CE-11001-03-15-000-2020-02657-00(CA)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Objeto y alcance / RESOLUCIÓN 20476 DE 2020 – Expedida por la Superintendencia de Industria y Comercio [M]edio de control inmediato de legalidad de la Resolución 20476 de 11 de mayo de 2020, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio, “Por medio de la cual se reanudan los términos del procedimiento administrativo de control previo de integraciones empresariales”. […] [S]e trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 / LEY 1340 DE 2009 – ARTÍCULO 9 / LEY 1340 DE 2009 – ARTÍCULO 10 / LEY 1340 DE 2009 – ARTÍCULO 11 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / DECRETO 2153 DE 1992 / DECRETO 4886 DE 2011 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto 417 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la revisión de constitucionalidad del Decreto 491 de 2020, ver: Corte Constitucional, sentencia C-242 de 2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Requisitos de procedencia [L]a procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida como desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Para analizar el cumplimiento de la primera exigencia, el juez debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa y no de otra para cuyo ejercicio el ordenamiento jurídico prevea otros medios de control, como sería el caso, por ejemplo, de la función legislativa. Respecto al segundo de los requisitos, esto es, que la medida tenga carácter general, resulta necesario verificar que se trate de un acto administrativo que contenga decisiones que generen efectos jurídicos de carácter general, lo cual se contrapone tanto a aquellas manifestaciones a través de las cuales la administración se limita a plasmar recomendaciones, instrucciones o sugerencias, como a aquellas que solo están llamadas a afectar situaciones particulares y concretas. […] frente al tercero de los presupuestos […] se trata de establecer que la medida haya sido adoptada al amparo del Estado de Excepción, guardando relación con los hechos de excepcionalidad y constituyendo un verdadero desarrollo de sus preceptos.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 136

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características Es realmente un proceso judicial […] Se trata de un control automático o inmediato […] Es autónomo […] Es integral […] En concordancia con lo señalado, la sentencia que decide este proceso hace tránsito a cosa juzgada relativa, en tanto solo opera frente a los supuestos de ilegalidad analizados y decididos por el juez de conocimiento […].

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20

CONTROL INTEGRAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Requisitos formales y materiales / CONTROL INTEGRAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO EXPEDIDO EN EL MARCO DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – La confrontación normativa no comprende todo el ordenamiento jurídico Los primeros, hacen relación a la competencia para la expedición del acto, así como al cumplimiento de las formas propias previstas para el efecto. Los segundos, como lo ha establecido la Sala Plena del Consejo de Estado, se refieren a la “existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto objeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica. Así mismo, se impone determinar su conformidad con las normas superiores […] Además de la conformidad con las normas señaladas y la conexidad que debe guardarse con los motivos del estado de excepción, la jurisprudencia también ha entendido que el juez debe efectuar el análisis de

proporcionalidad de las medidas adoptadas como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Sin embargo, el hecho de que este control sea integral no implica, como lo ha precisado esta Corporación, que la confrontación normativa comprenda todo el ordenamiento jurídico, cuya evidente extensión y complejidad dificultaría la labor que está llamado a cumplir el juez de lo contencioso administrativo y constituiría un escollo en la garantía de celeridad que debe caracterizar el trámite de este mecanismo. En ese sentido, los parámetros de confrontación, conforme a los cuales se adelanta el juicio de legalidad, deben ser expresamente señalados por el juez de conocimiento, de manera que sea posible establecer con claridad el alcance de su pronunciamiento. COSA JUZGADA RELATIVA EN EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Efectos El hecho de que se trate de decisiones que hacen tránsito a cosa juzgada relativa, implica entonces que cualquier ciudadano pueda acudir a las acciones de simple nulidad o de nulidad por inconstitucionalidad para cuestionar estos mismos actos administrativos por la violación de normas que no hayan sido invocadas expresamente en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad o frente a las cuales no se haya realizado el contraste normativo como tal. Finalmente, este medio de control no impide que la medida o el acto sean ejecutados, porque mientras no sean anulados ellos conservan la presunción de validez propia de los actos administrativos.

ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL – Concepto

[L]os actos generales son aquellos que crean, modifican o extinguen una situación

jurídica objetiva, abstracta e impersonal, dirigido a una pluralidad indeterminada de personas, receptores que no aparecen individualizados.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el carácter individual de un acto administrativo, ver: Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 11 de marzo de 1994, radicación número 2756

ELEMENTOS FORMALES DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO –

Alcance [S]e trata de que para proferir el acto no se hayan desconocido los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para su formación y expedición, ya que si bien las autoridades administrativas han sido dotadas de determinadas competencias para adoptar decisiones de carácter obligatorio, dichas decisiones deben producirse mediante el agotamiento de la vía predeterminada por la ley y con la plena observancia de los requisitos formales previstos en ella, de manera que “el camino que conduce a un acto estatal no se halla a la libre elección del órgano competente para el acto, sino que está previsto jurídicamente, cuando, por tanto, el camino que se recorre para llegar al acto constituye aplicación de una norma jurídica que determina, en mayor o menor grado, no solamente la meta, sino también el camino mismo y que por el objeto de su normación se nos ofrece como norma procesal”. La exigencia de formalidades en la toma de decisiones por parte de la administración pública, obedece a la necesidad de rodear de seguridad jurídica tanto al administrado como a la propia administración, en la medida en que, de un lado, se garantiza que la autoridad seguirá un trámite objetivamente dispuesto que impedirá́ arbitrariedades y, de otro, se le brinda a la administración

un sendero claro y concreto a seguir, que le permitirá actuar de manera eficaz y eficiente.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137

EXAMEN MATERIAL DE LEGALIDAD – Alcance Se trata, específicamente, de analizar si éste es respetuoso de las normas de la Carta Política, de la Ley estatutaria de Estados de Excepción, del decreto de declaratoria del estado de excepción y de los decretos con carácter legislativo expedidos por el Gobierno en virtud de la autorización constitucional para legislar por vía excepcional, así como de aquellas normas del ordenamiento jurídico que regulan los temas a que él se refiere. Además, resulta necesario establecer si la disposición de que se trata guarda conexidad con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia y si ella resulta proporcional como mecanismo para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. […] el análisis de conexidad que se impone efectuar entre la regulación contenida en el acto objeto de control y la declaratoria del estado de excepción, debe llevarse a cabo específicamente frente a las causas que dieron origen a este último, es decir, frente a los motivos que generaron la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020

CASO CONCRETO – Esquema que privilegia la virtualidad ha sido expedido en el marco del Estado de Excepción [L]a Sala advierte que la entidad no estableció un término de vigencia para la

medida allí adoptada, lo que podría dar lugar a entender que la misma puede prolongarse de manera indefinida en el tiempo, incluso con posterioridad a la superación de la emergencia generada por cuenta de la pandemia. Si bien ello no implica, per se, una vulneración del principio de proporcionalidad, puesto que es posible que el esquema que privilegia la virtualidad resulte ser igual o más eficiente que aquél que exige el adelantamiento de los procesos de manera presencial, no se puede desconocer que todas estas medidas han sido expedidas en el marco del estado de excepción declarado por el Gobierno Nacional y que, por tanto, guardan relación y encuentran fundamento en los hechos y circunstancias que dieron lugar a la emergencia. Por tal razón, se advierte necesario declarar la legalidad condicionada de la disposición contenida en artículo 2º de la Resolución 20476 de 11 de mayo de 2020, en el entendido de que la orden allí establecida se prolongará hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 200476 DE 2020 (11 de mayo) SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO (No anulada) / RESOLUCIÓN 200476 DE 2020 (11 de mayo) SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO – ARTÍCULO 2 (Legalidad condicionada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA DIECISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá D.C., quince (15) de enero de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02657-00(CA)

Actor: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO

Demandado: RESOLUCIÓN 20476 DEL 11 DE MAYO DE 2020

Referencia: Control Inmediato de Legalidad de la Resolución 20476 de 11 de mayo de 2020, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión No. 16 profiere sentencia de única instancia dentro del proceso que se adelanta en virtud del medio de control inmediato de legalidad de la Resolución 20476 de 11 de mayo de 2020, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio, “Por medio de la cual se reanudan los términos del procedimiento administrativo de control previo de integraciones empresariales”.

I. ANTECEDENTES 1.1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud declaró el virus COVID-19 como una pandemia de carácter global, cuyas afectaciones no solamente involucran la salud pública sino también otros sensibles sectores de la sociedad1. 1.2. Teniendo en cuenta esa declaración, el Ministerio de Salud y Protección Social de Colombia determinó que se debían adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y con su mitigación.

Bajo tal consideración, dicha entidad expidió la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, a través de la cual declaró la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19. 1.3. Posteriormente, el Presidente de la República, con la firma de todos los

ministros, expidió el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días calendario, “para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19”2. 1.4. Mediante el Decreto Legislativo 491 de 28 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional adoptó “medidas de urgencias para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades púbicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. En esta norma se dispuso, entre otras, permitir la suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa hasta tanto permanezca vigente la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y privilegiar la modalidad de trabajo en casa, utilizando para tal efecto las tecnologías de la información y las comunicaciones3. 1 Disponible en https://www.dw.com/es/oms-declara-pandemia-global-al-coronavirus/a-52726257 2 La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-145 del 20 de mayo de 2020, concluyó que el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 estaba ajustado a la Constitución Política, por lo que declaró su exequibilidad, tal y como se consignó en el Comunicado No. 21 de mayo 20 y 21 de 2020; https://www.corteconstitucional.gov.co/comunicados/Comunicado%20No.%2021%20del

%2020%20y%2021%20de%20mayo%20de%202020.pdf 3 Publicado en el Diario Oficial No. 51270 del 28 de marzo de 2020. 1.5. El 31 de marzo de 2020, la Superintendencia de Industria y Comercio expidió la Resolución 12169, por medio de la cual suspendió los términos de las actuaciones administrativas sancionatorias y disciplinarias, así como del procedimiento de control previo de integraciones empresariales previsto en el artículo 9 y siguientes de la Ley 1340 de 2009; este acto fue modificado a través de la Resolución 16978 de 15 de abril de 2020, en el sentido de establecer que la suspensión de términos correría entre el 17 de abril de 2020 y hasta que estuviera vigente la medida de aislamiento preventivo obligatorio decretada por el Gobierno Nacional. 1.6. Posteriormente, la Superintendencia de Industria y Comercio expidió la Resolución 20476 de 11 de mayo de 2020, “Por medio de la cual se reanudan los términos del procedimiento administrativo de control previo de integraciones empresariales”, acto administrativo en el que se restablecieron los términos del procedimiento administrativo de control previo de integraciones empresariales y se dispuso que estos asuntos debían desarrollarse a través de las tecnologías de la información y las comunicaciones habilitadas por la entidad. 1.7. El 17 de junio de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado recibió copia de la Resolución 20476 de 11 de mayo de 2020 para que, de ser el caso, se

adelante el control inmediato de legalidad del acto en cuestión. En la misma fecha, y de acuerdo con las reglas de reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, este expediente ingresó al Despacho para adelantar el trámite de rigor. 1.8. Mediante auto del 25 de junio de 2020, el suscrito Magistrado dispuso la remisión de este proceso al Despacho de la Consejera Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, para que se decidiera sobre la viabilidad de su acumulación con el asunto radicado bajo el No. 11001 03 15 000 2020 01289 00. Sin embargo, mediante proveído del 9 de julio de 2020, ese Despacho resolvió no decretar la acumulación. 1.9. El 22 de julio de 2020, se profirió auto mediante el cual se avocó conocimiento del medio de control inmediato de legalidad de la Resolución 20476 de 11 de mayo de 2020, ordenando notificar de esta decisión a la Superintendencia de Industria y Comercio y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, así como dar aviso a la comunidad e invitar a las Universidades Sabana y Sergio Arboleda para que, de ser el caso, se pronunciaran acerca de puntos relevantes para efectos de adelantar el presente examen de legalidad. Así mismo, se dispuso notificar esta providencia al Ministerio Público para efectos de que rindiera el concepto a su cargo. 1.10. Surtidas las notificaciones y comunicaciones del caso, el 2 de septiembre de 2020 el proceso entró nuevamente al Despacho para adoptar la decisión que en

derecho corresponda.

II. TEXTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DE REVISIÓN A continuación se transcribe el texto de la Resolución 20476 de 11 de mayo de 2020, proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 51311 de 11 de mayo de 2020:

“MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO SUPERINTENDENCIA

DE INDUSTRIA Y COMERCIO

RESOLUCIÓN NÚMERO 20476 DE 2020 (11/05/2020) ‘Por medio de la cual se reanudan los términos del procedimiento administrativo de control previo de integraciones empresariales’ EL SUPERINTENDENTE DE INDUSTRIA Y COMERCIO En ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas mediante el Decreto 4886 de 2011, y CONSIDERANDO Que el Presidente de la República, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad publica que afecta al país por causa del coronavirus COVID-19. Que, en consideración de las circunstancias sanitarias que atraviesa el país, el Presidente de la República, mediante los Decretos 531 y 593 de 2020, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020 y hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020.

Que, en virtud de la situación de emergencia y con fundamento en el Decreto 491 de 2020, la Superintendencia de Industria y Comercio profirió́ la Resolución No. 16978 de 2020. Mediante esa Resolución ordenó la suspensión de los términos del procedimiento administrativo de control previo de integraciones empresariales, previsto en el artículo 9 y siguientes de la Ley 1340 de 2009, desde el 17 de abril de 2020 y hasta la vigencia del aislamiento preventivo obligatorio decretado por el Presidente de la República. Que la Superintendencia de Industria y Comercio decretó la suspensión de los términos del procedimiento administrativo de control previo de integraciones empresariales con fundamento en que, debido a la situación de emergencia y a la medida de aislamiento preventivo obligatorio decretada por el Presidente de la República, la actuación puede presentar dificultades relacionadas con la obtención de la información necesaria para adoptar decisiones, analizar la información recaudada y administrar el expediente. Que el Presidente de la República, mediante los Decretos 531 y 593 de 2020, consideró que la situación de emergencia derivada del coronavirus COVID-19, así́ como las medidas que ha sido necesario adoptar para enfrentarla, generan una considerable afectación al aparato productivo nacional que, a la postre, repercutirá́ en una crisis económica. Que, con el propósito de mitigar las consecuencias económicas derivadas de la situación de emergencia que afecta al país y en línea con las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo orientadas a estimular la economía y el empleo, el Presidente de la República ha flexibilizado la medida de

aislamiento preventivo obligatorio permitiendo la reactivación de diversos sectores productivos de la economía. Que las integraciones empresariales son instrumentos que pueden generar eficiencias en el mercado, incentivar la dinámica de competencia y fortalecer la estructura económica de empresas en el marco de situaciones de crisis que pueden amenazar su subsistencia. Esos resultados pueden generar considerables beneficios para los consumidores, así́ como fortalecer el aparato productivo nacional y la generación de empleo. En consecuencia, mantener la suspensión de términos del procedimiento administrativo de control previo de integraciones empresariales podría limitar las opciones con que cuentan las empresas en el mercado colombiano para enfrentar las consecuencias económicas derivadas de la situación de emergencia y de las medidas adoptadas para enfrentarla. Que la flexibilización de la medida de aislamiento preventivo obligatorio mediante la reactivación de diversos sectores productivos incrementa la necesidad del procedimiento administrativo de control previo de integraciones empresariales y, adicionalmente, permite solucionar las circunstancias que motivaron la suspensión de términos de esa actuación. Que, durante el lapso en que se mantuvo la suspensión de términos para el procedimiento administrativo de control previo de integraciones empresariales, la Delegatura para la Protección de la Competencia adoptó medidas que permitirán que la administración del expediente y su consulta por parte de los usuarios se pueda realizar mediante la utilización de tecnologías de la información y las comunicaciones. Que, con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 491 de 2020 en relación con el procedimiento administrativo de control previo de integraciones empresariales, es necesario que las decisiones de la entidad y

todas las actuaciones de las empresas intervinientes y de los terceros se desarrollen mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones habilitadas por la Superintendencia de Industria y Comercio. Que, con el fin de promover la celeridad de las actuaciones de la Superintendencia de Industria y Comercio respecto del procedimiento administrativo de control previo de integraciones empresariales, las solicitudes, comunicaciones, respuestas a requerimientos y, en general, todas las actuaciones de las empresas intervinientes y de los terceros deberán radicarse al correo electrónico “contactenos@sic.gov.co” con copia al correo electrónico “iempresariales@sic.gov.co” y “c.jnovoa@sic.gov.co”. Que en mérito de lo expuesto, el Superintendente de Industria y Comercio, RESUELVE ARTÍCULO 1. REANUDAR los términos del procedimiento administrativo de control previo de integraciones empresariales, previsto en el artículo 9 y siguientes de la Ley 1340 de 2009, a partir del 12 de mayo de 2020. ARTÍCULO 2. ORDENAR que los procedimientos administrativos de control previo de integraciones empresariales se adelanten mediante la utilización de las tecnologías de la información y las comunicaciones habilitadas por la Superintendencia de Industria y Comercio. En consecuencia, las empresas intervinientes y los terceros deberán radicar sus solicitudes, respuestas a requerimientos y, en general, todas sus actuaciones en el correo electrónico “contactenos@sic.gov.co” con copia al correo electrónico “iempresariales@sic.gov.co”. ARTÍCULO 3. ORDENAR a la Oficina de Atención al Consumidor y Apoyo

Empresarial de la Superintendencia de Industria y Comercio realizar las actuaciones que resulten necesarias para efectuar la publicación de la presente resolución a través de la totalidad de canales de comunicación con los que cuenta la entidad. ARTÍCULO 4. ORDENAR a la Secretaría General de la Superintendencia de Industria y Comercio para que a través del Grupo de Notificaciones y Certificaciones efectúe la publicación del presente acto en el Diario Oficial. ARTÍCULO 5. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE,

Dada en Bogotá́, D.C., a los 11 días del mes de mayo de 2020.

EL SUPERINTENDENTE DE INDUSTRIA Y COMERCIO,

ANDRÉS BARRETO GONZÁLEZ”.

III. INTERVENCIONES Superintendencia de Industria y Comercio Mediante escrito allegado a esta Corporación el 12 de agosto de 20204, la Superintendencia de Industria y Comercio intervino para defender la legalidad de la Resolución 20476 de 11 de mayo de 2020.

Como antecedentes del acto referido, indicó que el Superintendente de Industria y Comercio, de conformidad con lo previsto en los Decretos 417 y 491 de 2020, 4 Índice 24, Sistema de Gestión Judicial SAMAI. profirió la Resolución 12169 de 31 de marzo de 2020, a través de la cual suspendió los términos de las actuaciones sancionatorias y disciplinarias en curso, incluido el trámite de control previo de integraciones empresariales de que trata el artículo 9º y siguientes de la Ley 1340 de 2009.

De acuerdo con la entidad, con el acto administrativo sub examine se habría buscado promover la reactivación de la economía, restableciendo el trámite de control previo de integraciones empresariales “[…] como instrumento para fortalecer la estructura económica de empresas en el marco de situaciones de crisis que pueden amenazar su subsistencia”, para lo cual previó el uso de las tecnologías de la información.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Mediante Concepto No. 86 del 1º de septiembre de 2020, el Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa solicitó que se declare la legalidad de la Resolución analizada, por considerar que satisface los requisitos formales y materiales previstos para la expedición de este tipo de actos5.

V. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala Especial de Decisión No. 16 es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 111.8 de la Ley 1437 de 2011, los cuales establecen que el conocimiento de estos procesos corresponde en única instancia a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Esa Sala, en sesión virtual del 1 de abril de 20206, dispuso que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas

Especiales de Decisión.

2. Problema jurídico 5 Índice 26, Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 6 Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3. Los demás

procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. De conformidad con los antecedentes reseñados, corresponde a esta Sala Especial de Decisión establecer si la Resolución 20476 de 11 de mayo de 2020, proferida por el Superintendencia de Industria y Comercio, cumplió con los requisitos formales y materiales de validez de los actos administrativos. Para resolver este asunto, la Sala se referirá, en primer lugar, al objeto y alcance del medio de control inmediato de legalidad, así como a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica efectuada mediante el Decreto 417 de 2020, para luego, a partir de esos presupuestos, realizar el análisis específico de legalidad del acto administrativo objeto de control, bajo la perspectiva del cumplimiento de los requisitos formales y materiales para su expedición.

3. Del medio de control inmediato de legalidad 3.1. El artículo 20 de la Ley 137 de 1994 establece que “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”.

En el mismo sentido, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que “[l]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control

inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”. Como se observa, se trata de un medio de control específico a través del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo efectúa el análisis automático de la legalidad de las medidas generales adoptadas por las autoridades del orden nacional al amparo de un estado de excepción, medio a través del cual se busca evitar que durante las condiciones de excepcionalidad se presente una extralimitación en el ejercicio de las competencias asignadas a las autoridades públicas, así como evitar la puesta en vigencia de normas que amenacen o vulneren los derechos de los administrados7. 3.2. De acuerdo con las disposiciones que regulan la materia, la procedencia de este medio de control está supeditada a que: (i) se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) tenga carácter general; y (iii) haya sido expedida como desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Para analizar el cumplimiento de la primera exigencia, el juez debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa y no de otra para cuyo ejercicio el ordenamiento jurídico prevea otros medios de control, como sería el caso, por ejemplo, de la función legislativa. Respecto al segund