CE-11001-03-15-000-2020-03069-00(CA)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL DE CONVENCIONALIDAD – Procedencia El control inmediato de legalidad de los actos administrativos generales expedidos con ocasión de la declaratoria de emergencia económica, social y ambiental, que es de naturaleza integral, no puede limitarse a la nuda confrontación del acto sub examine con las disposiciones constitucionales y a las normas legales transitorias aplicables a la situación de alarma o de emergencia que determinó la declaratoria del estado de excepción, pues es también mandatorio realizar un análisis de convencionalidad ex officio en el marco de las competencias propias del control de legalidad y bajo los parámetros mencionados en el presente acápite, cuando quiera que las medidas de excepción, derogatorias del régimen común que rige en tiempos de normalidad, puedan afectar o comprometer el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en precedencia y con mayor razón aún si alguno de ellos es de aquellos que en las normas que conforman el bloque de constitucionalidad se consideran intangibles.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 5 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 568 DE 2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CONTROL POLÍTICO – Alcance / CONTROL JUDICIAL – Alcance El estado de emergencia está sometido a dos clases de controles: a) el Control Político que corresponde al Congreso y b) el Control Judicial que es compartido, le corresponde a la Corte Constitucional ejercer de manera

automática el control jurisdiccional de los decretos legislativos dictados durante los estados de excepción, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 241 numeral 7º de la Constitución y 55 de la Ley 137 de 1994, y al Consejo de Estado, y a los Tribunales que conforman la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general y abstracto que adopten las autoridades en desarrollo de los decretos legislativos proferidos por el gobierno nacional, en los términos del art. 20 de la Ley 137 de 1994, estatutaria de los estados de excepción y de conformidad con los artículos 136 y 185 del CPACA. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO LEGISLATIVO – Características Algunas características que ostentan los decretos legislativos que desarrollan los estados de emergencia económica, social y ecológica son las siguientes: i) Pueden derogar, adicionar o modificar las leyes que sean pertinentes y en consecuencia tienen los mismos efectos jurídicos de una ley; ii) tienen una vigencia indefinida, esto es, pueden sobrepasar el término por el cual se declaró́ el estado de excepción. Sin embargo, si establecen nuevos tributos o modifican los impuestos existentes, las medidas respectivas regirán solo hasta el vencimiento de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso las convierta en permanentes. iii) Pueden ser derogados, modificados o adicionados por el Congreso, pero la oportunidad para ello depende de si la iniciativa legislativa es exclusiva del Gobierno Nacional, o no. NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las

características del medio de control inmediato de legalidad, ver: C. de E., Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 9 de diciembre de 2009, radicación: 2009-0732-00.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN NÚMERO 091 DE 8

DE MAYO DE 2020 DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN / CONTROL FORMAL / ACTO DE CONTENIDO GENERAL EXPEDIDO EN EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / RESOLUCIÓN NÚMERO 091 DE 8 DE MAYO DE 2020 DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Crea subcuentas para el registro del impuesto y el aporte solidario por el Covid-19 / RESOLUCIÓN NÚMERO 091 DE 8 DE MAYO DE 2020 DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – No fue expedida con base en decreto legislativo / IMPROCEDENCIA CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD La Resolución 091 de 8 de mayo de 2020 creó unas subcuentas o códigos numéricos en la estructura del Catálogo General de Cuentas del Marco Normativo para (i) Entidades del Gobierno (Resolución 620 de 2015); (ii) Empresas que no Cotizan en el Mercado de Valores, y que no Captan ni Administran Ahorro del Público (Resolución 139 de 2015); y (iii) Empresas que Cotizan en el Mercado de Valores, o que Captan o Administran Ahorro del Público (Resolución 037 de 2017) para efecto de llevar a cabo el registro o reporte del impuesto solidario y del aporte

voluntario por el COVID 19. Estas subcuentas o códigos numéricos son (i) de gran utilidad, por cuanto, en el ámbito contable, facilitan un registro y reporte preciso y sencillo de lo recaudado por los conceptos atrás esbozados; y (ii) de obligatoria observación por parte de entidades y empresas. Así las cosas, son un instrumento que (i) obliga, de manera abstracta e impersonal, a un grupo indeterminado de entidades y empresas, y (ii) constriñe por igual a todas las personas jurídicas que estén obligadas a llevar contabilidad. Por lo expuesto, se encuentra satisfecho el primer presupuesto de procedibilidad. (…). Resulta evidente que lo ordenado por el Contador General de la Nación, en la Resolución 091 de 8 de mayo de 2020, comporta el ejercicio de una función administrativa, en la medida en que concreta una atribución propia de fijar las normas contables imperantes en el país, con miras a generar pautas de conducta uniformes de registro y reporte, a través de unas subcuentas o códigos numéricos. Así las cosas, se encuentra satisfecho el segundo presupuesto de procedibilidad. (…). Si bien es cierto que la Resolución 091 de 8 de mayo de 2020 invocó el Decreto Legislativo 568 de 15 de abril de 2020 que creó «el impuesto solidario por el COVID 19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dispuesto en el Decreto Legislativo 417 de 2020», también lo es que las subcuentas o códigos numéricos que implementó no son desarrollo de esa norma jurídica de rango de ley, sino de las

competencias ordinarias del Contador General de la Nación que, como ya se vio, habilitan a dicho funcionario a generar instrumentos técnicos o procedimentales que le permitan uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad del país. Para la Sala Especial de Decisión Núm. 9 es claro que la Resolución 091 de 8 de mayo de 2020 (i) mencionó el Decreto Legislativo 568 de 15 de abril de 2020 para poner en contexto la creación del impuesto solidario y aporte voluntario por el COVID 19; y (ii) no fue más allá de ejercer las atribuciones que le son inherentes al Contador General de la Nación. Bajo tal entendimiento, ese acto no cumple con el requisito legal de desarrollar un decreto legislativo y, en esa medida, no es susceptible del control automático de legalidad.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN NÚMERO 091 DE 8 DE MAYO DE 2020

DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CONTADURÍA GENERAL DE LA

NACIÓN

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA NOVENA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá́, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03069-00(CA)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CONTADURÍA GENERAL DE LA

NACIÓN

Demandado: RESOLUCIÓN NÚMERO 091 DE 8 DE MAYO DE 2020

I. OBJETO DE LA DECISIÓN

1. La Sala Especial de Decisión Núm 9 del Consejo de Estado,

decide el control inmediato de legalidad de la Resolución 091 de 8 de mayo de 2020 expedida por el Contador General de la Nación por la cual «se crean, en el Catálogo General de Cuentas del Marco Normativo para Entidades de Gobierno; del Marco Normativo para Empresas que no Cotizan en el Mercado de Valores, y que no Captan ni Administran Ahorro del Público; y del Marco Normativo para Empresas que Cotizan en el Mercado de Valores, o que Captan o Administran Ahorro del Público; subcuentas para el registro o reporte del Impuesto solidario por el COVID 19 y del Aporte solidario voluntario por el COVID 19».

II. ANTECEDENTES

2. El pasado 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud - OMS-, calificó el brote de COVID-19 (Coronavirus) como una pandemia; por lo que el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», y en consecuencia, ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del

COVID19 (Coronavirus).

3. El señor Presidente de la República, por medio del Decreto Legislativo 417 de 17 de marzo de 2020, declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días»; con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir: (i) la

propagación del COVID-19 (Coronavirus), y (ii) la extensión de sus efectos negativos en la economía y demás sectores de la vida nacional. Este estado de excepción se mantuvo con el Decreto Legislativo 637 de 6 de mayo de 2020.

4. Posteriormente, el señor Presidente de la República expidió el Decreto Legislativo 568 de 15 de abril de 2020 por el cual «se crea el impuesto solidario por el COVID 19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica dispuesto en el Decreto Legislativo 417 de 2020».

5. En el aludido decreto legislativo se dispuso la creación de un impuesto solidario, que (i) tiene por finalidad generar nuevas fuentes de recursos para apoyar a la clase media vulnerable y los trabajadores independientes y atender, de forma general, los efectos humanitarios y económicos de la pandemia, (i) contará con el seguimiento de la Contraloría General de la República, (iii) será recaudado por la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian) y trasladado al Fondo de Mitigación de Emergencias (Fome), (iv) estará dirigido, de manera principal, a empleados y contratistas de entidades estatales y a pensionados con mayores ingresos, (v) se calculará de manera progresiva, y (vi) podrá ser tratado como un ingreso no constitutivo de renta, ni de ganancia ocasional y recaudado «a título del impuesto solidario por el COVID 19 y a título del aporte solidario voluntario por el COVID

19» .

6. Con fundamento en lo esbozado, la Contaduría General de la

Nación expidió la Resolución 091 de 8 de mayo de 2020, por medio de la cual creó «en el Catálogo General de Cuentas del Marco Normativo para Entidades de Gobierno; del Marco Normativo para Empresas que no Cotizan en el Mercado de Valores, y que no Captan ni Administran Ahorro del Público; y del Marco Normativo para Empresas que Cotizan en el Mercado de Valores, o que Captan o Administran Ahorro del Público; subcuentas [o códigos] para el registro o reporte del Impuesto solidario por el COVID 19 y del Aporte solidario voluntario por el COVID 19».

7. Lo anterior, por cuanto incorporó el Catálogo General de Cuentas al Marco Normativo en las (i) Entidades del Gobierno (Resolución 620 de 2015), (ii) Empresas que no Cotizan en el Mercado de Valores, y que no Captan ni Administran Ahorro del Público

(Resolución 139 de 2015), y (iii) Empresas que Cotizan en el Mercado de Valores, o que Captan o Administran Ahorro del Público (Resolución 037 de 2017) para efecto de llevar a cabo el proceso de homologación y reporte de información financiera.

8. Trámite que se adelanta con base en una clasificación ordenada, flexible y pormenorizada de las cuentas, que identifica la naturaleza y funciones de cometido estatal y, en el caso particular del estado de emergencia económica, social y ecológica, requiere de subcuentas para el registro o reporte del impuesto solidario y del aporte solidario por el COVID 19.

9. La Corte Constitucional, entre otras medidas, declaró inexequibles los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º del aludido

Decreto Legislativo 568 de 2020 y determinó que la decisión tendrá efectos retroactivos y, por lo mismo, los dineros que los sujetos pasivos del impuesto solidario por el COVID 19 hayan cancelado se tendrán como abono del impuesto de renta para la vigencia 2020, que deberá liquidarse y pagarse en 20211. En suma, para la Corte el Gobierno en el Decreto Legislativo examinado no logró mostrar por qué, para efectos de imponer el 1 Comunicado de prensa 32 de 5 y 6 de agosto de 2020, expediente RE-293.

Sentencia C-293 de 2020, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado/Cristina Pardo Schlesinger impuesto solidario, distinguió entre asalariados o contratistas del sector público y otras personas del sector privado quienes, encontrándose en idéntica situación a los primeros, no quedaron cobijadas por el gravamen. Circunstancia esta que, además de carecer de justificación constitucional – en claro desconocimiento de los artículos 13 y 363 superiores–, vulneró tratados internacionales aprobados por el Estado colombiano –artículo 93 C.P.–, al incurrir en un trato discriminatorio. […] Con base en lo expuesto, el decreto no justificó la medida, en especial, no explicó de manera particular porqué era indispensable imponer una fuerte carga tributaria a un grupo social específico. Por el contrario, se limitó a replicar consideraciones genéricas y abstractas sobre el instrumento fiscal y la destinación de los recursos sin concretar las razones que sustentan la aplicación individualizada del impuesto, ni demostró que no habían otras alternativas menos lesivas de los derechos del grupo focalizado que

gravó. […] Para esta Corporación, estuvo ausente, en la argumentación del Legislador Extraordinario, la exposición de las razones por las que los ajustes y las modificaciones presupuestarias realizadas hasta ese momento y adoptadas en decretos legislativos anteriores, impedían recurrir nuevamente a esas formas de financiación sin descuidar otros segmentos de atención prioritaria. En otras palabras, no demostró la inexistencia de otras alternativas para la obtención de recursos para los fines descritos.

III.TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD

10. El control inmediato de legalidad de la Resolución 091 de 8 de mayo de 2008 fue aprendido de oficio por la Corporación, de acuerdo con el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

11. El asunto en referencia, fue asignado al Consejero ponente mediante el acta individual de reparto realizada por la Secretaría General del Consejo de Estado y fue puesto a disposición del despacho el 9 de julio de la presente anualidad para dar el trámite respectivo.

12. El consejero ponente, por auto del 17 de julio de 2020, avocó conocimiento y dispuso: (i) notificar al Contador General de la Nación; (ii) notificar personalmente al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; (iii) notificar al Ministerio Público; (iv) correr traslado por 10 días; (v) advertir a la Contaduría General de la Nación sobre su deber de aportar todas las pruebas pertinentes y que pretenda hacer valer en el proceso, así como los antecedentes del acto administrativo; (vi) invitar a la

Contraloría General de la República y la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian); y (vii) ordenar que se fije un aviso por el término de 10 días, lapso en el que cualquier ciudadano podría intervenir en el proceso.

13. Una vez se pronunció el ministerio público, pasó el control de legalidad al consejero sustanciador para fallo.

IV. INTERVENCIONES 4.1 La Contraloría General de la República precisó que ejerce control y vigilancia respecto de la Contaduría General de la Nación, entidad que por ser autónoma expide actos como el que ahora es objeto de control inmediato de legalidad.

14. Señaló que no hay lugar a estudiar de fondo la Resolución 091 de 2020, por cuanto solo se limitó a crear unas subcuentas o códigos para el reporte del impuesto solidario y aporte voluntario por el COVID-19. 4.2 La Contaduría General de la Nación puntualizó que la Resolución 091 de 2020, es un mero acto de procedimental, por cuanto «era necesario crear las subcuentas respectivas que permitieran el registro o reporte tanto del impuesto solidario como del aporte voluntario por el COVID 19, por parte de las entidades […], mediante la Ley 298 de 1996 y el Decreto 143 de 2004, para poder consolidar la contabilidad general».

15. Pidió «no continuar con el trámite del control inmediato de legalidad de la Resolución No. 091 de 08 de mayo de 2020, en tanto no se cumplen con los requisitos del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 o, en su defecto, declarar la legalidad» de dicho acto.

4.3 La Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación conceptuó que se debe declarar la ilegalidad de la Resolución 091 de 2020, por cuanto desarrolla o materializa el Decreto Legislativo 568 de 2020, el cual fue declarado inexequible por la Corte Constitucional.

16. Explicó que la finalidad de la Resolución 091 de 2020 fue «ejecutar la medida que adoptó el Decreto Legislativo antes mencionado, de modo que dependiendo de los efectos de la inexequibilidad que fije la Corte en su sentencia, el acto bajo estudio se tornará en ilegal desde su expedición y, en consecuencia, resultará inane examinar si es conexo y proporcional con el referido

Decreto».

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. COMPETENCIA

17. La Sala Especial de Decisión Núm. 9 del Consejo de Estado, es competente para decidir el presente control inmediato de legalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8º del art. 111 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, en armonía con lo consagrado en el art. 29 del Acuerdo 080 de 2019Reglamento del Consejo de Estadoy en el acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado aprobado en sesión núm. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, celebrada durante el actual estado de emergencia, mediante el cual se asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad en aplicación del art. 197 del Reglamento del Consejo de Estado.

2. EL ACTO OBJETO DE CONTROL DE LEGALIDAD

18. El texto del acto cuyo examen ocupa la atención de la Sala

Especial de Decisión Núm. 9 es del siguiente tenor literal: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Resolución No. 091 (8 de mayo de 2020) “Por la cual se crean, en el Catálogo General de Cuentas del Marco Normativo para Entidades de Gobierno; del Marco Normativo para Empresas que no Cotizan en el Mercado de Valores, y que no Captan ni Administran Ahorro del Público; y del Marco Normativo para Empresas que Cotizan en el Mercado de Valores, o que Captan o Administran Ahorro del Público; subcuentas para el registro o reporte del Impuesto solidario por el COVID 19 y del Aporte solidario voluntario por el COVID 19” EL CONTADOR GENERAL DE LA NACIÓN En ejercicio de las facultades establecidas en el artículo 354 de la Constitución Política de Colombia, además de las conferidas por la Ley 298 de 1996 y el Decreto 143 de 2004, y Que el 11 de marzo de 2020 la Organización Mundial de la SaludOMS declaró el actual brote de enfermedad por coronavirus -COVID19 como una pandemia, esencialmente por la velocidad de su propagación y la escala de trasmisión, por lo que instó a los países a tomar acciones urgentes y decididas para la identificación, confinación, aislamiento y monitoreo de los posibles casos y tratamiento de los casos confirmados. Que, por medio del Decreto 417 de 2020, se declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional de la República de Colombia, en observancia y ejercicio de las atribuciones conferidas al Presidente de la República en el

artículo 215 de la Constitución Política y en concordancia con la Ley 137 de 1994, por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. Que el artículo 3º del Decreto 417 de 2020 dispuso que “El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”. Que en desarrollo del artículo 3º del Decreto 417 de 2020 se expidió el Decreto Legislativo 568 de 2020, por el cual se crea el impuesto solidario por el COVID 19, dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Que el artículo 1º del Decreto Legislativo 568 de 2020 dispone: “Impuesto solidario por el COVID 19. A partir del primero (01) de mayo de 2020 y hasta el treinta (31) de julio de 2020, créase con destinación específica para inversión social en la clase media vulnerable y en los trabajadores informales el impuesto solidario por el COVID 19, por el pago o abono en cuenta mensual periódico de salarios de diez millones de pesos (10.000.000) o más de los servidores públicos en los términos del artículo 123 de la Constitución Política, por el pago o abono en cuenta mensual periódico de los honorarios de las personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión vinculados a las entidades del Estado de diez millones de pesos (10.000.000) o más; y por el pago o abono en

cuenta mensual periódico de la mesada pensional de las megapensiones de los pensionados de diez millones de pesos (10.000.000) o más, que será trasladado al Fondo de Mitigación de Emergencias -FOME al que se refiere el Decreto Legislativo 444 de 2020”. Que el artículo 7º del Decreto Legislativo 568 de 2020 dispone que “La administración y recaudo del impuesto solidario por el COVID 19 estará a cargo de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN. El impuesto solidario por el COVID 19 se recaudará mediante el mecanismo de la retención en la fuente y será trasladado al Fondo de Mitigación de Emergencias – FOME…”. Que el inciso primero del artículo 9º del Decreto Legislativo 568 de 2020 establece: “Aporte solidario voluntario por el COVID 19. A partir del primero (01) de mayo 2020 y hasta el treinta (31) (sic) de julio de 2020 los servidores públicos en los términos del artículo 123 de la Constitución Política, y las personas naturales vinculadas mediante contrato de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión pública con salarios y honorarios mensuales periódicos inferiores a diez millones de pesos ($10.000.000) podrán efectuar un aporte mensual solidario voluntario por el COVID 19 con destino al Fondo de Mitigación de Emergencias – FOME…”. Que el artículo 10 del Decreto Legislativo 568 de 2020 estipula que “…el recaudo y traslado del aporte solidario voluntario por el COVID 19 estará a cargo de la Unidad Administrativa Especial

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN. El aporte solidario voluntario por el COVID 19 se recaudará mediante el mecanismo de la retención en la fuente y será trasladado al Fondo de Mitigación de EmergenciasFOME…”. Que los artículos 8º y 11 del Decreto Legislativo 568 de 2020 establecen que los agentes de retención en la fuente del impuesto sobre la renta y complementarios son agentes de retención en la fuente a título del impuesto solidario por el COVID 19 y a título del aporte solidario voluntario por el

COVID 19.

[….] RESUELVE: ARTÍCULO 1º. Crear las siguientes subcuentas en la estructura del Catálogo General de Cuentas del Marco Normativo para Entidades de

Gobierno: CÓDIGO DENOMINACIÓN 243630 Impuesto solidario por el COVID 19 243631 Aporte solidario voluntario por el COVID 19 410574 Impuesto solidario por el COVID 19 442826 Aporte solidario voluntario por el COVID

19 ARTÍCULO 2º. Crear las siguientes subcuentas en la estructura del Catálogo General de Cuentas del Marco Normativo para Empresas que no Cotizan en el Mercado de Valores, y que no Captan ni

Administran Ahorro del Público: CÓDIGO DENOMINACIÓN 243630 Impuesto solidario por el COVID 19 243631 Aporte solidario voluntario por el COVID

19 ARTÍCULO 3º. Crear las siguientes subcuentas en la estructura del Catálogo General de Cuentas del Marco Normativo para Empresas que Cotizan en el Mercado de Valores, o que Captan o Administran

Ahorro del Público:

CÓDIGO DENOMINACIÓN

243630 Impuesto solidario por el COVID 19 243631 Aporte solidario voluntario por el COVID 19 ARTÍCULO 4º Vigencia. La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial, de conformidad con el artículo 119 de la Ley 489 de 1998 (negrita fuera del texto).

3. PROBLEMA JURÍDICO

19. A la Sala Especial de Decisión Núm. 9 le corresponde determinar, si la Resolución 091 de 8 de mayo de 2020 expedida por el Contador General de la Nación, se encuentra conforme en sus aspectos formal y material con las disposiciones previstas en el artículo 215 de la Constitución Política, el Decreto 417 de 2020, la Convención Americana de los Derechos Humanos y la Ley 137 de

1994.

20. Para el efecto, la Sala abordará los temas que se mencionan a continuación: (i) Estados de excepción. Alcance a la luz del Estado Constitucional de Derecho; (ii) Los derechos fundamentales en los estados de excepción; (iii) El Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica; (iv) Objeto y características del medio de control inmediato de legalidad; (v) El Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el presidente de la RepúblicaDecreto 417 de 2020-; (vi) Control de legalidad formal y material de la Resolución 091 de 8 de mayo de 2020 expedida por el Contador General de la Nación; y (vii) Decisión.

3.1 ESTADOS DE EXCEPCIÓNALCANCE A LA LUZ DEL ESTADO

CONSTITUCIONAL DE DERECHO.

21. La Constitución Política de 1991 declara que Colombia es un

Estado de Derecho y social, que deriva toda su legitimidad de la Democracia (art. 1ºC.P.). El constituyente optó por la consagración de un derecho constitucional de excepción en el que se fijan los criterios para que este proceda, se señalan los límites de las facultades y se configura un sistema de controles al cual se somete al ejecutivo, regulado por una ley de especial jerarquía de naturaleza estatutaria como la Ley 137 de 1994.

22. En efecto, la nueva estructura constitucional abandonó el anterior esquema del estado de sitio consagrado en su momento en el art. 121 de la Constitución de 1886 que reinó durante largos periodos del siglo XIX y XX, convirtiéndose de esta manera, en un estado de anormalidad permanente. A la luz de este régimen, se desconoció el carácter excepcional de este mecanismo, que terminó por regular gran parte de los aspectos de la vida de los ciudadanos, y que trajo como consecuencia la disminución de las garantías que caracterizan el orden democrático y diversas limitaciones a las libertades públicas.

23. Con el nuevo enfoque normativo, el Constituyente de 1991, al establecer el régimen de estados de excepción, partió de la premisa según la cual, ni siquiera en situaciones de anormalidad institucional le asisten facultades ilimitadas al poder ejecutivo. El abuso de la figura del estado de sitio en la Constitución derogada, abrió el camino para que la Asamblea Nacional Constituyente concibiera un régimen de los estados de excepción que se alineara a los postulados del Estado Social y Democrático de Derecho y a los

instrumentos internacionales que integran el denominado bloque de constitucionalidad (art. 93C.P).

24. En su momento, los debates que se presentaron en la Asamblea Nacional Constituyente, cuestionaron seriamente el régimen de los estados de excepción que establecía la Constitución de 1886. Así se dio a conocer en el Informe de Ponencia para primer debate en plenaria, titulado «Normas de Excepción. El Estado de Sitio y el Estado de Excepción. La Emergencia Económica y Social», preparado por los constituyentes Antonio Navarro Wolff, Antonio Galán Sarmiento, Fabio Villa Rodríguez y José Matías Ortiz en el cual se dijo que «el estado de excepción no es ni puede ser un estado de hecho. Es una de las expresiones del estado de derecho.

Por lo tanto, debe ser normado. Tiene como objeto el reforzamiento de la facultad defensiva del Estado para recuperar la normalidad dentro del estado de derecho»2.

25. Bajo la influencia de la visión normativa de un estado de derecho constitucional, la Constitución Política de 1991, consagró de manera taxativa tres tipos de estados de excepción: estado de guerra exteriorart. 212-, estado de conmoción interior -art. 213 C. P.-, y estado de emergencia económica, social y ecológica -art. 215 C. P-. los cuales representan a manera de numerus clausus las hipótesis de anormalidad previstas por el Constituyente3, lo cual significa, que son estas las circunstancias y no otras, las que permiten revestir al presidente de la República de facultades extraordinarias.

26. Ahora, si bien es cierto que el ordenamiento constitucional autoriza al presidente de la República para asumir ciertas facultades

que permitan superar las circunstancias de anormalidad, y en virtud de ello es posible que se generen restricciones a las libertades públicas, también lo es, que los fundamentos constitucionales, no pueden desconocerse y se deben conservar como instrumento racionalizador de las medidas adoptadas.

27. Es fundamental precisar que, en virtud del Estado Constitucional de Derecho, la declaratoria del estado de excepción, así como los decretos legislativos y las medidas administrativas que lo desarrollan, deben ceñirse a la Constitución como norma jurídica fundamental del Estado, tal como lo prescribe el art. 4.

28. En este orden, la regulación que hacen la Constitución y la Ley Estatutaria 137 de 1994 de los estados de excepción, tiene sustento en el carácter reglado, excepcional y limitado de dichos institutos. 2 Gaceta constitucional Núm. 76 pág, 12 al 16. 3 Corte Constitucional, Sentencia C004 de 7 de mayo de 1992, magistrado

ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.

3.2 LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LOS