CE-11001-03-15-000-2020-02744-00(CA)A-2020

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RESOLUCIÓN Nº. 006605 DE 24 DE MARZO DE 2020 (UNAD) CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Factores de competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Avoca conocimiento de la resolución No. 006605 de 24 de marzo de 2020 [E]l control inmediato de legalidad, asignado al Consejo de Estado, pende en forma concurrente, de tres clases de factores competenciales: un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; un factor de objeto, que recaiga sobre un acto administrativo general; y un factor de motivación o causa, el cual implica que provenga o devenga, del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”. (…). [E]l asunto que ocupa la atención de la Sala y sobre el cual el Consejo de Estado debe ejercer el control inmediato de legalidad es la resolución No. 006605 de 24 de marzo de 2020 “Por la cual se suspenden los términos en todas las actuaciones administrativas a cargo de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia -UNAD-, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID -19”. (…). [S]e trata de un acto administrativo de contenido general, abstracto e impersonal, dictado por una autoridad nacional, como lo es el Rector de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD). (…). [L]os factores competenciales del presente asunto son: (i)

sujeto autor: UNAD ente universitario autónomo del orden nacional, a través del Rector; (ii) objeto: acto administrativo general contenido en la Resolución Nº. 006605 de 2020; y (iii) motivación o causa: pues se advierte, a priori, que fue cumplido, en atención a que el propio acto escrutado menciona que se profirió en desarrollo del decreto No. 417 de la presente anualidad, en el que se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, lo cual no obsta, para que al momento de abordar la decisión se depure y se compruebe la consideración de si en realidad la invocación del estado de excepción sí constituyó o no fundamento medular y necesario conexo al mismo que llevara a adoptar la medida de suspensión de términos en todas las actuaciones administrativas a cargo del ente universitario, pero ello hace parte del estudio propio de la decisión definitiva y no del auto avocatorio, por lo menos desde la verificación de los requisitos de ingreso a la jurisdicción del control inmediato de legalidad. En este orden, es claro que el Consejo de Estado es competente en única instancia, para asumir el conocimiento por vía del control inmediato de legalidad de la resolución No. 006605 de 2020, tendiente a mantener el orden jurídico abstracto y general, mediante la revisión, el análisis, el enjuiciamiento y control del acto administrativo expedido dentro del marco de la emergencia declarada. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de acumulación / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Remite para acumulación

[P]ara efectos del Control Inmediato de Legalidad, y por no tratarse de postulaciones de parte, ni de pretensiones incoadas por ningún sujeto procesal, mutatis mutandi, los presupuestos especiales de acumulación, serían los subsiguientes: (i) tendría que tratarse de la misma norma; (ii) de materias conexas e inescindibles; y (iii) del mismo autor de la norma controlada. Así las cosas, en materia de normas disímiles y causadas a diferente tiempo, muy propias de lo que acontece en los Estados de Excepción, se pueden generar preceptos escalonados diferentes, tanto por materia como por tiempo de expedición, en atención a que la dinámica es conjurar la situación de excepción que se presenta, por lo que debe tenerse sumo cuidado cuando se pretenda la acumulación de los procesos, porque aun cumpliendo algunos de los presupuestos especiales, los actos a controlar pueden versar sobre temáticas diferentes y ello dependerá de las Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

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RESOLUCIÓN Nº. 006605 DE 24 DE MARZO DE 2020 (UNAD) necesidades dispositivas que las entidades adviertan, conforme a las circunstancias que dicha excepcionalidad vaya mostrando. (…). Por otra parte, este Despacho ha considerado de tiempo atrás e incluso en otros medios de control que el proceso para acumular debe enviarse, como mínimo habiéndose dictado el auto admisorio de la demanda o en este caso el auto de avócase. Lo

anterior, por cuanto conforme al artículo 148 numeral 3° de la Ley 1564 de 2012, en materia de acumulación de procesos, prevé que si el proceso que se acumula no se ha notificado el auto admisorio, el despacho acumulante o acumulador, puede notificar la decisión admisoria por estado, sin necesidad de ordenarlo en forma personal, por lo que desde antaño, este Despacho ha sostenido que por lo menos el auto admisorio del proceso a acumular, así mutatis mutandi el auto de avocación del Control Inmediato de Legalidad, debe haber sido dictado por el Despacho que pretende remitir el expediente para acumulación y no enviarlo sin trámite ni decisión alguna. (…). [E]s claro para este Despacho que existe conexidad relacional directa entre la resolución No. 006605 de 24 de marzo de 2020 que se escruta en el proceso de la referencia con la resolución No. 0007624 de 13 de abril de 2020 a cargo del Magistrado William Hernández Gómez, en tanto solo contiene la adecuación en materia de fecha de vigencia, por lo que su temática de fondo es casi idéntica, con excepción de los plazos. Por lo que, a pesar de ser normas intituladas en forma diferente, en cuanto a consecutivo y epígrafe y de haberse expedido en tiempos diferentes, su conexión directa de materia y de contenido, permiten aseverar que no se trata de normas escalonadas, que puedan escindirse y cursar en forma separada. (…). Como se encuentran cumplidos los presupuestos de procedencia que viabilizan la acumulación de los medios de Control Inmediato de Legalidad (…) se enviará el

expediente al Despacho del Magistrado William Hernández Gómez, para que estudie la viabilidad de la acumulación de los procesos referidos.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 2770 DE 2006 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 148

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 4

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C quince (15) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02744-00

Actor: UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA - UNAD

Demandado: RESOLUCIÓN No. 006605 DE 24 DE MARZO DE 2020

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RESOLUCIÓN Nº. 006605 DE 24 DE MARZO DE 2020 (UNAD) Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Avoca conocimiento del control inmediato de legalidad y envía expediente a otro Despacho para

posible acumulación AUTO DE ÚNICA INSTANCIA Se procede a avocar el conocimiento del control inmediato de legalidad de la RESOLUCIÓN Nº. 006605 DE 24 DE MARZO DE 2020, expedida por el RECTOR de la UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA (UNAD), “Por la cual se suspenden los términos en todas las actuaciones administrativas a cargo de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia -UNAD-, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID -19” y a enviar el expediente a otro Despacho por razones de posible acumulación.

I. ANTECEDENTES I.1. Hechos 1.1.1. La Organización Mundial de la Salud (OMS) catalogó al nuevo Coronavirus

(Covid-19)1 como una emergencia en salud pública de importancia internacional (ESPII)2, bajo ese criterio informó que los “coronavirus (CoV) son virus que surgen periódicamente en diferentes áreas del mundo y que causan Infección Respiratoria Aguda (IRA), es decir gripa, que pueden llegar a ser leve, moderada o grave… [y] la infección se produce cuando una persona enferma tose o estornuda y expulsa partículas del virus que entran en contacto con otras personas”3. 1.1.2. Según dicho Organismo Mundial una ESPII se define en el Reglamento Sanitario Internacional (RSI 2005) como “un evento extraordinario (…) que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”4. Bajo ese entendido, se concluye que “la situación es: (i) grave, súbita, inusual o

inesperada; (ii) tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado; y (iv) puede necesitar una acción internacional inmediata”5. 1.1.3. En todos los continentes se han determinado casos de Coronavirus (Covid19) siendo el primer caso confirmado en Colombia el del 6 de marzo de 20206. 1 Acrónimo del inglés coronavirus disease 2019. Intervención del Director General de la OMS en la conferencia de prensa sobre el 2019-nCoV del 11 de febrero de 2020. 2 Organización Mundial de la Salud (OMS), Reglamento Sanitario Internacional (RSI 2005), Tercera Edición, pág 7. Citado en la página oficial del Ministerio de Salud y Protección Social. 3 Ibídem. 4 Página oficial de la Organización Mundial de la Salud (OMS). 5 Consultado el 24 de junio de 2020 en la página oficial de la Organización Mundial de la Salud (OMS): https://www.who.int/features/qa/39/es/ 6 Consultado el 24 de junio de 2020 en la página oficial del Ministerio de Salud y Protección Social: https://www.minsalud.gov.co/Paginas/Colombia-confirma-su-primer-caso-de-COVID-19.aspx Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

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RESOLUCIÓN Nº. 006605 DE 24 DE MARZO DE 2020 (UNAD) 1.1.4. El 11 DE MARZO DE LA PRESENTE ANUALIDAD la OMS definió al brote

del nuevo coronavirus como una pandemia, por la velocidad en su propagación y la identificación de casos de contagios en los diversos continentes. 1.1.5. Por lo anterior, el 12 DE MARZO DE 2020 el Ministerio de Salud y Protección Social, expidió la RESOLUCIÓN Nº. 3857 “Por la cual se declara la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID 19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus”. Para tal efecto, invocó, entre otras normas, la Ley 9ª de 1979, el Decreto Nº. 780 de 2016 e indicó que conforme al artículo 1° del Reglamento Sanitario Internacional, la OMS informó que el brote del nuevo Coronavirus (Covid19) es una Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII). Dicha cartera Ministerial decretó lo siguiente: “Artículo 1º. Declaratoria de emergencia sanitaria. Declárase la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020. Dicha declaratoria podrá finalizar antes de la fecha aquí señalada o cuando desaparezcan las causas que le dieron origen o, si estas persisten o se incrementan, podrá ser prorrogada. Artículo 2º. Medidas sanitarias. Con el objeto de prevenir y controlar la propagación de COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, se adoptan las siguientes medidas sanitarias: (…) 2.6. Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del

COVID-19. Deberá impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo. (Negrillas fuera de texto). (…)”. 1.1.6. El 12 DE MARZO DE 2020, el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA expidió la DIRECTIVA PRESIDENCIAL N°. 02, dirigida a los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y territorial, dentro del asunto que nominó: “Medidas para atender la contingencia generada por el Covid-19, a partir del uso de las Tecnologías de la Información y las Telecomunicaciones –TIC-”, en la que dio las siguientes directrices: “1. TRABAJO EN CASA POR MEDIO DEL USO DE LAS TIC Como medida preventiva de carácter temporal y extraordinario, y hasta que se supere la emergencia sanitaria decretada mediante la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 ‘Por medio de la cual se declara emergencia sanitaria por causa del 7 Modificada por la Resolución 407 de 13 de marzo de 2020. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

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RESOLUCIÓN Nº. 006605 DE 24 DE MARZO DE 2020 (UNAD) coronavirus COVID-19 y se adoptan medidas para hacer frente al virus'; por el Ministerio de Salud y Protección Social, los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional deberán revisar las condiciones particulares de salud de los servidores públicos, así como las funciones y actividades que desarrollan,

con el fin de adoptar mecanismos que permitan su cumplimiento desde la casa. Para ello, se podrá acudir a las tecnologías de la información y las comunicaciones, sin que esto constituya la modalidad de teletrabajo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 68 de la Ley 1221 de 2008 ‘Por la cual se establecen normas para promover y regular el teletrabajo y se dictan otras disposiciones’.

2. USO DE HERRAMIENTAS COLABORATIVAS (…) 2.4. Adoptar las acciones que sean necesarias para que los trámites que realicen los ciudadanos se adelanten dándole prioridad a los medios digitales”. 1.1.7. Mediante DECRETO Nº. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días contados a partir de la vigencia del decreto que acontecería a partir de su publicación: “Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto.

Artículo 2. El Gobierno nacional, ejercerá las facultades a las cuales se refiere el artículo 215 de la Constitución Política, el artículo 1 del presente decreto y las demás disposiciones que requiera para conjurar la crisis. Artículo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales

necesarias para llevarlas a cabo. Artículo 4. El Presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación”. 1.1.8. El señor PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA expidió el DECRETO ORDINARIO Nº. 457 DE 22 DE MARZO DE 20209, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”, en cuyo contenido se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, durante el interregno del 25 de marzo al 12 de abril de 2020 y, determinó medidas para garantizar el derecho a la vida, a la salud y la supervivencia, en el marco de la emergencia sanitaria ocasionada por el Coronavirus (Covid-19), permitiendo el 8 “Artículo 6. Garantías laborales, sindicales y de seguridad social para los teletrabajadores. [….] 4. Una persona que tenga la condición de asalariado no se considerará teletrabajador por el mero hecho de realizar ocasionalmente su trabajo como asalariado en su domicilio o en lugar distinto de los locales de trabajo del empleador, en vez de realizarlo en su lugar de trabajo habitual”. 9 Proferido “en ejercicio de las facultades Constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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RESOLUCIÓN Nº. 006605 DE 24 DE MARZO DE 2020 (UNAD) derecho de circulación de las personas en treinta y cuatro (34) actividades y casos determinados en el artículo 3° del Decreto en cita10. 1.1.9. En Consonancia, el Rector de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD) dictó la RESOLUCIÓN Nº. 006605 DE 24 DE MARZO DE 2020 “Por la cual se suspenden los términos en todas las actuaciones administrativas a cargo de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia -UNAD-, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID -19”. 1.1.10. El 12 DE JUNIO DE 2020, la UNAD remitió al Consejo de Estado la referida Resolución, para que se estudie su legalidad, dando cumplimiento al artículo 136 del CPACA, en armonía con el artículo 185 ibídem y a la Ley 137 de 1994, en su artículo 20, inciso 2°.

II. CONSIDERACIONES II.1. De la avocación De conformidad con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y los artículos 111.8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011, en adelante CPACA, le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo conocer la legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, por parte de las autoridades nacionales.

Para fines logísticos y de mayor eficiencia, con fecha 1° de abril de 2020, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión11. Ese trámite es de control inmediato y su asunción puede ser por remisión del acto que haga la autoridad administrativa a la autoridad judicial o, en su defecto, de oficio, siendo necesaria la aprehensión de ese conocimiento, ante la omisión de la autoridad administrativa o ante su silencio. Bajo este entendido, la Sala Plena de esta Corporación ha señalado que: “Se trata de una competencia muy particular, en comparación con el común de las acciones contenciosas, comoquiera que el tradicional principio de la “jurisdicción rogada” -que se le ha atribuido a esta jurisdicción-, sufre en este proceso una adecuada atenuación en su rigor, en la medida que en esta ocasión no se necesita de una acción, ni de criterios o argumentos que sustenten la legalidad o ilegalidad. Por el contrario, basta con que la ley haya asignado a esta jurisdicción la competencia para controlar el acto, para que proceda a hacerlo”12. 10 Teniendo en cuenta la velocidad de propagación del virus y la ausencia de medidas farmacológicas, el Gobierno Nacional prorrogó el aislamiento social por medio de los Decretos 531, 593, 636 y 749 de 2020. 11 Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3. Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”.

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RESOLUCIÓN Nº. 006605 DE 24 DE MARZO DE 2020 (UNAD) Así las cosas, se determina claramente, que el control inmediato de legalidad, asignado al Consejo de Estado, pende en forma concurrente, de tres clases de factores competenciales: un factor subjetivo de autoría, en tanto el acto a controlar debe ser expedido por una autoridad nacional; un factor de objeto, que recaiga sobre un acto administrativo general; y un factor de motivación o causa, el cual implica que provenga o devenga, del ejercicio de la “función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción”13. En esa línea, descendiendo al caso concreto, el asunto que ocupa la atención de la Sala y sobre el cual el Consejo de Estado debe ejercer el control inmediato de legalidad es la RESOLUCIÓN No. 006605 DE 24 DE MARZO DE 2020 “Por la cual se suspenden los términos en todas las actuaciones administrativas a cargo de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia -UNAD-, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID -19”. En ese contexto, se advierte que se trata de un acto administrativo de contenido general, abstracto e impersona l 14 , dictado por una autoridad nacional, como lo es el Rector15 de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (UNAD). Lo anterior, según lo consagrado en el artículo 1º del Decreto Nº. 2770 de 200616, en

virtud del cual la UNAD17 es un ente universitario autónomo del orden nacional, con personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, y patrimonio independiente, vinculado al Ministerio de Educación Nacional. En relación con el sujeto autor se destaca que, el acto examinado fue suscrito por el doctor Jaime Alberto Leal Afanador, en su calidad de RECTOR DE LA UNAD, quien fue designado por el Consejo Superior Universitario mediante Acta Nº. 022 de 7 de diciembre de 2018, por el período comprendido entre el 4 de marzo de 2019 y el 3 de marzo de 2023, y se posesionó el 4 de marzo de 2019 según el Acuerdo Nº. 005 de la misma fecha18. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 26 de septiembre de 2019, exp. 11001-03-24-000-2010-00279-00, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, providencia en la que se cita la decisión del 9 de diciembre de 2009, exp. 11001-03-15-000-2009-00732-00, M.P. Enrique Gil Botero. 13 Artículo 136, Inciso 1°del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011). 14 “…se conocen aquellos actos administrativos en los que los supuestos normativos aparecen enunciados de manera objetiva y abstracta, y no singular y concreta, y por lo tanto versados a una pluralidad indeterminada de personas; es decir, a todas aquellas que se encuentren comprendidas en tales parámetros”. Corte Constitucional sentencia C-620 de 2004, M.P.: Jaime Araújo Rentería.

15 La competencia para expedir el acto se sustentó en las “atribuciones legales y estatutarias”. 16 “Artículo 1º. Transformación. Transfórmese la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, UNAD, en Ente Universitario Autónomo del orden nacional, con régimen especial en los términos de la Ley 30 de 1992, personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera; patrimonio independiente y capacidad para gobernarse, vinculado al Ministerio de Educación Nacional, conservando la misma denominación”. 17Denominación consagrada en el artículo 1º de la Ley 396 de 1997 y en el artículo 2º del Acuerdo Nº. 014 del 13 de julio de 2018. “Por el cual se modifica el Estatuto General de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia”. 18 “Por el cual se posesiona el Doctor Jaime Alberto Leal Afanador designado como Rector de la Universidad por el período comprendido entre el 04 de marzo de 2019 y el 03 de marzo de 2023”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

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RESOLUCIÓN Nº. 006605 DE 24 DE MARZO DE 2020 (UNAD) De conformidad con el Estatuto General de la Universidad19 el Rector es el representante legal y la primera autoridad ejecutiva de la Institución, dentro de sus funciones se encuentran las de “dirigir y coordinar la gestión universitaria en todas sus dimensiones, sistemas organizacionales y ámbitos de actuación organizacional”20.

Ahora bien, dentro de la motivación del acto en conocimiento de legalidad se mencionan las siguientes normas: (i) la Resolución Nº. 385 del 12 marzo de 2020 (modificada por la Resolución Nº. 407 del 13 de marzo de 2020), por la cual el Ministro de Salud y Protección Social declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional; y (ii) el Decreto ordinario No. 457 de 22 de marzo de 2020, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público”21, en el que se ordenó el aislamiento preventivo de todas las personas habitantes en la República de Colombia y se señaló su forma de ejecución, garantías, excepciones, la prohibición del consumo de bebidas embriagantes y, las sanciones previstas ante su inobservancia. Dichas reglamentaciones se expiden en ejercicio de la función administrativa, responden al margen competencial con que cuenta la respectiva autoridad en tiempos de normalidad, razón por la cual no requieren, en estricto sentido, habilitación alguna de decretos legislativos derivados del estado de excepción ni del decreto declaratorio del estado de emergencia. Valga recordar que la emergencia sanitaria es manejada por las autoridades administrativas de mayor rango, dependiendo del nivel en el que se encuentren, así por ejemplo, en la Nación, corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social y en los niveles locales y seccionales, a los respectivos Alcaldes y Gobernadores. Es por ello que, aunque algunos de esos actos se expidan dentro del tiempo de la anormalidad causada por la pandemia, per se no son actos

devenidos de la declaratoria del estado de excepción sino de la emergencia sanitaria y siendo así se conocerían por otros medios de control si se quisiera discutir su legalidad, pero no por el Control Inmediato de los artículos 136 y 185 del CPACA y de la Ley 137 de 1994. Por lo que los actos que se deriven del ejercicio de esas atribuciones propiamente administrativas, son pasibles de ser judicializados ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en ejercicio de otros medios de control diferentes al Inmediato de Legalidad, que como ya se explicó anteladamente, tiene un espectro estricto relacional entre el acto administrativo general que se controla, los decretos legislativos devenidos del decreto del estado de excepción o anormalidad y este decreto declaratorio. 19 Acuerdo Nº. 014 del 23 de julio de 2018. 20 Artículo 21 del Acuerdo Nº. 014 del 23 de julio de 2018. “Por el cual se modifica el Estatuto General de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia”. 21 Como sustento de su expedición se hizo referencia a la Resolución Nº. 385 de 2020 proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

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RESOLUCIÓN Nº. 006605 DE 24 DE MARZO DE 2020 (UNAD) En ese sentido, lo que marca la posibilidad de conocer la RESOLUCIÓN Nº. 006605 DE 24 DE MARZO DE 2020, dentro del vocativo del Control Inmediato de

Legalidad es la alusión y soporte basilar en el DECRETO Nº. 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, mediante el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. En efecto, para fines ilustrativos, la mención a dicho Decreto Declaratorio del estado de anormalidad que hace el acto escrutado, responde a la siguiente literalidad: “Que mediante DECRETO PRESIDENCIAL NÚMERO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020, se declaró un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, y en su artículo 1°, se definió que el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto”. Lo expuesto permite concluir que, los factores competenciales del presente asunto son: (i) sujeto autor: UNAD ente universitario autónomo del orden nacional, a través del Rector; (ii) objeto: acto administrativo general contenido en la Resolución Nº. 006605 de 2020; y (iii) motivación o causa: pues se advierte, a priori, que fue cumplido, en atención a que el propio acto escrutado menciona que se profirió en desarrollo del DECRETO Nº. 417 de la presente anualidad, en el que se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional, lo cual no obsta, para que al momento de abordar la decisión se depure y se compruebe la consideración de si en realidad la invocación del

estado de excepción sí constituyó o no fundamento medular y necesario conexo al mismo que llevara a adoptar la medida de suspensión de términos en todas las actuaciones administrativas a cargo del ente universitario, pero ello hace parte del estudio propio de la decisión definitiva y no del auto avocatorio, por lo menos desde la verificación de los requisitos de ingreso a la jurisdicción del control inmediato de legalidad. En este orden, es claro que el Consejo de Estado es competente en única instancia, para asumir el conocimiento por vía del control inmediato de legalidad de la RESOLUCIÓN No. 006605 DE 2020, tendiente a mantener el orden jurídico abstracto y general, mediante la revisión, el análisis, el enjuiciamiento y control del acto administrativo expedido dentro del marco de la emergencia declarada. Siendo necesario someter el asunto al trámite previsto en el artículo 185 del CPACA, pues si bien se trata de un control nominado de inmediatez, ello no significa de “plano”22, por cuanto la misma normativa contencioso administrativa impone la remisión o la solicitud por parte del juez para que se envíe al proceso los soportes documentales previos contenidos en los antecedentes administrativos del acto que se escruta, junto con todas las pruebas que la entidad tenga en su poder y que pretenda hacer valer, como se indicará en la parte resolutiva de esta providencia. 22 Así lo explica el doctrinante y ex Consejero Carlos Betancur Jaramillo, en su obra Derecho Procesal Administrativo. 8ª edición. 1ª reimpresión. 2014. Señal Editora. Medellín. Pág. 111.

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Radicado: 11001-03-15-000-2020-02744-00

RESOLUCIÓN Nº. 006605 DE 24 DE MARZO DE 2020 (UNAD) 2.2. El envío del expediente a otro Despacho por posible acumulación Finalmente, al tener noticia de la existencia del vocativo de CIL EXP: 11001-0315-000-2020-02745-0023, a cargo del MAGISTRAD