CE-11001-03-15-000-2020-02704-00(CA)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 0823 DEL 26 DE MAYO DE 2020 – Expedida por el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) / JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA – Competencia para conocer de los controles inmediatos de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Objeto, finalidad y oportunidad La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEEy 136 del CPACA. Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. (…) El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción. (…) La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a su expedición. Si no se procede así, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio el conocimiento del acto (…). El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de

decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (…).

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 7

ANÁLISIS MATERIAL DEL ACTO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica y límites El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (…), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (…). El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (…). Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (…). De

allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisionespor una inconstitucional “discrecionalidad judicial”. Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (…). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechosasumir competencias que el pueblo -a través de la leyno le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables. (…) La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 230 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 8 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 10 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 13 / LEY 137 DE 1994 –

ARTÍCULO 20

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS PROFERIDOS EN ESTADOS DE EXCEPCIÓN, POR PARTE DE LA CORTE CONSTITUCIONAL – Diferencias con el control inmediato de legalidad ejercido por el Consejo de Estado / FALLO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Naturaleza jurídica y efectos Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (…). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable

verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 NUMERAL 7 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 PARÁGRAFO ANÁLISIS FORMAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Estudio de la competencia / FONDO NACIONAL DE VIVIENDA (FONVIVIENDA) – Representante legal / FUNCIONES DEL DIRECTOR EJECUTIVO DE FONVIVIENDA / ANÁLISIS DE COMPETENCIASuperado De conformidad con el artículo 8 del Decreto 555 de 2003, el director ejecutivo de FONVIVIENDA es el representante legal del fondo y ejerce las funciones que le asigna la ley. El numeral 1 del mencionado artículo establece que a este funcionario le compete dirigir, coordinar y controlar la ejecución de las funciones y programas del fondo. El numeral 3 dispone que tiene la función de expedir los

actos administrativos necesarios para el cumplimiento del objeto de la entidad. Como el director ejecutivo de FONVIVIENDA expidió la resolución controlada, en ejercicio de las facultades de dirección y coordinación del fondo y de expedición de los actos administrativos necesarios para dirigir la ejecución de las funciones y programas del fondo, se satisface el requisito de competencia.

FUENTE FORMAL: DECRETO 555 DE 2003 – ARTÍCULO 8

ANÁLISIS FORMAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Estudio de las formalidades / ESTUDIO DE LAS FORMALIDADES - Superado El director ejecutivo de FONVIVIENDA suscribió la resolución controlada. Respecto de otras formalidades, que no tienen carácter sustancial, el acto cumple con los elementos que permiten su individualización: (i) encabezado con número y fecha. (ii) El epígrafe da cuenta del objeto de la resolución. (iii) La invocación de las normas de las que el director deriva su competencia para expedir el acto. (iv) La parte resolutiva da cuenta de la decisión administrativa. (v) No tiene un acápite de derogatorias, pues no suprime o modifica resoluciones anteriores.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 de 2011

FONDO NACIONAL DE VIVIENDA (FONVIVIENDA) – Naturaleza jurídica y objetivos / FONVIVIENDA – Funciones El director ejecutivo de FONVIVIENDA suspendió los términos de los procesos sancionatorios y demás actuaciones administrativas. Como estas medidas se adoptaron ante la necesidad de contener la propagación del COVID-19 y de acatar

el aislamiento obligatorio preventivo, es claro que existe una relación de conexidad entre el acto y los motivos que dieron lugar a la declaratoria de la emergencia económica, social y ecológica. (…) El artículo 1 del Decreto Ley 555 de 2003 creó FONVIVIENDA como un fondo con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, sin estructura administrativa ni planta de personal propia. Está adscrito al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y sometido a las normas presupuestales y fiscales del orden nacional. Los objetivos de este fondo son consolidar el Sistema Nacional de Información de Vivienda y ejecutar las políticas del gobierno en materia de vivienda de interés social urbana (…). El artículo 3 prevé que FONVIVIENDA está facultado para (i) canalizar recursos provenientes del subsidio familiar de vivienda en programas con participación de las entidades territoriales; (ii) diseñar, poner en funcionamiento y controlar la política de vivienda, en particular, la asignación de recursos del programa de subsidio de vivienda familiar y (iii) asignar subsidios de vivienda de interés social, atender la postulación de hogares y realizar interventorías, supervisiones y auditorías para verificar la correcta ejecución de los subsidios. Asimismo, tiene la función de (iv) adelantar investigaciones e imponer sanciones por el incumplimiento de las condiciones de inversión de los recursos de vivienda de interés social. (…) [E]l fondo y las instituciones encargadas de la entrega del subsidio familiar de vivienda adelantarán el proceso administrativo sancionatorio, establecido en los artículos 47 y siguientes del CPACA, contra los constructores, interventores, auditores y supervisores que hayan incumplido sus

obligaciones, derivadas de la ejecución de contratos para proyectos de vivienda con recursos del subsidio familiar de vivienda.

FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / RESOLUCIÓN 385 DE 2020 (MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL) / DECRETO LEY 555 DE 2003 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEY 555 DE 2003 – ARTÍCULO 2 / DECRETO LEY 555 DE 2003 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 1077 DE 2015 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 47

ANÁLISIS MATERIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Superado / MEDIDA DE SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS – Es adecuada y proporcional al fin que persigue / RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Está en armonía con la motivación que llevó a la declaratoria del estado de excepción / RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Ajustada a derecho FONVIVIENDA invocó los decretos ordinarios que dispusieron el aislamiento obligatorio preventivo para fundamentar la Resolución nº. 0823 de 2020. No obstante, como la autorización para la suspensión de términos de las actuaciones administrativas se encuentra en el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, es claro que el acto controlado tiene sustento legal en este precepto extraordinario y no en los decretos ordinarios del presidente de la república que, en uso de la facultad de policía (…), dispusieron la medida sanitaria de restricción de la

movilidad de personas. No se desconoce que el artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020 autorizó la suspensión de términos durante el aislamiento obligatorio preventivo para propiciar el acatamiento de la medida sanitaria y evitar la propagación del virus entre servidores y particulares, que asisten a las sedes de las entidades públicas. Pero ello no significa que dicha suspensión tenga soporte en decretos ordinarios como los invocados por el acto controlado. En realidad, la suspensión de términos está soportada en una norma con fuerza de ley -el Decreto Legislativo 491 de 2020y frente a esta procede la confrontación de la resolución de FONVIVIENDA. Ahora bien, los servidores y colaboradores competentes para adelantar los procesos sancionatorios y demás actuaciones administrativas relacionadas con el subsidio familiar de vivienda, los beneficiarios de los programas de FONVIVIENDA y los partícipes en las actividades para la ejecución de los programas de vivienda estaban cobijados con la medida de aislamiento preventivo obligatorio. De allí que no podían intervenir para aportar pruebas, controvertirlas, interponer recursos y, en general, desplegar las actividades necesarias para el buen desarrollo de un procedimiento administrativo. En ese escenario, la continuidad de las actuaciones habría determinado la infracción del debido proceso y de los derechos de defensa y contradicción. Así, la medida de la suspensión de términos del acto controlado está soportada y se ajusta a la autorización legal del mencionado decreto legislativo. (…) La medida impartida por la resolución -referida a la ampliación de la suspensión de los

términos en los procesos sancionatorios y demás actuaciones administrativas, relacionadas con novedades y revocatorias del subsidio familiar de viviendaes adecuada y proporcional al fin que persigue, pues si la autoridad competente, los sujetos intervinientes y los beneficiarios de los programas del fondo no pueden asistir a la sede de la entidad, ni consultar los expedientes, resulta indispensable la suspensión de los procesos y actuaciones hasta que estén dadas las condiciones para su desarrollo. El acto está en armonía con la motivación que llevó a la declaratoria del estado de excepción ante la emergencia sanitaria producida por el COVID-19 y con las razones que justificaron la expedición del Decreto Legislativo 491 de 2020. En relación con la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la proporcionalidad con la gravedad del hecho que pretende conjurar, la Sala coincide con el concepto del Ministerio Público, que advirtió que la Resolución n°. 0823 satisface esos requisitos. En consecuencia, se declarará ajustado a derecho el acto, en relación con el examen formal y material realizado en este control inmediato de legalidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 296 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 – ARTÍCULO 6

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 0823 DE 2020 (26 de mayo) FONDO

NACIONAL DE VIVIENDA, FONVIVIENDA (No anulada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., dieciocho (18) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02704-00(CA)

Actor: FONDO NACIONAL DE VIVIENDA (FONVIVIENDA)

Demandado: RESOLUCIÓN 0823 DEL 26 DE MAYO DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-El Consejo de Estado conoce de los actos administrativos de las autoridades nacionales proferidos en estados de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Medio de control sobre las medidas administrativas de carácter general que adopten las autoridades administrativas nacionales en desarrollo de un decreto legislativo. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Objeto. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Oportunidad del medio de control. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADExamen formal comprende competencia y formalidades. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Examen material comprende el estudio de materia, conexidad y proporcionalidad. COSA JUZGADA RELATIVA EN CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Efectos de los fallos de la jurisdicción administrativa en estados de excepción. ESTADO DE EXCEPCIÓN-Como hace parte del régimen de legalidad, la Administración está sujeta al ordenamiento durante su vigencia. ACTIVISMO JUDICIAL-El juez no puede sustituir a la discrecionalidad administrativa porque viola la separación del poder público. COVID-19-Motivo para la declaratoria de un estado

de excepción. DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020-Faculta a las autoridades para prestar los servicios a su cargo mediante el teletrabajo y las tecnologías de la información y comunicaciones. RESOLUCIÓN 0823 FONVIVIENDA DE 2020-Examen de conexidad, formal y material con los decretos legislativos en estados de excepción. SUSPENSIÓN DE TÉRMINOS DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA POR COVID-19-Proviene de una autorización legal como consecuencia del aislamiento obligatorio preventivo. La Sala decide el control inmediato de legalidad de la Resolución n°. 0823 del 26 de mayo de 2020, expedida por el Fondo Nacional de Vivienda -FONVIVIENDA-, de conformidad con el artículo 185.6 del CPACA y lo dispuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión n°. 10 del 1 de abril de 2020. SÍNTESIS DEL CASO La Resolución n°. 0823 del 26 de mayo de 2020 de FONVIVIENDA amplió la suspensión de términos en los procesos sancionatorios y demás actuaciones administrativas, relacionadas con novedades y revocatorias del subsidio familiar de vivienda, desde el 26 hasta el 31 de mayo de 2020. Esta medida se tomó en el marco de la emergencia sanitaria derivada de la pandemia del COVID-19 y del estado de excepción declarado por los Decretos 417 y 637 de 2020. ANTECEDENTES El Consejo de Estado aprehendió de oficio el conocimiento del control inmediato de legalidad de la Resolución nº. 0823 de FONVIVIENDA. La Secretaría General radicó el asunto y lo pasó a Despacho. El 30 de septiembre de 2020, el consejero

ponente avocó el conocimiento, dispuso la publicación del aviso para intervención ciudadana, ordenó notificar al agente del Ministerio Público e invitó a unas instituciones para que presentaran concepto. En el plazo para las intervenciones, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y representante para asuntos judiciales de FONVIVIENDA defendió la legalidad del acto. Sostuvo que la resolución la expidió el funcionario competente y guarda relación con los motivos de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica. Indicó que la suspensión de términos es consecuente con el aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional. Agregó que la medida desarrolla el artículo 6 del Decreto 491 de 2020. El Ministerio Público conceptuó en favor de la legalidad de la resolución. Reiteró los argumentos expuestos en la intervención de FONVIVIENDA. Añadió que el acto es proporcional y necesario frente a los motivos que llevaron a la declaratoria del estado de excepción.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce del control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que se dictan en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, de conformidad con los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 -Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, LEEEy 136 del CPACA. Según estos preceptos, el Consejo de Estado ejerce el control de las

medidas expedidas por las autoridades administrativas nacionales. Medio de control procedente

2. El control inmediato de legalidad es el medio idóneo para verificar que las medidas generales expedidas por las autoridades administrativas, que desarrollan decretos legislativos, se ajustan al ordenamiento. Su propósito es impedir la aplicación de normas ilegales y limitar el poder de la Rama Ejecutiva durante un estado de excepción1.

Oportunidad del control

3. La autoridad administrativa que dicte un acto sujeto al control inmediato de legalidad deberá enviarlo al juez administrativo competente, dentro de las cuarenta y ocho horas (48) siguientes a su expedición. Si no se procede así, la jurisdicción de lo contencioso administrativo aprehenderá de oficio el conocimiento del acto

(art. 20 LEEE)2. Como esta Corporación aprehendió de oficio el conocimiento de la Resolución nº. 0823 de 2020, la oportunidad para esta actuación judicial está satisfecha.

II. Acto objeto de control

4. El director ejecutivo de FONVIVIENDA expidió la Resolución nº. 0823 de 2020, que amplió la suspensión de términos en los procesos sancionatorios y demás actuaciones administrativas, relacionadas con novedades y revocatorias del subsidio familiar de vivienda, desde el 26 hasta el 31 de mayo de 2020.

Fundamentó el acto en los Decretos 457, 531, 593, 636 y 689 de 2020, que ordenaron y prorrogaron la medida de aislamiento preventivo obligatorio de todos 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-179 de 1994 [fundamento jurídico f, artículo 20].

2 La entidad publicó la resolución en el sitio web institucional, que se puede consular en: https://minvivienda.gov.co/normativa/resolucion-0823-2020 Asimismo, la entidad publicó el acto en el Diario Oficial edición nº. 51.372 del 11 de julio de 2020, p. 82. los habitantes del país, hasta el 31 de mayo de 2020. Señaló que es competente para expedir el acto, porque el numeral 3 del artículo 8 del Decreto 555 de 2003 establece como función del director ejecutivo de FONVIVIENDA dictar los actos administrativos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. Motivó la resolución en la necesidad de cumplir con las directrices del Gobierno Nacional, reforzar las medidas adoptadas previamente para suspender los términos de actuaciones, garantizar la salud de los servidores, el debido proceso y el derecho de defensa de los beneficiarios de los programas de vivienda de la entidad.

III. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la Resolución n°. 0823 del 26 de mayo de 2020, expedida por FONVIVIENDA, se ajusta a los preceptos superiores que le sirven de fundamento y si existe una relación de conexidad entre lo que ese acto dispone y los motivos que dieron lugar al estado de excepción.

IV. Análisis de la Sala El alcance del control inmediato de legalidad y el efecto de sus fallos

5. El control inmediato de legalidad está instituido para fiscalizar los actos administrativos de carácter general, expedidos en desarrollo de decretos legislativos. Como el estado de excepción no implica la supresión del Estado de

derecho, la actividad de la Administración, en el ejercicio de las facultades excepcionales, sigue sometida al ordenamiento jurídico (art. 7 LEEE). El control inmediato de legalidad comprende el análisis de la existencia de una relación de conexidad entre la regulación contenida en el acto sujeto de control y los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción. Asimismo, el control implica confrontar el acto con las normas superiores que le sirven de fundamento, es decir, los mandatos constitucionales que regulan los estados de excepción (arts. 212 a 215), la LEEE, el decreto de declaratoria del estado de excepción y el decreto legislativo que desarrolla (art. 8 LEEE). El control inmediato de legalidad tiene un carácter jurisdiccional, automático y oficioso, que se extiende a verificar la competencia de la autoridad que expidió el acto sujeto de control, la realidad de los motivos, la adecuación a los fines y la sujeción a las formas. Al controlar el acto, el juez debe determinar si la medida administrativa es proporcional con la gravedad del hecho que pretende conjurar (arts. 9, 10, 11, 13 y 20 LEEE).

6. Con todo, el control inmediato de legalidad, como cualquier otra competencia judicial, tiene límite en la ley (art. 230 CN). De allí que la confrontación del acto con el ordenamiento que le sirve de sustento no puede extenderse a otras materias, por ejemplo, a reemplazar la legítima discrecionalidad administrativa -que en un estado de excepción está limitada por los postulados de necesidad, finalidad, proporcionalidad, conexidad y debida motivación de las decisionespor una

inconstitucional “discrecionalidad judicial”. Una justicia extraviada en la Administración no solo contraviene la separación del poder público, sino que impide la adopción y ejecución de medidas administrativas que, precisamente, deben ser eficaces y oportunas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos (arts. 113 y 215.2 CN). En democracia, como la soberanía solo reside en la ley, el juez no puede -so pretexto de la defensa de los derechosasumir competencias que el pueblo -a través de la leyno le ha dado. El juez no está exceptuado del cumplimiento de la ley, por el contrario, debe dar ejemplo de obediencia a sus mandatos inexorables.

7. La evaluación de la juridicidad del acto sujeto a control se hace respecto de todos los preceptos superiores del ordenamiento jurídico relacionados con la materia. Así, se debe confrontar el acto con la normativa propia del estado de excepción. No obstante, si el juez advierte que el acto vulnera cualquier otra norma que no haya sido suspendida o derogada por las disposiciones excepcionales con fuerza de ley, procederá a declarar la ilegalidad del acto.

Aunque el control inmediato de legalidad tiene un carácter integral, no puede fundarse en los mismos parámetros del control que ejerce la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, expedidos al amparo de la declaratoria del estado de excepción (arts. 241.7 y 215, parágrafo, CN). No es lo mismo confrontar una norma legal de excepción con un número finito de disposiciones -como los artículos de la Constitución-, que verificar la legalidad de un acto administrativo en

relación con el “resto del ordenamiento jurídico”. De allí que, si bien el control automático es integral -por ello el juez estudia la forma y la materia del acto-, no es viable verificar la legalidad de una resolución administrativa frente a todo el ordenamiento. Por ello, lo decidido en el control inmediato de legalidad no cierra la posibilidad de que el acto pueda ser sometido a otro estudio de legalidad en el futuro, a través del medio de control de nulidad que cualquier persona formule por razones diferentes a las analizadas en el control automático. De modo que, si la medida administrativa controlada se encuentra ajustada a derecho o si se llega a decretar la nulidad de algunos de sus preceptos, aunque este fallo tiene efecto erga omnes -oponible a todos y contra todos-, la decisión tiene el carácter de cosa juzgada relativa. La sentencia solo es definitiva frente a los aspectos analizados y decididos, en virtud del control inmediato de legalidad3. Examen formal de la Resolución n°. 0823 de FONVIVIENDA Competencia

8. De conformidad con el artículo 8 del Decreto 555 de 2003, el director ejecutivo de FONVIVIENDA es el representante legal del fondo y ejerce las funciones que le asigna la ley. El numeral 1 del mencionado artículo establece que a este funcionario le compete dirigir, coordinar y controlar la ejecución de las funciones y programas del fondo. El numeral 3 dispone que tiene la función de expedir los actos administrativos necesarios para el cumplimiento del objeto de la entidad.

Como el director ejecutivo de FONVIVIENDA expidió la resolución controlada, en ejercicio de las facultades de dirección y coordinación del fondo y de expedición de

los actos administrativos necesarios para dirigir la ejecución de las funciones y programas del fondo, se satisface el requisito de competencia. Formalidades

9. El director ejecutivo de FONVIVIENDA suscribió la resolución controlada.

Respecto de otras formalidades, que no tienen carácter sustancial, el acto cumple con los elementos que permiten su individualización: (i) encabezado con número y fecha. (ii) El epígrafe da cuenta del objeto de la resolución. (iii) La invocación de las 3 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de noviembre de 2010, Rad. n°. 11001-03-15-000-2010-00196-00 [fundamento jurídico 3]. normas de las que el director deriva su competencia para expedir el acto. (iv) La parte resolutiva da cuenta de la decisión administrativa. (v) No tiene un acápite de derogatorias, pues no suprime o modifica resoluciones anteriores. Examen material Conexidad

10. El Decreto 417 del 17 de marzo de 2020 declaró un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. El precepto señaló que para limitar la propagación del COVID-19, cuidar la salud del público y de los servidores que los atienden, se imponía la expedición de normas para flexibilizar la obligación de atención personal de los usuarios, suspender los términos de las actuaciones administrativas y judiciales y la utilización de tecnologías de la información y las comunicaciones (núm. 3 consideraciones)4 -con base en esta

previsión se expidió el Decreto Legislativo 491 de 2020-. Esgrimió que el 9 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la Salud -OMSsolicitó a los países la adopción de medidas para detener la transmisión y prevenir el contagio del COVID-19. Que el 11 del mismo mes, esa institución declaró que el virus es una pandemia y, en consecuencia, instó a los países a tomar medidas urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos, así como el tratamiento de los casos confirmados. A su vez, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución n°. 385, que declaró una emergencia sanitaria hasta el 30 de mayo de 2020, dispuso el alistamient