CE-11001-03-15-000-2020-03244-00(CA)A-2020

MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA – Resolución que ordena la cancelación y continuidad del apoyo de sostenimiento regular para la vigencia 2020 a unos aprendices del centro metalmecánico / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – De la Resolución 1102086 de 13 de julio de 2020 expedida por una autoridad del orden nacional / IMPROCEDENCIA DE CONTROL AUTOMÁTICO DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Porque no es de carácter general ni fue expedido como desarrollo de un decreto legislativo dictado al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No avoca conocimiento Revisado el contenido de la Resolución núm. 11-02086 de 13 de julio de 2020, se advierte que resolvió: i) cancelar el apoyo de sostenimiento de 8 aprendices por incurrir las personas allí identificadas en las causales establecidas en la Resolución núm. 00532 de 9 de abril de 2013; ii) dar continuidad al apoyo de sostenimiento de 29 aprendices conforme con la Resolución núm. 0359 de 26 de febrero de 2014; y iii) definir la forma, monto y periodicidad de pago de dicho apoyo para esos 29 aprendices. De lo anterior se desprende que la Resolución núm. 11-02086 de 13 de julio de 2020, corresponde a un acto administrativo de

carácter particular y concreto, habida cuenta que sus efectos se dirigen a un grupo determinado de aprendices de la institución. Además, se advierte que la Resolución núm. 11-02086 de 13 de julio de 2020 incumple con el tercero de los presupuestos necesarios para dar trámite a este medio de control por los siguientes motivos: De acuerdo con el fundamento normativo que invocó el Subdirector del Centro Metalmecánico del Servicio Nacional de AprendizajeSENA para expedir la Resolución núm. 11-02086 de 13 de julio de 2020, se tiene que ninguna de las que se citan desarrollan un decreto legislativo adoptado con ocasión de las declaratorias de emergencia en el país mediante los Decretos núms. 417 y 637 de 2020. En efecto, las normas que motivaron su expedición las delimitó el Subdirector del Centro Metalmecánico del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, en los siguientes términos: “En uso de las facultades legales y reglamentarias, en especial las conferidas por los numerales 29 y 32 del Artículo 27° del Decreto 249 de 2004 y el Artículo 8° de la Resolución 0359 de 2014 […]”. De lo anterior, resulta evidente que ninguna de estas normas invocadas constituye un desarrollo propio del estado de excepción declarado ni de los decretos legislativos dictados para conjurar la crisis que dio lugar a ello. Lo precedente pone de manifiesto que no concurren los presupuestos primero y tercero, necesarios para dar trámite a este medio de control, pues la Resolución núm. 1102086 de 13 de julio de 2020 no tiene carácter de general ni desarrolla un decreto legislativo, expedido en virtud de las declaratorias de emergencia contenidas en los Decretos núms. 417 y 637 de 2020. Todo lo anterior impide adelantar el trámite previsto en el artículo 185 del CPACA contra la Resolución núm. 11-02086 de 13 de julio de 2020, expedida por el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJESENA, por lo que, en consecuencia, no se avocará este medio de control al no ser pasible de enjuiciamiento por esta vía automática. EMERGENCIA SANITARIA – Medidas / MEDIDAS DE PREVENCIÓN Y CONTROL SANITARIO – Para evitar la propagación del coronavirus COVID 19 / ESTADO DE EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y ECOLÓGICA – Declarado mediante Decretos 417 y 637 de 2020 El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y ordenó, entre otras medidas, que los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces, tienen el deber de adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. El Presidente de la República, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, con sustento en las facultades que le confieren los artículos 215 de la Carta Política y la Ley 137 de 1994, declaró el estado de emergencia económica, social y

ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de dicho decreto. La declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica autoriza al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, para dictar decretos con fuerza de ley con miras a “(…) fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19 (…)”. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de forma El control inmediato de legalidad opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de la declaratoria del estado de excepción, de manera que es requisito de forma que el acto a controlar automáticamente sea dictado con posterioridad a dicha declaratoria. En este caso, este requisito se encuentra cumplido, por cuanto el acto enviado para su control se expidió con posterioridad a la expedición del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, fecha en que se declaró la emergencia económica, social y ecológica, cuya vigencia se extendió por 30 días calendario, esto es, hasta el 17 de abril del presente año. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos de procedibilidad / PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD PARA EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Debe ser un acto de contenido general, abstracto e impersonal / PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD PARA EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto debe haberse dictado en ejercicio de la

función administrativa / PRESUPUESTOS DE PROCEDIBILIDAD PARA EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto debe desarrollar un decreto legislativo expedido en estado de excepción I) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen. Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. II) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dicten para conjurar el estado de excepción declarado. El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es Calle 12 No. 7 - 65 -Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales” y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152

constitucional) […]”. De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. III) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción: Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un Decreto Legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado. Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza según lo ha precisado esta Corporación, por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa. Dicho análisis parte de la relación o conexidad que existe entre los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÌCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 136

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 11-02086 DE 2020 (13 de julio)

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA 8 ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03244-00(CA)A

Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA

Demandado: RESOLUCIÓN 11-02086 DE 13 DE JULIO DE 2020

Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Asunto: No avoca el conocimiento del control inmediato de legalidad contra la Resolución núm. 11-02086 de 13 de julio de 2020

AUTO INTERLOCUTORIO

Calle 12 No. 7 - 65 -Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co El Despacho procede a analizar si hay lugar a tramitar bajo este medio de control inmediato, el examen de legalidad de la Resolución núm. 11-02086 de 13 de julio de 2020, “por la cual se ordena la cancelación y continuidad del apoyo de sostenimiento regular para la vigencia 2020 a unos aprendices del centro metalmecánico del servicio nacional de aprendizaje - SENA”, expedido por el

SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA.

I. ANTECEDENTES

Con ocasión del brote de coronavirus la Organización Mundial de la Salud (OMS), previa convocatoria del Comité de Emergencia, en virtud de lo dispuesto en el Reglamento Sanitario Internacional (RSI-2005) para que este evaluara1 si había una situación de “Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII)”2, recomendó a los países en general adoptar, entre otras: i) medidas de confinamiento, ii) vigilancia activa, iii) detección temprana, iv) aislamiento y manejo de los casos, v) seguimiento de contactos, vi) prevención de la propagación del “2019-nCoV”, y vii) proporcionar a la OMS todos los datos pertinentes. En virtud de lo anterior, los Ministerios del Trabajo y de Salud y de la Protección Social implementaron medidas para enfrentar su llegada al país, que denominaron fases de prevención y de contención, a efectos de mantener los casos y contactos controlados. 1 https://www.who.int/es/news-room/detail/23-01-2020-statement-on-the-meeting-of-the-international-healthregulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-outbreak-of-novel-coronavirus-(2019-ncov) 2 “[…] Una ESPII se define en el RSI (2005) como “un evento extraordinario que, de conformidad con el presente Reglamento, se ha determinado que constituye un riesgo para la salud pública de otros Estados a causa de la propagación internacional de una enfermedad, y podría exigir una respuesta internacional coordinada”. Esta definición implica que la situación es:  grave, súbita, inusual o inesperada;  tiene implicaciones para la salud pública que van más allá de las fronteras del Estado afectado, y

 puede necesitar una acción internacional inmediata […]”. Consultado en: https://www.who.int/features/qa/39/es/ Calle 12 No. 7 - 65 -Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego, el Ministerio del Trabajo expidió la Circular núm. 017 de 24 de febrero de

20203. Por su parte, el Ministerio de Salud y Protección Social dictó la Resolución núm. 3804 de 10 de marzo de 2020; y, de manera conjunta, los Ministros de Salud y Protección Social y del Trabajo y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, expidieron la Circular Externa núm. 0185 de 11 de marzo de 2020, mediante la cual se impartieron instrucciones frente al manejo de la enfermedad en ambientes laborales.

En los avances de esta emergencia, el Director de la OMS en la alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-196, llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, declaró: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID-19 puede considerarse una pandemia […]”. Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 385 de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual se declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional

hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. 3 Asunto: “LINEAMIENTOS MÍNIMOS A IMPLEMENTAR DE PROMOCIÓN Y PREVENCIÓN PARA LA

PREPARACIÓN, RESPUESTA Y ATENCIÓN DE CASOS DE ENFERMEDAD POR COVID-19

(CORONAVIRUS)” 4 “Por la cual se adoptan Medidas preventivas sanitarias en el país, por causas del coronavirusCOVID2019 y se dictan otras disposiciones” 5 Asunto: “ACCIONES DE CONTENCIÓN ANTE EL COVID-19 y LA PREVENCIÓN DE ENFERMEDADES ASOCIADAS AL PRIMER PICO EPIDEMIOLÓGICO DE ENFERMEDADES RESPIRATORIAS” 6 https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-oncovid-19---11-march-2020 Calle 12 No. 7 - 65 -Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co Posteriormente, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró7 el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia8, sin que haya sido prorrogado. No obstante lo anterior, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional” a través del Decreto 637 de 6 de mayo

de 20209, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, sin que haya sido prorrogado.

II. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Según informe rendido por la Secretaría General de esta Corporación, el presente asunto ingresó al Despacho el 22 de julio del presente año para conferirle el trámite de rigor.

Este control inmediato de legalidad recae en la Resolución núm. 11-02086 de 13 7 según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. 8 La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]” 9 Corresponde a razones que motivaron la declaratoria, entre otras, las siguientes: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la

pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional. Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país. […]” Calle 12 No. 7 - 65 -Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co de julio de 2020, “Por la cual se ordena la cancelación y continuidad del apoyo de sostenimiento regular para la vigencia 2020 a unos aprendices del centro metalmecánico del servicio nacional de aprendizaje - SENA”, expedido

por el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA.

III. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 3.1 Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante los estados de excepción.

Cabe señalar que de conformidad con el numeral 8 del artículo 111 del CPACA, dentro de las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo está la

de “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. Sin embargo, dicha Sala, en sesión virtual número 10, llevada a cabo el 1º de abril del año en curso, aprobó “asignar los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión, de conformidad, entre otros, con los artículos 107, numeral 4, 185, numeral 1 y 111, numeral 8, del CPACA y 23, 29, numeral 3, y 42, del Acuerdo 080 de 2019”. Por ende, el conocimiento del control inmediato de legalidad que nos ocupa corresponde a la Sala Ocho Especial de Decisión en la cual la consejera ponente que suscribe esta decisión actúa como presidenta. Calle 12 No. 7 - 65 -Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2 Presupuestos del medio de control automático 3.2.1 Presupuestos de forma El control inmediato de legalidad opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con ocasión y desarrollo de la declaratoria del estado de excepción, de manera que es requisito de forma que el acto a controlar automáticamente sea dictado con posterioridad a dicha declaratoria. En el caso bajo examen, este requisito se encuentra cumplido, por cuanto el acto enviado para su control se dictó con posterioridad a la declaratorias de emergencia económica, social y ecológica, cuya vigencia se extendió por 30 días calendario, según el Decreto 417 de 17 de marzo y el Decreto 637 de 6 de mayo

de 2020, dictado el mismo día del acto objeto del presente medio de control. El primer decreto estuvo vigente hasta el 17 de abril10 de 2020 y el segundo, se extendió al 6 de junio11 del presente año. 3.2.2 Presupuestos de procedibilidad Ahora, en cuanto al examen de los requisitos de procedibilidad del control inmediato de legalidad se predican los siguientes presupuestos, que deben concurrir para efecto de adelantar el trámite judicial que prevé el artículo 185 del CPACA. Sobre el particular, esta Corporación señaló: “[…] 35.1. Debe tratarse de un acto, disposición o medida de CONTENIDO GENERAL, ABSTRACTO E IMPERSONAL. 35.2. Que haya sido dictado en ejercicio de la función administrativa, que por lo anterior será mediante LA POTESTAD 10 “Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto” 11 “Artículo 1. Declárese el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de la vigencia de este decreto”. Calle 12 No. 7 - 65 -Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co REGLAMENTARIA, dado que esta es la que da origen a actos de contenido general. 35.3. Que el referido acto o medida TENGA COMO CONTENIDO EL

DESARROLLO DE UN DECRETO LEGISLATIVO EXPEDIDO CON

BASE EN CUALQUIER ESTADO DE EXCEPCIÓN (artículos 212, 213 y 215 de la Constitución Política) […]”12 (Subrayas y negrillas fuera de texto). Respecto de los anteriores presupuestos, se precisa lo siguiente: i) Acto de contenido general, abstracto e impersonal: Este primer requisito identifica la naturaleza del acto que es sometido a examen. Precisamente, el control inmediato de legalidad opera frente a determinaciones de carácter general, entendidas como aquellos reglamentos que el Gobierno (nacional o territorial) expide para hacer aún más concretas las medidas provisionales o permanentes, tendientes a superar las circunstancias en que se fundó el estado de emergencia declarado de acuerdo con los lineamientos que se adoptan a través de los decretos legislativos. ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa: El control que se realiza opera respecto de decretos o normas de carácter general, que se expidan para la concreción de los fines dispuestos en los decretos legislativos que se dicten para conjurar el estado de excepción declarado. El objetivo de este medio de control automático es verificar formal y materialmente el cumplimiento de los parámetros establecidos en el ordenamiento superior para su ejercicio, en tanto representa “una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de 12 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2019. Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00279-00. Actora: Blanca Cecilia Sarmiento

de Ramírez. Demandado: Nación – Ministerio de la Protección Social (Hoy Ministerio de Salud y Protección Social) C.P. Hernando Sánchez Sánchez. Calle 12 No. 7 - 65 -Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co normas ilegales”13 y constituye un mecanismo “que funge como una garantía adicional de los derechos del ciudadano y de la legalidad abstracta frente al ejercicio de los inusuales poderes del Ejecutivo durante los estados de excepción (letra e) del artículo 152 constitucional) […]14”. De acuerdo con estas precisiones jurisprudenciales, su propósito es examinar que las decisiones y/o determinaciones adoptadas en ejercicio de esa función administrativa se encuentren dentro de los parámetros, finalidades y límites establecidos para su expedición. iii) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción Esta exigencia se concreta en la necesidad de que el acto controlable desarrolle un Decreto Legislativo dictado, para el caso bajo examen, al amparo del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado. Por ello, es necesario identificar que la disposición objeto de control se haya adoptado en ejercicio de estas potestades excepcionales, presupuesto que habilita a esta jurisdicción para realizar el control que le está asignado y que se caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación15, por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa16.

13 Corte Constitucional, Sentencia C179 del 13 de abril de 1994, Magistrado Ponente: Dr. Carlos Gaviria Díaz. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad.: 2009 – 00549, Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez. 15 Consejo de Estado - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de marzo de 2012

Radicación número: 11001-03-15-000-2010-00369-00(CA) Actor: Gobierno Nacional C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 16 Al respecto la sentencia citada señala: “[…] En oportunidades anteriores, la Sala ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos. De ahí que la providencia que decida el control de legalidad tenga las características de una sentencia judicial. b) Es automático e inmediato porque tan pronto se expide el acto administrativo general, el Gobierno Nacional debe enviarlo para que se ejerza el control correspondiente. En caso de que el Gobierno no lo envíe dentro de las 48 horas siguientes a la expedición, la autoridad judicial competente debe asumir, de oficio, el control de tal acto. Por lo tanto, ni siquiera es necesario que el acto se haya divulgado.

Calle 12 No. 7 - 65 -Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia

www.consejodeestado.gov.co Dicho análisis parte de la relación o conexidad que existe entre los decretos legislativos emitidos para conjurar la declaratoria de emergencia social y las normas que se adoptan como desarrollo de estos, situación que impone a la jurisdicción identificar tales presupuestos para delimitar el ejercicio de las funciones que se atribuyen a las autoridades en el momento de su expedición, en razón a que es necesario establecer si fueron dictadas con ocasión de la situación excepcional en que se fundó la declaratoria de emergencia. 3.3 Caso concreto Vista la Resolución núm. 11-02086 de 13 de julio de 2020, se advierte que no cumple con el requisito de tratarse de un acto administrativo de carácter general por los siguientes motivos: c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y de los decretos legislativos que lo desarrollan. d) Es integral, por cuanto es un juicio en el que se examina la competencia de la autoridad que expidió el acto, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, la sujeción a las formas y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de los efectos del estado de excepción. En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento jurídico. Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el

control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En el último tiempo, la Sala Plena? ha venido precisando que el control es compatible con la acción pública de nulidad (artículo 84 del C.C.A), que puede intentar cualquier ciudadano para cuestionar los actos administrativos de carácter general. De modo que el acto administrativo puede demandarse en acción de nulidad, posteriormente, siempre que se alegue la violación de normas diferentes a las examinadas en el trámite del control inmediato de legalidad. Por igual, la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevista en el artículo 237-2 de la C.P., resulta apropiada para cuestionar la validez de los actos administrativos expedidos en desarrollo de los decretos legislativos y a la luz de la Constitución. Por eso, si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto. d) (sic) La sentencia que decide el control de legalidad hace tránsito a cosa juzgada relativa. En cuanto a esta característica, la Sala ha dicho?: “Por ello los fallos que desestiman la nulidad de los actos objeto de control o que la decretan sólo parcialmente respecto de algunos de sus preceptos, aunque tienen efecto erga omnes, esto es oponible a todos y contra todos, por otro lado, tienen la autoridad de cosa juzgada relativa, es decir, sólo frente a los ítems de ilegalidad analizados y decididos en la sentencia. En síntesis, la decisión adoptada en un fallo desestimatorio, en estos casos, en tanto se contrae a un estudio de legalidad limitado dado su carácter oficioso, ajeno a la naturaleza dispositiva del control judicial asignado a

la justicia administrativa, no implica el análisis de todos los posibles motivos de contradicción con normas superiores y -por lo mismono empecé (sic) ni es óbice para que a futuro se produzca otro pronunciamiento, que verse sobre reproches distintos que puedan edificarse sobre la misma norma […].” Esta providencia alude en su texto original, entre otras a los siguientes fallos: “Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, exp. 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, exp. 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, exp. 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. Calle 12 No. 7 - 65 -Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia