CE-11001-03-15-000-2020-02954-00A(AC)-2020

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN - Con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / REVOCATORIA DE LA CONDENA EN COSTAS – No procede Advierte esta Sala, que como lo señaló el magistrado ponente de la decisión cuestionada en su intervención, no se realizó el análisis de las resoluciones aportadas al proceso ordinario porque al estudiar la figura de la cosa juzgada propuesta en el recurso de apelación por la UGPP, la encontró configurada al evidenciar la identidad de partes, causa y objeto entre los procesos 2004-05212 y 2013-00363.(…) Se concluye entonces que la sentencia objeto de estudio por esta vía no está viciada de defecto fáctico, pues la ausencia de estudio de los medios de prueba aducidos en el escrito de tutela obedeció a la configuración de la cosa juzgada, la cual por ser una excepción que se encontró probada en el curso del proceso, impidió el análisis de fondo pretendido por el actor.(…) Así las cosas, las sentencias invocadas como desconocidas guardan una diametral diferencia con el caso en cuestión, razón por la que no se encuentra configurado el defecto de desconocimiento de precedente de las mencionadas providencias en el fallo que resolvió la segunda instancia al interior del proceso ordinario 2013-00363-01.(…) Concluye la Sala que no procede el amparo de los derechos fundamentales deprecados por el (accionante], porque no se encontraron configurados los yerros

propuestos respecto de la sentencia de 23 de enero de 2020, mediante el ejercicio de la tutela del vocativo de la referencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., once (11) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02954-00A(AC)

Actor: MIGUEL ÁNGEL LÓPEZ CASTAÑO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Procede la Sala a resolver la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 20151.

I. ANTECEDENTES

1. La tutela 1 Modificado por el artículo 1º del Decreto Nacional 1983 de 2017.

El señor MIGUEL ÁNGEL LÓPEZ CASTAÑO, por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela el 2 de julio de 2020 en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Estimó vulneradas las anteriores garantías constitucionales con ocasión de la sentencia de 23 de enero de 2020, por medio de la cual la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado revocó la providencia de 10 de diciembre de 2013, con la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,

Subsección D accedió parcialmente a las pretensiones, para en su lugar, declarar probada la excepción de cosa juzgada al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 25000-23-42-000-201300363-01, formulado contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP -.

2. Hechos La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 2.1. El señor Miguel Ángel López Castaño ingresó a prestar sus servicios de obrero en el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA – el 20 de marzo de 1968.

Adquirió su status de pensionado el 13 de octubre de 2001 y le fue reconocida su pensión de jubilación a partir del 1° de noviembre de 2001 mediante Resolución N° 13192 de 7 de junio de 2002 en cuantía de $1.596.957. 2.2. Mediante Resolución N° 6477 de 22 de octubre de 2003 se reliquidó su pensión de jubilación en cuantía de 1.616.092 partir del 1° de septiembre de 2001. Posteriormente solicitó de nuevo la reliquidación para que se le tuvieran en cuenta todos los factores salariales devengados en su último año de servicio; por lo que mediante Resolución N° 11280 de 31 de mayo de 2004 se incrementó su mesada pensional a la suma de 1.792.941 a partir del 1° de enero de 2003, incluyéndole la asignación básica mensual, la prima técnica, la bonificación por servicios y la

prima de antigüedad. 2.3. No obstante en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a la que se le asignó el número de radicación 2004-05212 el señor López Castaño solicitó la nulidad de la Resolución N° 11280 y la consecuente reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en su último año de servicios. 2.4. En sentencia de 5 de julio de 2007 la Sección Segunda, Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ordenó la reliquidación solicitada con la inclusión, además de los factores ya reconocidos, de las primas de vacaciones, de navidad y de servicios, sin embargo, no tuvo en cuenta el quinquenio porque consideró que no constituye salario. 2.5. Cajanal presentó recurso de apelación contra la anterior decisión tras estimar que la Ley 62 de 1985 que señala taxativamente los factores a incluir en la base de liquidación, no enlistó las primas de servicios, vacaciones ni navidad como factores salariales, por lo que el acto anulado no transgredía el ordenamiento jurídico. 2.6. La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado en sentencia de 29 de julio de 2010 confirmó el fallo de primera instancia. Concluyó que para el 13 de febrero de 1985, fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 el señor Miguel Ángel López ya contaba con más de 15 años de servicio, razón por la cual se le debían reconocer en su pensión de jubilación los factores salariales

contemplados en los Decretos 1045 de 1978 y 1848 de 1969, en los que se incluyen las primas de vacaciones, de servicios y de navidad. 2.7. En cumplimiento a las decisiones antes referenciadas, Cajanal expidió la Resolución UGM 15328 de 25 de octubre de 2011 sin tener en cuenta el quinquenio. 2.8. Con base en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, el 7 de mayo de 2012 el señor López Castaño solicitó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP – la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en su último año de servicios. 2.9. Por medio de Resolución RDP 07045 de 3 de agosto de 2012 se negó su petición tras advertir que el peticionario no aportó nuevos elementos de juicio a los analizados en el fallo judicial en virtud del cual se expidió la Resolución UGM 15328 de 25 de octubre de 2011. 2.10. Inconforme con ello, el actor presentó recurso de apelación que fue resuelto mediante Resolución RDP 013128 de 24 de octubre de 2012 confirmando el acto recurrido al concluir que “…los valores reclamados por el peticionario, en primer lugar, ya fueron tenidos en cuenta en la liquidación incluida en la Resolución RDP 15328 (…), y los demás indicados en la petición, tales como Sueldo por Encargo, Vacaciones, Quinquenio y Auxilio por Retiro, no fueron ordenados en el fallo referido, ni hacen parte de

los factores enunciados en el Decreto 1158 de 1994…”. 2.11. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al que le correspondió el número de radicación 2003-00363 el actor pretendió la nulidad de las Resoluciones N°. RDP 07045 y RDP 013128 con base en el fallo de unificación de 4 de agosto de 2010 en el que se ordenó “…la liquidación de las pensiones con todos los factores que constituyen SALARIO y que fueron devengados en el último año de servicios…”. 2.12. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D mediante fallo de 10 de diciembre de 2013 anuló las mencionadas resoluciones y ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación del actor en cuantía del 75% de todos los factores salariales devengados en su último año servicios. Concluyó que manifestar que la totalidad de factores salariales percibidos no pueden tenerse en cuenta para la base de liquidación por no encontrarse en un listado taxativo en la ley, va en contra de la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado. 2.13. Contra la providencia antes referenciada la UGPP interpuso recurso de apelación en el que señaló que “…no se observó que sobre el mismo asunto y causa había sido resuelto un conflicto por el mismo Juez el 5 de julio de 2007…”. Expuso que cuando posterior a una decisión judicial se modifica la postura no se afectan los debates analizados previamente porque el análisis efectuado para la época obedeció a los lineamientos vigentes, de ese modo, reabrir un conflicto ya

concluido mantendría indefinida la expectativa de su terminación, por lo que para el caso operó la cosa juzgada. 2.14. El 23 de enero de 20202 la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado revocó la anterior decisión, y en su lugar, declaró probada la excepción de cosa juzgada. Advirtió que entre el proceso 2004-05212 y el 2013-00363 existe identidad de partes, asimismo, aunque se demandan actos administrativos diferentes su objeto en ambos casos consiste en verificar si la base de liquidación pensional del señor López Castaño debía ser reliquidada con base en el 75% de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios, y la causa es la misma, “…pues en las dos demandas se abordó el tema de la forma como debe ser liquidada la pensión de jubilación del demandante…”.

3. Sustento de la vulneración El tutelante estimó que la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado con la expedición de la providencia cuestionada, incurrió en los siguientes defectos, 3.1. Defecto fáctico Señaló que la autoridad judicial accionada omitió la valoración de las resoluciones pensionales arrimadas al proceso ordinario que certificaban que para el 1° de abril de 1994 contaba con más de 20 años de servicio, por lo que se le debía aplicar lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, no por encontrarse amparado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993 sino porque a su entrada en vigencia ya contaba con un derecho adquirido.

Adujo que adquirió su estatus pensional antes de que entrara a regir el Acto

Legislativo 01 de 2005, por lo cual, no se le podían aplicar las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 “…y menos la sentencia del 28 de agosto de 2018…”, pues tenía la edad y tiempo de servicio antes de la expedición de dichos pronunciamientos judiciales. 2 La decisión se notificó el 9 de marzo de 2020 vía correo electrónico a la dirección notificacionesjudiciales@jcabezasabogados.com. 3.2. Desconocimiento de precedente Adujo que se desconocieron las siguientes providencias: - De 9 de septiembre de 2015 dentro del radicado 25000-23-25-000-200700175-01 del Consejo de Estado, en la que se estableció que el único requisito para la exigibilidad de la prestación era acreditar un mínimo de 20 años de aportes sufragados en cualquier tiempo. - De 20 de octubre de 2005 dentro del radicado 15001-23-31-000-199717518-01 de la Sección Segunda de esta Corporación, en la que se adujo que una vez cumplido el tiempo de servicio y las semanas cotizadas ya existe un derecho cierto para el trabajador que no puede ser desconocido por el legislador. - La SU-442 de 2016 de la Corte Constitucional respecto a la condición más beneficiosa de las personas que aunque no tienen un derecho adquirido cumplieron con la totalidad de semanas requeridas para acceder a la prestación social. 3.3. Defecto sustantivo A juicio del tutelante se le aplicó indebidamente de forma retroactiva las sentencias C-258 de 2013 y SU 230 de 2015 de la Corte Constitucional y

retrospectivamente el fallo de unificación de 28 de agosto de 2018 puesto que el actor ya tenía un derecho adquirido. 3.4. Adujo que también adolece de defecto procedimental, sin embargo, lo sustentó en que se desconoció que para la fecha de expedición del fallo ya contaba con un derecho adquirido y no le podían aplicar las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional y de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado. 3.5. Solicitó que no se le condenara en costas puesto que el medio de control no fue impetrado con temeridad o sin fundamento legal, sino que tuvo como sustento el cambio de jurisprudencia, específicamente el fallo de unificación de 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, y aunque en el curso del proceso hubo un cambio de postura (sentencia de 28 de agosto de 2018) “…no es responsabilidad del reclamante y por lo cual no sería justo asumir una condena en costas.”.

4. Pretensión constitucional En concreto la parte actora solicitó: “…Se ordene a la Accionada proferir nueva providencia judicial ordenando reliquidar la pensión de mi mandante de conformidad con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila Expediente 25000232500020060750901 (…) el cual ordenó tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de jubilación con la Ley 33 de 1985 el 75% de TODOS LOS FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL

ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS.

Que se ordene tutelar el derecho fundamental del ACCIONANTE a la (sic) principio de acceso a la justicia, gratuidad, legítimo derecho de acción y demás normas citadas en esta tutela y como consecuencia de esto se ordene proferir un nuevo fallo, revocando las condenas en costas interpuestas.”.

5. Trámite de la acción 5.1. La Magistrada ponente mediante auto de 9 de julio de 2020 inadmitió la tutela de la referencia al advertir que el apoderado del tutelante no aportó el mandato que lo facultara para interponer la presente acción constitucional3. 5.2. El 13 de julio de 2020 el abogado Jairo Cabezas Arteaga aportó el poder otorgado por Miguel Ángel López Castaño para la promoción de la presente acción constitucional. 5.3. Por medio del auto de 21 de julio de 2020 la Magistrada Ponente admitió la tutela de la referencia, y, en consecuencia, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada. Como terceros con interés dispuso la comunicación de este proceso al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-.

6. Intervenciones 6.1. Una vez surtidas las notificaciones del auto de 21 de julio de 2020, se presentaron las siguientes intervenciones. 6.2. La Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado El magistrado Gabriel Valbuena Hernández solicitó que se niegue el amparo solicitado por ausencia de vulneración de los derechos invocados. Señaló que el

actor ofreció una “visión parcializada” de la realidad procesal, pues no hizo referencia alguna a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el radicado 2004-05212 que se inició con posterioridad a su retiro del servicio y devino en la reliquidación de su pensión de jubilación mediante la Resolución N° 11280 de 31 de mayo de 2004, tras la resolución del litigio planteado en las sentencias de 5 de julo de 2007 y 29 de julio de 2010, en las que se ordenó la reliquidación de dicha prestación equivalente al 75% de los salarios devengados. Precisó que antes de estudiar si había lugar o no a acceder por segunda vez a la reliquidación propuesta, se verificó la institución de la cosa juzgada y una vez valorados los medios de prueba obrantes en el expediente se concluyó su configuración ante la existencia de partes, objeto y causa. 3 Notificado el 10 de julio de 2020. Con base en lo anterior, adujo que al caso del tutelante no fue aplicada la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 y “mucho menos” los fallos C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional, debido a que “…el asunto fue analizado y terminado con sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada, respecto de la cual el cambio de postura jurisprudencial no tiene la potencialidad de purgarla.”. Con relación al argumento según el cual se debe resolver su caso conforme a las sentencias de 4 de agosto de 2010 y 25 de febrero de 2016, expuso que la primera de estas posturas hoy día no produce efectos jurídicos, y la segunda, la

cual fue proferida dentro del expediente 11001-03-15-000-2016-01334-01, la Sección Quinta de esta Corporación mediante fallo de segunda instancia ordenó proferir nueva decisión atendiendo los lineamientos trazados en esa providencia, por lo cual, tanto esta decisión como la de 4 de agosto de 2010 fueron desarticuladas del sistema de precedentes. 6.3. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP – Por medio de la directora jurídica encargada, solicitó que se declare la improcedencia de la presente solicitud de amparo puesto que no se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ni se incurrió en defecto material o sustantivo. Adicionó que no se puede pretender el uso de la acción de tutela como una tercera instancia, pues lo que pretende el actor es que por esta vía se sustituya una decisión judicial ya ejecutoriada proferida por el juez de la causa frente a debates ya resueltos por la administración ni es el mecanismo para la obtención de prestaciones sociales. Aclaró que los actos administrativos expedidos por la UGPP en cuanto a las prestaciones sociales del actor están ajustadas a derecho y acatando el precedente de la Corte Constitucional. Luego de un resumen jurisprudencial entorno al tema pensional, arguyó que del debate ordinario se concluyó que al actor le es aplicable el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que la norma que rige su pensión es la contenida en la Ley 33 de 1985 pero solo en lo que respecta a edad, tiempo y

monto, sin embargo, el ingreso base de liquidación se determina conforme al inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para cumplir su estatus pensional, de los últimos diez años o todo el tiempo si le resulta más favorable teniendo en cuenta los factores dispuestos en el Decreto 1158 de 1994. 6.4. Pese a haberse comunicado también al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de la presente acción constitucional como tercero con interés por medio de auto de 21 de julio de 2020, no presentó ninguna intervención.

7. Auto que declara fundado impedimento Mediante escrito de 7 de septiembre de 2020 el Magistrado Luis Alberto Álvarez Parra puso en conocimiento de la Sala su impedimento para intervenir en la acción de tutela de la referencia por estar incurso en la causal consagrada en el numeral 6º del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, aplicable por remisión del artículo 39 del Decreto Ley 2591 de 1991.

Lo anterior, pues fungió como magistrado ponente de la decisión de primera instancia de 10 de diciembre de 2013 adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, la cual fue revocada a través de la providencia de 23 de enero de 2020, que se cuestiona en la presente acción constitucional, razón por la cual, a través de auto de 10 de septiembre de 2020, se le separó del conocimiento de la misma.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

Esta Sala es competente para asumir la acción de tutela presentada, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto No. 1069 de 2015 modificado por el Decreto No. 1983 de 2017, y, en el artículo 2º del Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación, actualizado mediante el Acuerdo 080 de 2019.

2. Asunto bajo análisis Corresponde a la Sala determinar si de conformidad con los argumentos planteados en la demanda y las contestaciones, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado incurrió en defecto fáctico, sustantivo, procedimental y de desconocimiento del precedente al proferir la sentencia de 23 de enero de 2020 por aplicación indebida de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional y de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado.

Para el efecto se estudiará: (i) Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) Estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva, y, en caso de superarse, iii) se abordará el análisis del caso concreto.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Esta Sección, mayoritariamente, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial.

Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o

en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20124 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.5 Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.6 Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente».7 Énfasis propio. A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio

sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente». Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014,8 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la 4 Sala Plena. Consejo de Estado. Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de TutelaImportancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 6 Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». 7 Sala Plena. Consejo de Estado. Rad. No. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth

García González. 8 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Constitución Política y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia9 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantivay cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. Por tanto, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los mecanismos judiciales, ordinarios y extraordinarios de defensa, siempre y cuando

ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

4. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 4.1. Relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 2019 estableció que el estudio de la relevancia constitucional tiene las siguientes finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la 9 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones

de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces . Así, un asunto carece de relevancia constitucional cuando a través del ejercicio de la acción de tutela se discuten aspectos netamente legales o económicos. Sobre las costas la Sala Especial de Decisión No. 27 del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación de 6 de agosto de 2019, señaló: “5.1 Costas procesales –concepto, composición y configuración

72. Las costas procesales son aquella erogación económica que debe asumir la parte que resulte vencida en un proceso judicial, que se compone de las i) expensas y las ii) agencias en derecho.

73. Las primeras responden a los gastos necesarios para tramitar el proceso, tales como son el valor de copias, publicaciones, impuestos de timbre, honorarios de peritos, honorarios de auxiliares de la justicia, gastos de desplazamiento por diligencias fuera del despacho judicial, gasto de traslado de testigos, por citar algunos ejemplos.

74. Las segundas -agencias de derecho-, obedecen a la suma que el juez debe ordenar en beneficio de la parte favorecida con la condena en costas, para reconocerle los costos afrontados por la representación de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación por el tiempo y esfuerzo dedicados a la causa”10 (negrilla fuera del texto original).

Una de las pretensiones que el actor invoca por esta vía es la revocatoria de la

condena en costa. Como argumento, expuso que el movimiento del aparato jurisdiccional en el segundo proceso ordinario obedeció a un cambio de jurisprudencia, pero no hubo temeridad en su actuar. Advierte esta Sala que el estudio de la condena en costas carece de relevancia constitucional por cuanto lo que se discute no toca en ningún punto el examen de derechos fundamentales. Contrario a ello el debate se circunscribe a una discusión netamente patrimonial y la inconformidad en cuanto a su aplicación en el trámite ordinario, por lo cual se declarará su improcedencia. 4.2. Tutela contra Tutela La Sala no encuentra reparo alguno frente a este requisito, pues a través de la presente acción constitucional se cuestiona la decisión adoptada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en segunda instancia, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 25000-23-42-000-2013-00363-01. 10 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N°27, sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de agosto de 2019, exp. 15001-33-33-007-2017-00036-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. 4.3. Inmediatez La tutela se ejerció en un término razonable, contado desde el día siguiente a la ejecutoria