Actor: CIRCULAR N 01 DEL 16 DE MARZO DE 2020

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE ALIMENTACIÓN

ESCOLAR - ALIMENTOS PARA APRENDER Referencia: Control inmediato de legalidad Procede el Despacho a decidir sobre la admisión del proceso de control inmediato de legalidad del acto administrativo de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 111 numeral 8, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

I. ANTECEDENTES

1. Mediante Resolución Nº 385 de 12 de marzo de 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social en uso de sus facultades constitucionales y legales declaró la emergencia sanitaria en todo el país por causa del Coronavirus COVID-19 hasta el 30 de mayo de 2020.

2. El 16 de marzo de 2020, el Director General de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender-, expidió la Circular Nº 01 dirigida a Gobernadores, Alcaldes, Secretarios de Educación de entidades territoriales certificadas, Rectores o Directores de establecimientos educativos, Pperadores del programa de alimentación escolar y comunidad educativa en general, a efectos de brindar “orientaciones técnicas y administrativas para la operación del programa de alimentación escolar frente a la modificación del calendario escolar en virtud de la medida sanitaria establecida por el Gobierno Nacional para la prevención y manejo de la enfermedad respiratoria aguda por el

Coronavirus COVID19”.

3. Mediante Oficio 2020-EE-084385 del 17 de abril de 2020, se remitió copia electrónica de la citada circular al correo de la Secretaría General del Consejo de Estado para efectos de que, de ser el caso, se adelante el control inmediato de

legalidad del acto en cuestión.

4. De acuerdo con las reglas de reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, el presente asunto ingresó a este Despacho el 11 de junio de 2020 para adelantar el trámite de rigor.

II. CONSIDERACIONES

1. Según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”1.

De manera armónica, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”. Por su parte, el numeral 8º del artículo 111 del CPACA dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante

los estados de excepción”. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1º de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión2. 1 Artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la ley 137 de 1994. 2 Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3. Los demás

2. De acuerdo con las normas en cita, para determinar si hay lugar o no a adelantar este control respecto de determinado acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción.

Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto.

3. Pues bien, en el presente asunto el Despacho encuentra, al rompe, que no se cumple ni con el segundo ni con el tercero de los requisitos antes indicados, toda vez que el acto administrativo no solo no contiene una medida de carácter general destinada a producir efectos jurídicos, sino que además no fue expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción.

Frente a lo primero, debe señalarse que este acto no crea, extingue o modifica

situación jurídica alguna, pues de su mismo texto se desprende que, con ella, la Unidad “exhorta a las entidades territoriales a tener en cuenta las siguientes recomendaciones” frente a la modificación del calendario escolar y los efectos generales causados por la pandemia. En cuanto a lo segundo, se observa que el acto no se funda ni en el decreto que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, ni en alguno de los decretos legislativos expedidos a su amparo; y no podía hacerlo, pues la Circular objeto de análisis se profirió el 16 de marzo de la presente anualidad, es decir, con anterioridad a la expedición del Decreto 417 de 17 de marzo, razón por la que no es posible entenderla como una medida adoptada en desarrollo del estado de excepción. Con esta Circular la Unidad dio alcance a las de las medidas adoptadas por el Ministerio de Salud y Protección Social en la Resolución Nº 385 de 12 de marzo de 2020, a través de la cual se declaró emergencia sanitaria, decisión que no tiene procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. el carácter de decreto legislativo, sino de un acto administrativo expedido en razón de las competencias ordinarias de la referida cartera ministerial.

4. En consecuencia, en tanto no se cumplen los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, este acto no está sujeto a control inmediato de legalidad. No obstante, se advierte que respecto de la Circular Nº 01 de 16 de marzo de 2020 se podrá promover, a petición de parte y a través de los

otros medios de control pertinentes, el juicio de legalidad que en derecho corresponda. En consecuencia, el Despacho, RESUELVE: PRIMERO. NO AVOCAR CONOCIMIENTO de la Circular Nº 01 de 16 de marzo de 2016, expedida por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación EscolarAlimentos para Aprender, con fines de control inmediato de legalidad. SEGUNDO. NOTIFICAR a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender, la presente providencia. TERCERO. ORDENAR QUE SE COMUNIQUE al público esta decisión, a través de su publicación en la página web del Consejo de Estado y de la Rama Judicial.

NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE y CÚMPLASE,

NICOLÁS YEPES CORRALES

Consejero (original firmado) P14