CE-11001-03-15-000-2020-02740-00(CA)A-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. (…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por el Director de Formación Profesional del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA que, al tenor de lo dispuesto por la Ley 119 del 9 de febrero de 1994 es un establecimiento público del orden nacional (…), encargado de

cumplir la función que corresponde al Estado de invertir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo (…) señaló las principales características de este medio de control a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo. Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política, toda vez que, pese a que la norma no lo señala en

forma expresa, necesariamente debe ser así, pues si no opera por vía de acción resulta lógico que el juez asuma el control completo de la norma. También reviste carácter esencial la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos. ACTO ADMINISTRATIVO – Naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control inmediato de legalidad Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con respecto a la naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que son aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto que profiera la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los administrados, porque sólo esta clase de actos son administrativos. Esto significa que, únicamente los actos que contengan una manifestación de voluntad de la Administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que se le asigne, son actos administrativos y, por tanto, pueden ser objeto de control judicial. (…). [A]un cuando las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen directrices, orientaciones o instrucciones que se dictan para desarrollar la actividad administrativa o para informar aspectos propios de la

prestación de un servicio o de la realización de una determinada función, no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, teniendo esta capacidad únicamente aquellos que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas, estando limitado a estos últimos el control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…). [S]on pasibles de control los decretos reglamentarios y los actos administrativos generales, quedando, en consecuencia, excluidas las instrucciones, recomendaciones o demás medidas que adopte la Administración que no contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción, en los términos expresados y aquellas que no tengan un carácter general, esto es, que no produzcan efectos erga omnes. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la circular 01-3-2020-000099 del 1 de junio de 2020 [L]a Circular No. 01-3-2020-000099 del 1 de junio de 2020, expedida por el Director de Formación de la Dirección General del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, por medio de la cual se determinan los “Lineamientos Profesionales ENI y Socialización Lineamientos Operativos de la Escuela Nacional de Instructores “Rodolfo Martínez Tono”, expedida en ejercicio de la función administrativa de la entidad no es pasible de control en esta sede judicial, por las siguientes razones: i) (…). [N]o cumple con los requisitos exigidos en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el artículo 136 de la Ley 1437 de 2020, teniendo en cuenta que únicamente contiene lineamientos operativos internos del

funcionamiento de la Escuela Nacional de Instructores “Rodolfo Martínez Tono”. ii). (…). [S]e encuentra dirigida a Directores Regionales, Subdirectores de Centro y profesionales de la Escuela Nacional de Instructores, en consecuencia, no tiene la posibilidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas de carácter general, impersonal o abstracto ni tampoco para los destinatarios de la norma. (…). iii) El acto administrativo no guarda conexidad con el Estado de emergencia declarada mediante el Decreto 417 de 2020 ni desarrolla alguno de los decretos legislativos por el Gobierno Nacional para adoptar medidas extraordinarias demandadas por el estado de anormalidad. (…). De suyo, se advierte que a pesar de haber sido dictada en el marco temporal de la declaratoria de emergencia realizada mediante el Decreto No. 637 del 6 de mayo de la presente anualidad, determinar los lineamientos operativos internos del funcionamiento de la Escuela Nacional de Instructores “Rodolfo Martínez Tono” no es el producto del ejercicio de una potestad reglamentaria, ni de un acto administrativo general y por ende, no desarrolla en manera alguna la legislación extraordinaria del Estado de excepción. (…). [E]l despacho llega a la conclusión de que la circular no es pasible de control inmediato de legalidad, por lo que decidirá no avocar el conocimiento. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las principales características del medio de control inmediato de legalidad a la luz de la ley estatutaria de los estados de

excepción, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA). Respecto del carácter esencial de autonomía del control de legalidad de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de mayo de 2011, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, radicación 11001-03-15-0002010-00388-00(CA). Con respecto a la naturaleza jurídica de los actos susceptibles del control inmediato de legalidad, incluidas las instrucciones y circulares administrativas cuando sean pasibles del control judicial consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de abril de 2019, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 11001-03-24-000-2012-00211-00; y, providencia del 18 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, radicación 11001-03-24-000-2007-00193-00,. En cuanto a que las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pero no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 30 de septiembre de 2019, radicación 11001-03-24-0002018-00166-00; y, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Primera, sentencia del 11 de abril de 2019, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 11001-03-24-000-2012-00211-00. Acerca de los actos pasibles del control inmediato de legalidad y que deben ser expedidos en ejercicio de la función administrativa, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 27 de octubre de 2011, radicación 11001-03-26-000-2007-00040-00 (34.144), M.P. Ruth Stella Correa Palacio; y, sentencia de 14 de abril de 2010, radicación 11001-0326-000-2005-00044-00 (31.223), M.P. Ruth Stella Correa Palacio.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 107 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111

NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 NUMERAL 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02740-00

Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA

Demandado: CIRCULAR No. 01-3-2020-000099 DEL 1 DE JUNIO DE 2020

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Medio de control inmediato de legalidad – principales características, requisitos y actos pasibles de este AUTO QUE DECIDE NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO OBJETO DE LA DECISIÓN Sería el caso que el despacho ejerciera el control inmediato de legalidad, previsto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con la Circular No. 01-3-2020-000099 del 1 de junio de 2020, expedida por el Director de Formación Profesional, del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, por medio de cual se determinan los “lineamientos operativos para el funcionamiento de la Escuela Nacional de Instructores “Rodolfo Martínez Tono” en el cumplimiento de sus propósitos que se adelanten en las Regionales, Centros de Formación y en las diferentes áreas de la Dirección General”, de no ser porque se trata de un acto que no es pasible del referido medio de control, en tanto no corresponde al ejercicio de la potestad reglamentaria ni constituye un acto administrativo de carácter general, que desarrolle los decretos legislativos expedidos con fundamento en la declaratoria del Estado de excepción. Tampoco crea, modifica o extingue

situaciones jurídicas de sus destinatarios ni afecta garantías de éstos o de la ciudadanía en general.

I. ANTECEDENTES I.1. Decreto de emergencia económica, social y ecológica y actos que lo desarrollan

1. El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMScalificó el brote del coronavirus COVID-19 como una pandemia, con sustento en lo cual, el Ministerio de Salud y de la Protección Social profirió la Resolución Nº 385 del 12 de marzo del año en curso, declarando el Estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional.

2. Con fundamento en la situación fáctica anterior y en lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, el Gobierno Nacional mediante el Decreto Legislativo No. 417 del 17 de marzo de 2020, declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica, en todo el territorio nacional.

3. Con posterioridad, el Presidente de la República, con fundamento en las facultades otorgadas por el numeral 4 del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, expidió el Decreto No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones para el mantenimiento del orden público, en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19. Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país.

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4. Mediante los Decretos No. 531, 593 y 636 de 2020, se extendió el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes del territorio hasta el 31 de abril de 2020, con algunas excepciones.

5. El 6 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 637, por el cual declaró nuevamente un Estado de emergencia económica, social y ecológica, y, en cumplimiento de la medida de aislamiento preventivo obligatorio ordenada mediante los Decretos Legislativos No. 689 del 22 de mayo y 749 del 28 de mayo de 2020.

6. Luego, por Decreto No. 749 del 28 de mayo de la presente anualidad se extendió el aislamiento preventivo obligatorio entre el 1 de junio y el 1 de julio de la presente anualidad, con algunas excepciones.

I.2. Acto administrativo expedido por el Director de Formación Profesional de la Dirección General del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA

7. El 1 de junio de 2020, el Director de Formación Profesional de la Dirección General del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA expidió la Circular No. 01-32020-000099, dirigida a Directores Regionales, Subdirectores de Centro y profesionales de la Escuela Nacional de Instrucción, por medio de la cual se determinan los lineamientos operativos internos del funcionamiento de la Escuela Nacional de Instructores “Rodolfo Martínez Tono”1, en virtud del Decreto 249 de 2004, y la remitió a esta Corporación, para que ejerciera el control inmediato de legalidad.

8. En la referida circular, el funcionario indicó que conforme lo establece el

parágrafo del artículo 9 de la Resolución No. 1-0526 de 20202, los profesionales que ejercen funciones afines a las del Grupo “Escuela Nacional de Instructores Rodolfo Martínez Tono”, diferentes a los relacionados en dicho artículo, deberán cumplir con lo establecido en el manual de funciones y con los lineamientos que sean impartidos por la Dirección de Formación Profesional. 1 Programa creado por el Consejo Directivo Nacional mediante el Acuerdo 00006 de 2014, como eje y ejecutor principal de la política de mejoramiento de la calidad de la formación del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. 2 “Por la cual se crea y se establece la conformación y funciones de los grupos internos de trabajo de la Dirección de Formación Profesional de la Dirección General del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, y se dictan otras disposiciones” (…) Articulo 9. …Parágrafo: Los profesionales que ejercen funciones afines a las del Grupo denominado "Escuela Nacional de Instructores Rodolfo Martínez Tono", que se encuentran en cada uno de los Centros o Regionales diferentes a los relacionados en este artículo, deberán cumplir con lo establecido en el manual de funciones y con los lineamientos que sean impartidos por la Dirección de Formación Profesional.”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

9. Para el cumplimiento de dicho propósito, el servidor señaló que los Directores Regionales y Subdirectores del Centro deben garantizar que se incluyan dentro del grupo de la escuela a los profesionales seleccionados bajo la

convocatoria 436 de 2017, teniendo en cuenta que las OPEC -Oferta Pública de Empleos de Carrerapara las que se presentaron corresponden a las actividades que se realizan en la Escuela Nacional de Instructores, esto con el fin de que sigan apoyando las metas de dicha dependencia y desempeñen sus objetivos principales3.

10. Explicó que, con fundamento en el artículo 24 de la Resolución 1-0526 de 2020 se facultó al coordinador de la escuela para elaborar todos los documentos, proyectar actos administrativos, conceptos técnicos y demás actuaciones que requieran de la firma o aval del Director de Formación Profesional del SENA, por esta razón determinó que, los profesionales que se encuentren en las diferentes regionales y centros a nivel país al ejercer sus funciones tengan en cuenta que los lineamientos de la escuela estén acorde con el Plan de Acción de la Entidad.

11. Finalmente, señaló sobre el control y evaluación de las funciones del grupo de profesionales de la Escuela Nacional de Instructores, que tanto los evaluados como los evaluadores deberán continuar con sus compromisos pactados en el último periodo, con el fin de que no se vean afectadas las metas del grupo; no obstante, indicó que los nuevos compromisos que se adquieran habrán de concertarlos según las orientaciones que se adopten desde la escuela.

12. Mediante acta de reparto del 19 de junio de la presente anualidad, el acto jurídico expedido por el Director de Formación Profesional de la Dirección General del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, fue asignado a la suscrita magistrada, en su condición de integrante de la Sala Veintisiete (27) Especial de

Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado.

II. CONSIDERACIONES JURIDICAS

2.1. Competencia

13. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.”

14. Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena

3 Artículo 8 de la Resolución No. 1-0526 de 2020. OBJETIVO GRUPO ESCUELA NACIONAL DE INSTRUCTORES "RODOLFO MARTÍNEZ TONO", El Grupo Interno de Trabajo denominado "Escuela Nacional de Instructores -Rodolfo Martínez Tono" con cobertura nacional, tiene como objetivo proponer y desarrollar las estrategias, programas, procedimientos y medios de control para los diferentes procesos de: Formación, investigación, desarrollo profesional y gestión del conocimiento de los instructores. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende.

15. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos de la Sala

Plena de lo Contencioso Administrativo que serían decididos por las Salas Especiales, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente.

16. Por su parte, en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada, con fundamento en lo dispuesto por el articulo 197 ejusdem, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de tramite en esta oportunidad.

17. En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 1364 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 1855 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial.

18. Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por el Director de Formación Profesional del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA que, al tenor de lo dispuesto por la Ley 119 del 9 de febrero de 1994 es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa,

adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, encargado de cumplir la función que corresponde al Estado de invertir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos. 2.2. Marco normativo y jurisprudencial del medio de control inmediato de legalidad 4 “Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” 5 Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. (…). Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

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19. La Corte Constitucional, en sentencia C-179 de 19946 declaró exequibles los incisos primero y segundo del artículo 20 de la Ley 137 de 1994 que consagra el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el Presidente de la República durante los Estados de excepción y la asignación de la competencia al

Consejo de Estado.

20. Lo anterior, por considerar que “Estas disposiciones no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley.”

21. Precisó que este control constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, “y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”.

22. Por su parte, el Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 20097, señaló las principales características de este medio de control a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo.

23. Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control

automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política, toda vez que, pese a que la norma no lo señala en forma expresa, necesariamente debe ser así, pues si no opera por vía de acción resulta lógico que el juez asuma el control completo de la norma.

24. También reviste carácter esencial la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces 6 Corte Constitucional, Sentencia C-179 de 13 de abril de 1994, Expediente No. P.E. 002, M.P.

Carlos Gaviria Diaz 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16 de junio de

2009, Radicación número: 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA) M.P. Enrique Gil Botero, reiterada en sentencia del 1º de julio de 2010, M.P. María Claudia Rojas Lasso Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos8.

25. Lo anterior quiere decir que el control inmediato de legalidad está instituido para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función administrativa, se ven avocadas para concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el estado de excepción.

26. Como ello ocurre a través de la expedición de los decretos reglamentarios de los decretos de declaratoria de los Estados de excepción y los actos administrativos de carácter general, se torna necesario que la jurisdicción de lo contencioso administrativo los contraste con la Carta fundamental y con los decretos legislativos que se dictan bajo los estados de excepción, para determinar su efectiva adecuación a los primeros. 2.3. Actos pasibles del ejercicio del control inmediato de legalidad

27. Con respecto a la naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control, la jurisprudencia del Consejo de Estado9 ha señalado que son aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter

general, impersonal y abstracto que profiera la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los administrados, porque sólo esta clase de actos son administrativos.

28. Esto significa que, únicamente los actos que contengan una manifestación de voluntad de la Administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que se le asigne, son actos administrativos y, por tanto, pueden ser objeto de control judicial.

29. Sobre éste aspecto, esta Corporación ha sostenido10 que, aun cuando las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen directrices, orientaciones o instrucciones que se dictan para desarrollar la actividad 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31 de mayo de 201, Rad. No. 11001-03-15-000-2010-00388-00(CA), M.P. Gerardo Arenas Monsalve 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 11 de abril de 2019, Exp. 11001-03-24-000-2012-00211-00, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. En el mismo sentido se pueden consultar las sentencias del 18 de julio de 2012, Exp. 11001-03-24-0002007-00193-00, M.P. María Elizabeth García González; Sentencia del 1º de febrero de 2001, Exp 6375, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero; Sentencia del 9 de marzo de 2009, Exp. 2005-00285.

M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Exp. 2005-00285. 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 30 de septiembre de 2019, Exp. 11001-03-24-000-2018-00166-00. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de abril de 2019. MP. Nubia Margoth Peña Garzón. Exp. 11001-03-24-000-2012-00211-00. Providencia del 18 de julio de 2012. MP. María Elizabeth García González. Exp. 11001-03-24-000-2007-00193-00. Providencia del 1 de febrero de 2001. MP. Olga Inés Navarrete Barrero. Exp 6375. Providencia del 9