CE-11001-03-15-000-2020-03131-00(A)-2020

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – En acción de reparación directa / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Propósito / RECHAZA DEMANDA - Por carecer de legitimación activa Ha sido jurisprudencia pacífica de la Corporación considerar que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que, si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia, que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos casos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial. (…) Pues bien, para el despacho, la señora Hernández Ortiz no tiene legitimación en la causa por activa para interponer el presente recurso extraordinario de revisión, pues no fue parte en el proceso de reparación directa, ni tampoco intervino en él como tercera interesada. Su labor en el proceso fue la de actuar como apoderada judicial de la señora Cecilia Quiroga Silva, conforme con el poder visible a folio 46 del cuaderno principal, sin que se advierta que hubiese participado en el proceso de reparación directa, en el que se dictó la sentencia recurrida, en alguna otra calidad de la cual pueda invocarse interés económico o patrimonial respecto de las pretensiones de la demanda del mencionado medio de control.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL POCESO – ARTÍCULO 54 /

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 44 / CONSTITUCIÓN

POLÍTICA – ARTÍCULO 229 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 248 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 251 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 252

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la legitimación en la causa por activa en el recurso extraordinario de revisión ver Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de

Decisión Exp. 11001-03-15-000-2016-02832-00 (REV). M.P. Dra. Rocío Araújo Oñate

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA SEGUNDA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03131-00(A) Actor: MARÍA MERY HERNÁNDEZ ORTIZ Asunto : Recurso Extraordinario de Revisión contra la sentencia del 28 de marzo de 2019, proferida por la Sección Tercera Subsección A del Consejo de Estado, en el proceso de reparación directa No. 25000-23-26-000-2008-00179-02. Auto rechaza demanda El Despacho decide sobre la admisión del Recurso Extraordinario de Revisión interpuesto por la señora María Mery Hernández Ortiz contra la sentencia del 28

de marzo de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, que confirmó la del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, del 11 de julio de 2012, que negó las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES La señora Cecilia Quiroga Silva, en ejercicio de la acción de reparación directa y a través de apoderada judicial, demandó a la Nación – Ministerio de Comercio, Industria y Turismo con el fin que fuera declarada administrativamente responsable por la pérdida de unos planos arquitectónicos de un proyecto hotelero, que le causó como daño el no poder hacer valer sus derechos frente a terceros, como la mayor inversionista del proyecto hotelero, no poder acceder a un crédito bancario por $800.000.000 y a unas regalías por $185.000.000. Lo anterior por cuanto el 3 de mayo de 2006 el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo le respondió a la señora Quiroga Silva que los documentos solicitados por ella el 20 de abril de 2006 (copia de la Resolución 0286 de 1992 y de los planos arquitectónicos) no habían sido encontrados en los archivos entregados a ese Ministerio por la antigua Corporación Nacional de Turismo1. El proceso de reparación directa fue radicado con el No. 25000-23-26-000-2008-00179-01. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia del 11 de julio de 2012, negó las pretensiones de la demanda al considerar que al proceso no se habían allegado las pruebas de las que se

pudiera inferir con certeza la realización de tales daños. La Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante sentencia del 28 de marzo de 2019, confirmó la decisión de primera instancia, por cuanto consideró que no se habían probado los daños alegados por la actora. Señaló que la demanda no explicó qué tipo de intereses o qué asuntos no pudo defender ante terceros, ni de los testimonios se pudo acreditar qué derechos resultaron lesionados, ni ante qué procesos judiciales debía defenderlos. Tampoco se probó 1 El 20 de abril de 2006, la actora solicitó al ministerio de Comercio, Industria y Turismo copia auténtica de la Resolución 0286 del 31 de agosto de 1992 por medio de la cual la Corporación Nacional de Turismo modificó la Resolución No. 519 del 13 de julio de 1983 en el sentido de señalar que los planos arquitectónicos que habían sido aprobados para el proyecto hotelero “Las Gaviotas” lo serían para el proyecto “Hotel Internacional Amazónico”. Solicitó igualmente copia de los planos arquitectónicos del último proyecto mencionado. que el crédito por $800.000.000 le hubiera sido aprobado, siendo una mera expectativa para la actora, al igual que las regalías a las que supuestamente se hizo beneficiaria, pues no había evidencia de la existencia de tal beneficio o de su pérdida o de la desautorización posterior a la aprobación de los planos arquitectónicos para el proyecto hotelero. Esta sentencia fue notificada por edicto fijado entre el 4 de abril y el 8 de abril de 2019 y su ejecutoria corrió entre los días

9 de abril y 11 de abril de 2019. El 14 de julio de 2020, la señora María Mery Hernández Ortiz, quien fue la apoderada judicial de la Señora Quiroga Silva en el proceso de reparación directa, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 28 de marzo de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, dentro del mencionado proceso. Por auto del 3 de septiembre de 2020, el Despacho inadmitió el recurso extraordinario con el fin que subsanara los siguientes requisitos, so pena de ser rechazada: (i) Designar de manera precisa las partes y sus representantes, así como acreditar la calidad con la que actúa; e (ii) Indicar de manera clara las causales invocadas, así como concretar de manera comprensible sus fundamentos fácticos y probatorios. Mediante escrito de subsanación, presentado oportunamente, la señora María Mery Hernández, en cuanto al primer punto, explicó que la demanda extraordinaria de revisión fue presentada por ella en su propio nombre y representación, en su condición de tercera directamente afectada y perjudicada en sus derechos económicos y patrimoniales, por causa de la sentencia del 28 de marzo de 2019, por el derecho de postulación que le asiste y legitimación en la causa en derecho y defensa propia, por el hecho de ser abogada. Señala que cuando expresa que coadyuva los derechos en común con la señora Cecilia Quiroga Silva, es en el evento en que la señora Quiroga quiera o quisiera actuar, o comparecer a este proceso de revisión.

En cuanto al segundo punto precisó que las causales de revisión eran dos, la primera y la quinta, según lo explicó y sustentó debidamente en el escrito de revisión, con argumentos que demuestran la injusticia cometida en la sentencia del 28 de marzo de 2019, por lo tanto, lo que se pretende es recuperar la prueba ahora rescatada, en todo su vigor, eficacia, validez y legalidad, representativa de elementos de juicio capaces de producir plenos efectos jurídicos y decisiva para obtener una sentencia justa. Señala que la prueba (oficio) del 3 de mayo de 2006, ignorada y desconocida injustamente en la sentencia recurrida, era la única y trascendental y de gran repercusión, pues demostraba que no se pudo obtener los documentos que reportaban los beneficios obtenidos, así como los préstamos que habían sido aprobados. Ello demostraba la existencia de otras pruebas destruidas y desaparecidas que no pudieron ser objeto de valoración. De allí que no se podía demostrar cuanto capital era el préstamo, cuantos gastos invertidos, cuantos beneficios frustrados, las regalías a las que tenía derecho, el valor moral y económico de la iniciativa arquitectónica trascendental realizada en los planos arquitectónicos; tampoco se pudo demandar a terceros por falta de pruebas idóneas. Esta prueba recobrada es el soporte básico de las consecuencias “fatales” por el hecho mismo de no existir los documentos que debieron permanecer bajo custodia y archivo y que fueron desaparecidos por el ente público.

Para resolver se considera: Ha sido jurisprudencia pacífica de la Corporación considerar que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que, si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia, que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos casos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.

Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada2. Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de 2 Las causales del Recurso Extraordinario de Revisión están previstas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo así: Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión:

1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.

2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados.

3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición.

4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia.

Conforme con lo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para la procedencia del recurso extraordinario de revisión se deben cumplir los siguientes requisitos: i) Se debe dirigir contra sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones o subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos [art. 248]; ii) Se debe interponer dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. Si se trata de las causales 3ª y 4ª del artículo 250 ídem, deberá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal, y frente a la causal 7ª, dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso [art. 251]; El artículo 251 señala un término especial de 5 años en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. iii) Se debe tener legitimación en la causa por activa: esta corresponde a quien hubiere sido parte del proceso ordinario o de un tercero con interés legítimo en la decisión. iv) Debe estar sustentado en alguna o algunas de las causales previstas en el artículo 250, de manera clara, precisa y razonada.

1. Debe interponerse por escrito, el cual debe contener: la designación de las partes y sus representantes; el nombre y domicilio del recurrente; los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento; la indicación precisa y razonada de la causal invocada. Con el recurso se deberá acompañar poder para su interposición y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitar las que pretende hacer valer [artículo 252].

Pues bien, el artículo 229 de la Constitución Política consagra el derecho de acceso a la administración de justicia como la garantía de toda persona para

5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.

6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar.

7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida.

8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”. solicitar a un determinado juez de la republica que estudie sus pretensiones y obtenga una decisión. Y Señala que será la Ley la que indique en qué casos podrá hacerlo sin la representación de un abogado. Sin embargo, el derecho de acceso a la administración de justicia tiene unos presupuestos que deben cumplirse tales

como la legitimación en la causa, la capacidad para ser parte3 y el derecho de postulación4. Sobre la legitimación en la causa por activa en el recurso extraordinario de revisión, la Sala Especial de Decisión Veintisiete, mediante sentencia del 1 de agosto de 20175, precisó: “[…] analizada desde las ópticas procesal y sustantiva torna imperativo examinar en el caso concreto la capacidad para ser parte de uno de los extremos de la litis, requisito respecto del cual la Sección Tercera del Consejo de Estado, ha expresado lo siguiente: “La doctrina6 y la jurisprudencia7 han coincido en señalar que la capacidad para ser parte es la aptitud legal que se tiene para ser sujeto de la relación jurídico – procesal, es la capacidad que tiene la persona para ser titular de derechos y obligaciones procesales, para realizar directamente o por intermedio de sus representantes actos procesales válidos y eficaces, así como para asumir las cargas y responsabilidades que se desprendan del proceso. El artículo 44 del C. de P.C.8, dispone que toda persona natural o jurídica puede ser parte en un proceso y que tienen la capacidad para comparecer por sí mismas las personas que pueden disponer de sus derechos; las demás deben comparecer por medio de sus representantes o debidamente autorizados por éstos con sujeción a las normas sustanciales. Particularmente, en lo que a las personas jurídicas concierne, la misma norma prevé que éstas deben comparecer al proceso por medio de sus representantes con arreglo a lo dispuesto por la Constitución la ley o los estatutos”9 3 Artículo 53 Código General del Proceso. Capacidad para ser parte. Podrán ser parte en un proceso: 1. Las

personas naturales y jurídicas […]. 4 El derecho de postulación es el “que se tiene para actuar en los procesos, como profesional del derecho, bien sea personalmente en causa propia o como apoderado de otra persona” Corte Constitucional T-018/17. Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 160. Quienes comparezcan al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado inscrito, excepto en los casos en que la ley permita su intervención directa. 5 Recurso Extraordinario de Revisión, Exp. 11001-03-15-000-2016-02832-00 (REV). M.P. Dra. Rocío Araújo Oñate 6 Nota original de la sentencia citada: Para el tratadista Hernando Devis Echandía en su libro Compendio de Derecho Procesal, Teoría General del Proceso" Tomo I,, “la capacidad para ser parte en un proceso, significa ser sujeto de la relación jurídica procesal, es decir, actuar como demandante, demandado, sindicado, interviniente, etc.. En consecuencia, toda persona natural o jurídica puede ser parte en un proceso, artículo 44 del C. de P.C.”. En el sentido ver: GUASP, Jaime, Derecho Procesal Civil, Tomo I. Instituto de Estudios Políticos de Madrid, impreso por Gráficas Hergon. 7 Nota original de la sentencia citada: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 12 de agosto de 2003; Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00330-01(S-330). 8 Esta norma corresponde actualmente al artículo 54 del Código General del Proceso.

9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 25 de marzo de 2010; M.P. Myriam Guerrero de Escobar; Radicación número: 25000-23-26-000-1999-02563-02(36489);

Actor: Contraloría Distrital de Bogotá. Demandado: Carlos Ariel Sánchez Torres.

En este orden de ideas, la legitimación en la causa corresponde a la calidad que tiene una persona para formular o contradecir las pretensiones de la demanda por cuanto es sujeto de la relación jurídica sustancial, esto es, la posibilidad que tiene la parte demandante de reclamar el derecho invocado en la demanda, por haber sido parte de la relación material que dio lugar al litigio, tornándose en un presupuesto procesal de la acción. En relación con el recurso extraordinario de revisión la legitimación en la causa para interponerlo la tienen quienes hayan tenido la calidad de partes en el proceso ordinario en el que se haya dictado la sentencia cuya infirmación se pretende”. Ahora bien, en el presente caso, la señora María Mery Hernández Ortiz presenta el recurso extraordinario de revisión en su propio nombre y representación, considera que la sentencia del 28 de marzo de 2019 le perjudicó en sus derechos económicos y patrimoniales, teniendo en cuenta su derecho de postulación, por lo tanto, considera que actúa en condición de una tercera directamente afectada y con legitimación en la causa en derecho y defensa propia, por el hecho de ser abogada. Pues bien, para el despacho, la señora Hernández Ortiz no tiene legitimación en la causa por activa para interponer el presente recurso extraordinario de revisión,

pues no fue parte en el proceso de reparación directa, ni tampoco intervino en él como tercera interesada. Su labor en el proceso fue la de actuar como apoderada judicial de la señora Cecilia Quiroga Silva, conforme con el poder visible a folio 46 del cuaderno principal, sin que se advierta que hubiese participado en el proceso de reparación directa, en el que se dictó la sentencia recurrida, en alguna otra calidad de la cual pueda invocarse interés económico o patrimonial respecto de las pretensiones de la demanda del mencionado medio de control. En efecto, de la lectura de la sentencia cuya infirmación se pretende, se advierte que no hubo en el trámite procesal participación alguna de algún tercero coadyuvante de las pretensiones de la demanda y que la única parte demandante en el proceso de reparación directa es la señora Cecilia Quiroga Silva, sobre quien se dijo que “demanda los perjuicios sufridos en su calidad de inversionista de un proyecto hotelero, para el cual obtuvo la aprobación de los respectivos planos arquitectónicos mediante las Resoluciones números 519 del 13 de julio de 1983 y 0286 del 31 de agosto de 1992, expedidas por la Corporación Nacional de Turismo, razón por la cual le asiste legitimación material en la causa” (página 13 de la sentencia recurrida). En atención a lo anterior, el Despacho considera que el hecho que la señora María Mery Hernández Ortiz hubiera sido la apoderada judicial de la señora Quiroga Silva en el proceso de reparación directa no la legitima para que pueda interponer este recurso extraordinario, pues su trabajo es representar los intereses de quien

apodera y no los suyos propios, sus facultades son las de una apoderada que, conforme con el artículo 77 del Código General del Proceso, puede formular todas las pretensiones que estime convenientes para beneficio de su poderdante, pero en nombre y representación de esa persona y no en su propio nombre. Para el Despacho tampoco es admisible la legitimación de la señora Hernández Ortiz cuando expresa que ella coadyuva los derechos en común con la señora Cecilia Quiroga Silva, por si la señora Quiroga quiere comparecer a este proceso de revisión, pues no explica cuáles fueron los derechos en común que le asistieron a ella y a quien apoderó en el proceso de reparación directa. Adicionalmente, conforme con el artículo 77 del Código General del Proceso el apoderado no puede realizar actos reservados por la ley a la parte misma, como es anticiparse a presentar una demanda para reclamar un derecho que no es propio. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, el Despacho rechazará la presente demanda de recurso extraordinario de Revisión presentada por la señora María Mery Hernández Ortiz contra la sentencia del 28 de marzo de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de Estado, por falta de legitimación de la causa por activa. En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE PRIMERO: RECHAZAR POR FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA la demanda que, en ejercicio del recurso extraordinario de revisión, presentó la señora María Mery Hernández Ortiz contra la sentencia del 28 de marzo de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección A, del Consejo de

Estado SEGUNDO: Ejecutoriada esta decisión, ARCHÍVESE la actuación.

Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

(Firmado electrónicamente)

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Magistrado