CE-11001-03-15-000-2020-02610-00(CA)A-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Factores de competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la circular 100-009 del 7 de mayo de 2020 [E]l control inmediato de legalidad, asignado al Consejo de Estado, pende en forma concurrente, de tres clases de factores competenciales: un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; un factor de objeto, que recaiga sobre acto administrativo general y un factor de motivación o causa y es que provenga o devenga, del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción” (art. 136 inc. 1° CPACA). (…). [E]l asunto que ha sido repartido a esta Sala Especial de Decisión y sobre el cual el Consejo de Estado debería ejercer el control inmediato de legalidad se focaliza en la circular externa 100-009 del 7 de mayo de 2020, lo que demuestra el cumplimiento del factor subjetivo, pues fue expedida por los Ministerios del Trabajo y de Salud y Protección Social y por el DAFP, autoridades administrativas de carácter nacional. (…). Ahora bien, dentro de la motivación o propósito de la Circular en conocimiento se advierte que tiene como fundamento los Decretos 491 de 28 de marzo de 2020 y 539 de 13 de abril la misma anualidad y la Resolución 666 de 24 de abril de 2020, con la finalidad de determinar las acciones para implementar medidas y adoptar las directrices, en la administración pública, establecidas en el protocolo general de bioseguridad adoptado. (…). [A]l revisar el cumplimiento del

factor de objeto, que impone como presupuesto del Control Inmediato de Legalidad, que recaiga sobre un acto administrativo de carácter general, esta Sala Unitaria evidencia que el mismo no se cumple en el caso en estudio. (…). [L]a referida circular externa 100-009 del 7 de mayo de 2020, en su contenido material no es en realidad un acto administrativo propiamente dicho, pues no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna. (…). [M]ás allá de la denominación que se le dé al acto, en todos los casos, lo que corresponde es identificar si contiene las características propias de un acto administrativo, como lo son que se trata de la manifestación unilateral de la administración por medio de la cual cree, modifique o extinga situaciones jurídicas con sus respectivos efectos en el ordenamiento. Es en este caso que ocupa la atención de la Sala, como ya se indicó, la circular externa 100-009 del 7 de mayo de 2020, se limita a informar y a recomendar que se adoptará el protocolo de bioseguridad creado por el Ministerio de Salud y Protección Social por medio de la Resolución 666 del 24 de abril de 2020. (…). [S]e hace evidente que la Circular analizada en modo alguno, regula situaciones generales y abstractas que deriven en consecuencias jurídicas de creación, extinción o modificación de situaciones jurídicas, lo que demuestra es que no concurre en ella el factor objeto que es presupuesto sine qua non de procedencia para ser conocida por el medio de Control Inmediato de Legalidad, esto es, que se trate de un acto administrativo de carácter general. (…). [L]a circular externa 100009 del 7 de mayo de 2020, es un típico acto de la administración, al limitarse a dar instrucciones que devienen de otras decisiones que le antecedieron, en tanto contiene simplemente aspectos de directrices y recomendaciones organizacionales de cara al llamado protocolo de bioseguridad implementado y positivizado en otros actos administrativos o legislativos, y no adoptar autónomamente ningún juicio resolutorio y al contener simplemente meras instrucciones, sin buscar crear, extinguir o modificar alguna situación jurídica, como se evidencia de su contenido, hace que se aleje, en su sustancialidad y fondo, de ser un acto administrativo propiamente dicho. (…). [Q]ueda claro que se trata de una Circular de carácter informativo direccional que carece de la característica crear, modificar o extinguir alguna situación o de conllevar consecuencia jurídica a sus destinatarios. En consecuencia, al Consejo de Estado no le compete avocar el conocimiento del asunto por vía del control inmediato de Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legalidad pues la circular externa 100-009 del 7 de mayo de 2020 no reúne los presupuestos para ser considerado un acto administrativo, por lo que no es enjuiciable mediante este medio de control.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que las circulares son pasibles de ser judicializadas, consultar: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de marzo 29 de 1996, M.P. Julio Enrique Correa, Exp. 7324. Respecto del carácter jurídico de las circulares administrativas, consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda

Subsección “B”, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, Rad. 08001-23-31-000-201000135-01.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / RESOLUCIÓN 666 DE 2020

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02610-00

Actor: MINISTERIO DEL TRABAJO, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN

SOCIAL Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Demandado: CIRCULAR EXTERNA 100-009 DEL 7 DE MAYO DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento del control inmediato de legalidad al tratarse de una Circular que no cumple con los presupuestos para ser un acto administrativo, al ser meramente instructiva AUTO DE ÚNICA INSTANCIA Se procede a decidir si se avoca o no el conocimiento del Control Inmediato de Legalidad de la CIRCULAR EXTERNA 100-009 DEL 7 DE MAYO DE 2020,

intitulada “acciones para implementar en la administración publica las medidas establecidas en el Protocolo General de Bioseguridad adoptado en la Resolución 666 del 24 de abril de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social” expedida por los Ministros de Trabajo, de Salud y Protección Social y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública dirigida a organismos y entidades del sector público, servidores públicos y contratistas del estado. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

I. ANTECEDENTES

1. La Organización Mundial de la Salud – OMScatalogó al nuevo Coronavirus

(COVID-19) como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII)1. Informó así mismo, que los “coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que puede llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas.”2.

2. Según dicho Organismo Mundial una ESPII se define en el Reglamento Sanitario Internacional -RSI 2005como “un evento extraordinario que, de conformidad con el presente Reglamento, se ha determinado que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”3. “Esta definición implica que la situación es: -grave, súbita, inusual o inesperada; -tiene implicaciones para

la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado, y -puede necesitar una acción internacional inmediata.4”

3. En todos los continentes se han determinado casos de COVID-19

(Coronavirus), siendo el primer caso confirmado en Colombia el del 6 de marzo de 20205.

4. El 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y de Protección Social, expidió la RESOLUCIÓN 385 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”. Para tal efecto, invocó, entre otras normas, la Ley 9 de 1979, el Decreto 780 de 2016 e indicó también como soporte que conforme al artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional, la OMS desde el pasado 7 de enero, identificó el nuevo Coronavirus

(COVID-19) y declaró este brote como Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII). Dicha cartera Ministerial decretó lo siguiente: “Artículo 1º. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada. Artículo 2º. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 1 Dato extractado de la página oficial del Ministerio de Salud.

2 Ibidem. 3 Página oficial de la OMS. 4 Ibídem 5 Dato de la página oficial del Ministerio de Salud. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo. (…)”.

5. El 12 de marzo de 2020, el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, invocando la Resolución precitada 385 de la misma fecha, impartió la DIRECTIVA PRESIDENCIAL N° 02, dirigida a los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial, dentro del asunto que nominó: “Medidas para atender la contingencia generada por el Covid-19, a partir del uso de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones –TIC-”, en la que dio las siguientes directrices: “1. TRABAJO EN CASA POR MEDIO DEL USO DE LAS TIC Como medida preventiva de carácter temporal y extraordinario, y hasta que se supere la emergencia sanitaria decretada mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 ‘Por medio de la cual se declara emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus'; por el Ministerio de Salud y Protección Social, los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional deberán revisar las condiciones particulares de salud

de los servidores públicos, así como las funciones y actividades que desarrollan, con el fin de adoptar mecanismos que permitan su cumplimiento desde la casa. Para ello, se podrá acudir a las tecnologías de la información y las comunicaciones, sin que esto constituya la modalidad de teletrabajo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 66 de la Ley 1221 de 2008 ‘Por la cual se establecen normas para promover y regular el teletrabajo y se dictan otras disposiciones’.

2. USO DE HERRAMIENTAS COLABORATIVAS (…) 2.4. Adoptar las acciones que sean necesarias para que los trámites que realicen los ciudadanos se adelanten dándole prioridad a los medios digitales.”.

6. Mediante el DECRETO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días contados a partir de la vigencia del decreto que acontecería a partir de su publicación. En la literalidad dijo: “Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto. Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis y Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas

medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus 6 “Artículo 6. Garantías laborales, sindicales y de seguridad social para los teletrabajadores. [ ... ]

4. Una persona que tenga la condición de asalariado no se considerará teletrabajador por el mero hecho de realizar ocasionalmente su trabajo como asalariado en su domicilio o en lugar distinto de los locales de trabajo del empleador, en vez de realizarlo en su lugar de trabajo habitual.”:

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo...”.

7. Dentro del desarrollo del Decreto Declaratorio de Emergencia, se expidió el DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 28 DE MARZO DE 2020 “por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplen funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del

Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Dentro de las motivaciones de este Decreto Legislativo en cita, se indicó que las entidades y organismos del Estado tiene el deber de proteger y garantizar los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de las autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios esenciales estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de

los deberes del Estado y de los particulares, por lo que era necesario adoptar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio. Por su parte la OIT instó a los Estados a adoptar medidas urgentes, a fin de proteger a (i) los trabajadores y empleadores y sus familias de los riesgos para la salud generadas por el coronavirus COVID-19; (ii) a los trabajadores en el lugar de trabajo; (iii) a estimular la economía y el empleo, y (iv) a sostener los puestos de trabajo y los ingresos, con el propósito de respetar los derechos laborales, mitigar los impactos negativos y lograr una recuperación rápida y sostenida. Por ello, el Decreto Legislativo acogiendo las recomendaciones de la OIT, se refirió a la necesidad de proteger el trabajo en el sector público, a través de mecanismos que promuevan e intensifiquen el trabajo en casa y a que no se terminen o suspendan las relaciones laborales o contractuales en el sector público, pero en forma armónica y concurrente, es conocedor de que debe garantizar tanto la atención a los administrados, como el cumplimiento efectivo de las funciones administrativas y jurisdiccionales, mediante el uso de medios tecnológicos y de telecomunicación, sin afectar los servicios que sean

estrictamente necesarios para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por el COVID-19, y asimismo que se garantice el funcionamiento de los servicios indispensables del Estado. Acorde con esa motivación, en su parte resolutiva, concretamente en su objeto define que dentro del marco de los hechos que dieron lugar a la Emergencia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Económica, Social y Ecológica, esto es, la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, dicho objeto es de espectro múltiple, al recaer en que las autoridades protejan y garanticen los derechos y libertades de las personas, la primacía de los intereses generales, la sujeción de dichas autoridades a la Constitución y demás preceptos del ordenamiento jurídico, el cumplimiento de los fines y principios estatales, el funcionamiento eficiente y democrático de la administración y la observancia de los deberes del Estado y de los particulares (art. 1°). Ahora bien, concretamente, en el tema de la prestación de los servicios a cargo de las autoridades, estableció una condición modal, bajo la consigna de que para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades públicas deben velar por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones, siendo prioritario para las autoridades dar a conocer en su página web los canales oficiales de

comunicación e información mediante los cuales prestarán su servicio, así como los mecanismos tecnológicos que emplearán para el registro y respuesta de las peticiones. Preponderando la prestación del servicio y su continuidad, dejó claro que en aquellos casos en que no se cuente con los medios tecnológicos para prestar el servicio en las modalidades de confinamiento como el trabajo en casa, se debe abogar por la modalidad presencial, pero advirtió, en forma expresa: “No obstante, por razones sanitarias, las autoridades podrán ordenar la suspensión del servicio presencial, total o parcialmente, privilegiando los servicios esenciales, el funcionamiento de la economía y el mantenimiento del aparato productivo empresarial. En ningún caso la suspensión de la prestación del servicio presencial podrá ser mayor a la duración de la vigencia de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social”. (Énfasis propio). E incluso prohibió la suspensión de los servicios indispensables del Estado no de las actividades estrictamente necesarias para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.

8. El PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA expidió el DECRETO N°. 637 DE 6 DE MAYO DE 2020, en el que declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica: “Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.

Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el

artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis. Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá de las operaciones presupuesta les necesarias para llevarlas a cabo. Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”.

9. El 16 de junio de 2020 la Secretaría General del Consejo de Estado remitió al Despacho la CIRCULAR EXTERNA 100-009 DEL 7 DE MAYO DE 2020 del

MINISTERIO DEL TRABAJO, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, sobre el trabajo en casa y los protocolos de bioseguridad.

II. CONSIDERACIONES De conformidad con el artículo 111 numeral 8° del CPACA, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo “ejerce el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general”7. En esa misma línea, los artículos 136 y 185 del CPACA, determinaron que se conoce la legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, por parte de las autoridades nacionales.

Ese trámite es de control inmediato y su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa del reenvío o ante su silencio. Así las cosas, de la regulación mencionada, se determina claramente, que el control inmediato de legalidad, asignado al Consejo de Estado, pende en forma concurrente, de tres clases de factores competenciales: un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; un factor de objeto, que recaiga sobre acto administrativo general y un factor de motivación o causa y es que provenga o devenga, del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción” (art. 136 inc. 1° CPACA). Descendiendo al caso concreto, el asunto que ha sido repartido a esta Sala Especial de Decisión y sobre el cual el Consejo de Estado debería ejercer el control inmediato de legalidad se focaliza en la CIRCULAR EXTERNA 100-009 DEL 7 DE MAYO DE 2020, lo que demuestra el cumplimiento del factor subjetivo, pues fue expedida por los Ministerios del Trabajo y de Salud y Protección Social y por el DAFP, autoridades administrativas de carácter nacional, presupuesto de competencia para la asunción del Control Inmediato de Legalidad, por parte del Consejo de Estado. 7 Por su parte, el Acuerdo N° 080 de 2019, contentivo del Reglamento del Consejo de Estado, en su artículo 23 determina: “Control Inmediato de legalidad. Para efectos de la sustanciación, el

Presidente de la Corporación sorteará los asuntos de control inmediato de legalidad entre todos los Magistrados de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, dentro de la motivación o propósito de la Circular en conocimiento se advierte que tiene como fundamento los Decretos 4918 de 28 de marzo de 2020 y 5399 de 13 de abril la misma anualidad y la Resolución 66610 de 24 de abril de 2020, con la finalidad de determinar las acciones para implementar medidas y adoptar las directrices, en la administración pública, establecidas en el protocolo general de bioseguridad adoptado precisamente en el último de los actos mencionados, esto es, la Resolución 666 del Ministerio de Salud y Protección Social. Pero al revisar el cumplimiento del factor de objeto, que impone como presupuesto del Control Inmediato de Legalidad, que recaiga sobre un acto administrativo de carácter general, esta Sala Unitaria evidencia que el mismo no se cumple en el caso en estudio, como se pasa a explicar: El Despacho lo afirma de esa forma porque la referida CIRCULAR EXTERNA 100-009 DEL 7 DE MAYO DE 2020, en su contenido material no es en realidad un acto administrativo propiamente dicho, pues no crea, modifica o extingue situación jurídica alguna. En efecto, dentro del iter argumentativo de la referida Circular, cuando se ingresa a la lectura del primer párrafo, que es el introductorio, se tiene la convicción jurídica de que el acto sí contendrá declaraciones de voluntad que se plasmarán

en motivos resolutorios de decisión, dando lugar a la génesis de un acto administrativo de aquellos que se conocen en su legalidad, bajo la égida del Control Inmediato, pues se indicó lo siguiente: “Con el propósito de seguir afrontando de manera responsable, oportuna y eficaz la propagación del COVID19, y de atender a cabalidad las medidas de gradualidad impartidas por el gobierno nacional para el regreso paulatino de los servidores públicos y contratistas de prestación de servicios a las instalaciones de las entidades, a continuación se presenta una serie de acciones para la adopción de directrices desarrolladas en los Decretos Legislativos 491 y 539 de 2020, y en la Resolución 666 del 24 de abril de 2020 emitida por el Ministerio de Salud y Protección Social, hasta la vigencia de la emergencia sanitaria”. Enriquece esa sensación de estar frente a un acto administrativo general cuando la Circular advierte que sus destinatarios son los organismos y entidades del sector público, servidores públicos y contratistas del Estado, lo que le da la condición de general porque en su transversalidad se dirige a un grupo indeterminado –aunque determinable-. 8 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 9 “Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, en el marco del Estado de

Emergencia Económica, Social y Ecológica”. 10 Expedida por el Ministro de Salud y Protección Social “por medio de la cual se adopta el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pero lo cierto es que tales impresiones se desaparecen cuando la lectura se detiene en el contenido gramatical de la Circular que se escruta y en la forma cómo está redactada, incluidas las inflexiones verbales que emplea, que permiten evidenciar que se trata de un mero instructivo, cuya fuerza vinculante no recae en ella misma en forma autónoma, si no en las remisiones que efectúa a otras normativas, tales como, al Decreto Legislativo 491 de 2020, a la misma Resolución 666 de 24 de abril de 2020 del MSPS y al Decreto Legislativo 539 de 13 de abril de 2020, alejándose así de las condiciones para ser reputada acto administrativo propiamente dicho, pasando a ser un acto de la administración, ante la ausencia de una declaración de voluntad que cree, modifique o extinga alguna situación jurídica. En aras de dar claridad a la disertación argumentativa que este Despacho viene exponiendo, considera pertinente transcribir la Circular que se escruta y que contiene las directrices y medidas que anuncia en su epígrafe y en su párrafo introductorio, cuyo texto reza: “A. Trabajo en casa

1. Priorizar el trabajo en casa, regulado en el Decreto Legislativo 491 de 2020,

como medida principal para que los servidores públicos y contratistas se prestaciones desempeñen sus funciones y cumplan con sus obligaciones, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones.

2. Caracterizar, a iniciativa de los servidores y contratistas de la entidad aquellas personas que manifiesten tener patologías como factor de riesgo tales como: a) Diabetes, enfermedad cardiovascular, hipertensión arterial - HTA, accidente cerebrovascular, VIH, cáncer, uso de corticoides o inmunosupresores, enfermedad pulmonar obstructiva crónica - EPOC. b) Mujeres en estado de embarazo. c) Personas mayores de 60 años. d) Las demás definidas en el anexo técnico del protocolo general de bioseguridad.

En dichos casos, se recomienda a las entidades extender, la nulidad de trabajo en casa aún superado el periodo de aislamiento preventivo obligatorio.

3. Establecer instrumentos de seguimiento a las actividades desarrolladas por los servidores mediante el trabajo en casa las cuales deben estar directa relacionadas con las funciones del empleo y con lo pactado en la evaluación de desempeño En el caso de los contratistas de prestación de servicios, la herramienta de seguimiento será el plan de trabajo aprobado para la ejecución del objeto contractual y sus obligaciones.

4. Promover estrategias internas de comunicación e información, en las cuales se recuerda el respeto la jornada laboral y a la importancia de la vida laboral con la vida personal.

B. Protocolo general de bioseguridad Adoptar el protocolo general de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo de la pandemia del coronavirus COVID-19, adoptado en la

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resolución 666 del 24 de abril del 2020, expedida por el Misterio de Salud y Protección Social, de la cual se pueden destacar las siguientes acciones:

1. Implementar esquemas de organización laboral que permitan evitar aglomeraciones en las instalaciones de la entidad y garantizar la continuidad del servicio tales como jornadas flexibles, turnos entre otras.

2. Definir los Elementos de Protección Personal - EPP y proveerlos a todos los servidores y contratistas que excepcionalmente deban asistir a las instalaciones de la entidad.

3. Desarrollar e implementar un protocolo de limpieza y desinfección permanente del lugar de trabajo, con base en las características establecidas en el protocolo de bioseguridad, incrementando la frecuencia de limpieza y desinfección tanto de las áreas comunes de los modelos pues trabajo en que están siendo ocupado.

4. I nstalar la señalización necesaria en áreas comunes que permitan delimitar el distanciamiento social, el uso responsable de zonas los comunes, entre otras

5. Limitar las reuniones y eventos presenciales, salvo en casos excepcionales, en los cuales se deberá restringir el número de asistentes y tiempo de la reunión, así como garantizar la distancia mínima entre los participantes y las medidas de limpieza y desinfección establecidas en el protocolo de bioseguridad. En todo caso, se deberá dar prioridad a las reuniones y eventos virtuales.

6. Incentiv