CE-11001-03-15-000-2020-03299-00(CA)A-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Aspectos formales / CONTROL

INMEDIATO DE LEGALIDAD – Aspectos materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Proporcionalidad / CONTROL INEDIATO DE LEGALIDAD – Finalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Resolución 363 de 15 de julio de 2020 del Ministerio de vivienda, ciudad y territorio / RESOLUCIÓN 363 DE 15 DE JULIO DE 2020 DEL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO – Ajustada a la legalidad Examinado el acto administrativo, advierte la Sala que colma los presupuestos legales para el control inmediato de legalidad por parte de esta Corporación, puesto que fue proferido por autoridad nacional, esto es, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a través del titular de la cartera, en ejercicio de la función administrativa y en desarrollo del Decreto legislativo 819 de 4 de junio de 2020. […] En desarrollo de lo anterior, el Ministerio expidió la Resolución objeto de control de legalidad, como decisión de carácter general, abstracta e impersonal del orden nacional, en cuanto, por mandato superior, reglamenta las condiciones y requisitos para otorgar el subsidio a la demanda para las organizaciones autorizadas que prestan servicio de agua potable a suscriptores de menores ingresos (estratos 1 y 2) en zona rural del país, vigiladas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. El acto administrativo fue publicado en el diario oficial 51.377 de 16 de julio de 2020, con lo que satisface los presupuestos de vigencia y oponibilidad de las decisiones administrativas de naturaleza general,

consagrados en el artículo 65 del CPACA. […] [L]a Resolución controlada está dotada de los elementos que la individualizan, como número, fecha de expedición, vigencia, identificación de las atribuciones constitucionales y legales que autorizan su expedición, motivación fáctica y jurídica, articulado y firma de la autoridad competente. La medida adopta es temporal, toda vez que reglamenta el subsidio al pago de la tarifa de agua potable desde el 4 de junio hasta el 31 de diciembre de 2020. […] De modo que el acto administrativo sub examine colma el propósito de desarrollar el mencionado Decreto legislativo 819 de 2020, el cual se fundamentó, a su vez, en el Decreto legislativo 637 de 6 de mayo del mismo año, con el que el presidente de la República, con la firma de todos los ministros, declaró el «estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días». […] La Resolución 363 de 15 de julio de 2020 motiva su expedición en la necesidad inmediata de proteger a la población más vulnerable del sector rural del país contra la amenaza global de la salubridad pública, causada por la pandemia originada en el virus COVID-19, que impacta en forma negativa el desarrollo económico y social con consecuencias inapreciables. […] [L]a medida adoptada por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio emerge del propósito inmediato de establecer mecanismos que garanticen la prestación del servicio público de acueducto en condiciones de calidad y continuidad, en medio de la emergencia sanitaria causada por la pandemia del virus COVID-19, como el otorgamiento del subsidio excepcional y

temporal que nos ocupa, acorde con las capacidades y necesidades de las organizaciones autorizadas que prestan el servicio en zonas rurales y las de sus usuarios, beneficio económico respecto del cual la Corte Constitucional sostuvo que «busca garantizar el acceso de las personas a estos servicios públicos, en especial a aquellas que tienen menos recursos y, al mismo tiempo, preservan la situación financiera y la sostenibilidad de sus prestadores» […] [E]l Ministerio expidió el referido acto administrativo, con el que reguló los aspectos necesarios para el otorgamiento del subsidio rural de agua potable (metodología de cálculo, condiciones, requisitos, focalización y distribución y vigilancia). […] [L]a Resolución 363 de 15 de julio de 2020 está justificada por la necesidad de salvaguardar a la población rural de menores ingresos de los impactos letales y económicos del virus COVID-19, que constituyen una amenaza general a la salud pública, para cuyo efecto garantiza la prestación del servicio público de acueducto en condiciones de calidad y continuidad, mediante subsidios excepcionales, transitorios, acorde con las capacidades y necesidades de las organizaciones autorizadas que prestan este servicio en zonas rurales del país. […] [L]a medida adoptada por el Ministerio contribuye directa y específicamente a conjurar las causas de la perturbación generada por la pandemia causada por el virus COVID19 y a impedir la extensión de sus efectos nocivos, propósito que consagran los aludidos Decretos legislativos 637 y 819 de 2020, que la soportan, en el sentido de que «Con el objeto de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios

públicos será necesario adoptar medidas para hacerla más eficiente y garantizar la sostenibilidad de los procedimientos, costos y tarifas asociados, así como establecer mecanismos de priorización, ajuste y racionalización de los trámites y procesos, mitigando los impactos de la emergencia en la prestación del servicio y en la ejecución de proyectos de este sector». Resulta igualmente compatible con los fines que persigue la declaratoria del estado de excepción, entre cuyas motivaciones el Decreto 637 de 2020 consagró la de limitar las posibilidades de propagación del virus COVID-19, proteger la salubridad pública, habida cuenta de que otro de los fundamentos de la declaración del estado de excepción lo constituyó la Resolución 385 de 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social (…) en la que se afirma que a la fecha, no existe un medicamento, tratamiento o vacuna para prevenir el mencionado virus y, en consecuencia, por su sintomatología y forma de obrar en la persona, genera complicaciones graves. […] De las anteriores consideraciones infiere la Sala que la decisión satisface la finalidad de contribuir directa y específicamente a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de los efectos letales del virus COVID-19. […] [L]a medida adoptada en el acto enjuiciado también resulta proporcionada (…) por su idoneidad para alcanzar un propósito constitucionalmente legítimo, cual es el de contribuir a proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, derechos y libertades por parte de las autoridades de la República (…) ante la grave amenaza que significa

para la existencia humana la propagación del virus COVID19. […] Todo lo anterior persigue un beneficio de supremo valor y trascendencia social, que justifica la medida temporal adoptada por el ente estatal. […] También satisface el juicio de proporcionalidad en cuanto regula el otorgamiento del subsidio rural de agua potable para el fragmento de la población rural de menores ingresos económicos, sin que se vulnere el principio constitucional de igualdad respecto de otros segmentos y grupos poblacionales que también podrían verse afectados por el impacto socioeconómico negativo y de salubridad pública de la pandemia, que les dificulte asumir el pago de servicios públicos domiciliarios, puesto que la Resolución objeto de control efectúa diferencias razonables, en el sentido de que: (i) no podrán incluirse como beneficiarios del subsidio rural a suscriptores del servicio de acueducto a quienes estén clasificados como usuarios residenciales de estratos 3, 4, 5 o 6, usuarios industriales o comerciales, quienes ocupen viviendas ubicadas en parcelaciones campestres o destinadas a usos recreativos o servicios de alojamiento o fincas destinadas a la producción agrícola y pecuaria en mayor escala, como tampoco los que reciban subsidio o apoyo para el mismo servicio público durante el 2020 por parte del respectivo municipio o distrito.

FUENTE FORMAL: CP – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / CPACA – ARTÍCULO 111 NUMERAL 3 / CPACA – ARTÍCULO 136 / CPACA – ARTÍCULO 185 / DECRETO LEGISLATIVO 417 DE 17 DE MARZO DE 2020 /

DECRETO LEGISLATIVO 637 DE 6 DE MAYO DE 2020

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No 24

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03299-00(CA) Actor: MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Demandado: RESOLUCIÓN 363 DE 15 DE JULIO DE 2020 DEL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Referencia: DECIDE EL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 363 DE 15 DE JULIO DE 2020, PROFERIDA POR EL MINISTRO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Agotada la actuación procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de dentro del trámite del epígrafe.

I. ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 13 y 14). La Nación, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo con el propósito de que, conforme al artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se ejerza control inmediato de legalidad respecto de la Resolución 363 de 15 de julio de 2020, «Por la cual se reglamenta el subsidio rural de que trata el artículo 9 del Decreto Legislativo 819 de 2020», emitida por el titular de esa cartera.

II. TRÁMITE PROCESAL El control inmediato de legalidad fue admitido mediante auto de 29 de julio de 2020, en el que se ordenó notificar personalmente la decisión a los señores ministro de vivienda, ciudad y territorio y director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o a quienes hayan delegado la facultad de recibir notificaciones, y al representante del Ministerio Público ante esta Corporación para que conceptuara, conforme a los artículos 171, 197, 198 y 199 del CPACA.

De igual modo, se invitó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, para que, si a bien lo tenía, se pronunciara sobre la legalidad de la Resolución 363 de 15 de julio de 2020, proferida por el señor ministro de vivienda, ciudad y territorio. 2.1 Intervenciones. 2.1.1 El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio. Intervino, por conducto del jefe de la oficina asesora jurídica y representante para asuntos judiciales, para defender la legalidad de la Resolución que nos ocupa. Dice que a través de ella se fijó la reglamentación para otorgar el subsidio rural de que trata el artículo 9 del Decreto legislativo 819 de 4 de junio de 2020, concedido de manera excepcional y transitoria a suscriptores de menores ingresos atendidos por organizaciones autorizadas para prestar el servicio de acueducto, en el contexto de la emergencia económica, social y ecológica, declarada mediante Decreto legislativo 637 de 6 de mayo de 2020. Aduce que con la medida adoptada el Ministerio desarrolló los aspectos

necesarios (metodología de cálculo, condiciones, requisitos, focalización y distribución) para conceder el subsidio, con prioridad de las organizaciones autorizadas que se encuentren en las regiones más afectadas por los impactos de la pandemia causada por el virus COVID 19, con sustento en datos abiertos del Gobierno nacional. Que se consideró la distribución del beneficio entre los suscriptores de menores ingresos, con indicación de las responsabilidades a cargo de las organizaciones autorizadas para hacerlo efectivo, mediante un descuento en el valor de la factura mensual, con la obligación de los usuarios de pagar la diferencia entre el valor facturado y lo recibido por el subsidio; se precisó la temporalidad de la medida al establecer el cierre de solicitudes el 20 de octubre de 2020, en atención a que todas las recibidas deben atenderse y girarse durante de la misma vigencia fiscal. Agrega que la Resolución 363 de 2020 fue publicada en el diario oficial 51.377 de 16 de julio de 2020, con lo que satisfizo el requisito de publicidad, necesario para efectos de vigencia y oponibilidad de los actos administrativos de carácter general. Que la coyuntura sectorial derivada de la emergencia sanitaria ha tenido especial impacto en las organizaciones autorizadas que prestan el servicio de acueducto en zonas rurales, lo cual fundamenta los motivos que dieron lugar a que el Gobierno nacional decretara la medida transitoria y excepcional del subsidio rural en los términos del artículo 9 del Decreto legislativo 819 de 4 de junio de 2020, que, a su vez, motivó la expedición de la Resolución objeto de control.

Asegura que la Resolución 363 de 15 de julio de 2020 se basa en la necesidad de proteger a la población de los impactos del virus COVID-19, que representa amenaza global para la salud pública, con afectación del sistema económico de magnitudes impredecibles e incalculables. Lo anterior, dice, conlleva la necesidad de establecer mecanismos para garantizar la prestación del servicio público de acueducto en condiciones de calidad y continuidad, requeridas para la salubridad pública, que se logra mediante el otorgamiento de subsidios excepcionales y adecuados a las capacidades y necesidades de las organizaciones autorizadas que prestan este servicio en zonas rurales; que las personas prestadoras del servicio de acueducto en tales zonas son, en su mayoría, comunidades organizadas sin ánimo de lucro, con fines altruistas. Afirma que la medida del subsidio rural contenida en el Decreto legislativo 819 de 2020, pone de manifiesto la necesidad de otorgarlo en forma inmediata, sujeto a reglas más flexibles, para superar las causas que impidieron a las organizaciones autorizadas que operan en zona rural y, por ende, a sus suscriptores de menores ingresos, acceder a otros subsidios a la tarifa o a recursos de crédito en virtud de las normas expedidas en el marco de la emergencia que afecta al país. Que la medida no solo pretende aliviar los costos económicos de los usuarios del servicio público de acueducto de estas comunidades, sino también que los prestadores no vean comprometida su operación, lo cual impacta directamente en la contención de la pandemia generada por el virus COVID-19, puesto que, de

acuerdo con la Organización Mundial de la Salud y el Ministerio de Salud y Protección Social, el lavado frecuente de manos es la acción más económica y efectiva, que ayuda a prevenir enfermedades y, de manera particular, el contagio del mencionado virus hasta en el 50%. Acerca de la necesidad del subsidio a la tarifa, acota que la Constitución Política y la Ley 142 (artículo 99) de 1991 lo autorizan, con la finalidad de que las personas de menores ingresos puedan pagar los servicios públicos domiciliarios (artículo 368 de la Constitución), prerrogativa que debe entenderse como excepción a la prohibición de otorgar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas (artículo 355 de la Constitución). De este modo, se autoriza a la Nación y las distintas entidades territoriales, para que, con recursos de su presupuesto, asuman la diferencia entre lo que se cobra a determinados usuarios por la prestación de un servicio público y su costo real. Que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio definió el valor del subsidio rural a partir del cálculo del valor mínimo para el costo de administración, sumado al valor mínimo del costo de operación de seis (6) metros cúbicos de agua para satisfacer las necesidades humanas, de conformidad con la recomendación formulada en fallos de la Corte Constitucional, que ordenan un suministro no menor de 50 litros por habitante/día, en concordancia con los lineamientos señalados por la Organización Mundial de la Salud (OMS). En tal sentido, el cálculo del subsidio rural fue estimado con sustento en regulación existente en el sector, para asegurar que, con este valor, se cubran los costos medios de

administración y los de operación respecto de un volumen de agua mínimo para atender las necesidades básicas de agua para consumo humano y doméstico de las familias rurales, en condiciones de equidad. De modo que, expresa, es evidente la conexidad entre la regulación vigente y el cálculo del valor del subsidio rural, junto con la necesidad jurídica de emplear la metodología de costos expedida por la autoridad competente, esto es, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, para establecer el valor del subsidio rural. En lo que atañe a la proporcionalidad de la medida, aduce que la Resolución 363 de 2020 reglamenta el subsidio rural con el propósito de conjurar los efectos de la crisis ocasionada por la pandemia del virus COVID-19; prioriza los territorios que sufren con mayor rigor el impacto económico derivado de esta emergencia y asegura el servicio de acueducto para la población rural atendida por organizaciones autorizadas, lo que, sin duda, impide la extensión de los efectos no deseados, que se derivarían de la suspensión o afectación del suministro de agua apta para consumo humano, por falta de recursos para la operación de los sistemas que garantizan el servicio. Concluye que la Resolución 363 de 2020 satisface el juicio de proporcionalidad, puesto que las medidas adoptadas persiguen fines constitucional y legalmente legítimos, como: (i) otorgar subsidios a los suscriptores del servicio de acueducto de menores ingresos, atendidos por organizaciones comunitarias autorizadas sin ánimo de lucro, que en zonas rurales es prestado en su mayoría por ellas; (ii)

priorizar la entrega de los subsidios en regiones que hayan sufrido con mayor rigor los impactos económicos y sanitarios de la pandemia del virus COVID 19, sin desatender todas las solicitudes que se reciban desde los diferentes partes del país; y (iii) establecer una reglamentación simple y oportuna, que pueda ser cumplida por las organizaciones autorizadas en zonas rurales, según sus capacidades técnicas y de gestión, que, a la vez, garantice divulgación amplia entre los potenciales beneficiarios y facilitar el control y seguimiento para la eficiente distribución de los recursos públicos. En lo que concierne a la conexidad con el estado de excepción, afirma que la Resolución 363 de 2020 está directa y específicamente encaminada a implementar de una medida de trato diferencial, que contribuye a conjurar las causas de la pandemia que dio origen al estado de emergencia sanitaria, impedir la extensión de los efectos de la perturbación que ocasiona y mitigar los efectos económicos en los usuarios de menores ingresos en zona rural. Que, asimismo, la medida reconoce que las personas prestadoras de los servicios públicos de acueducto se encuentran en una situación coyuntural sin precedentes, que implica cambios en la gestión operativa y administrativa. Que, a partir de este entendido, el acto objeto de control inmediato de legalidad guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado mediante Decreto 637 de 2020 y el Decreto legislativo 819 de 2020, que le sirvieron de sustento. 2.1.2 Concepto del Ministerio Público. La señora procuradora tercera delegada ante esta Corporación estima que el acto objeto de control inmediato de legalidad

está ajustado a derecho. Sostiene que la motivación refleja la justificación y finalidad de otorgar un alivio económico a las familias de menores ingresos de las zonas rurales del territorio nacional respecto del pago del servicio de agua potable, bien protegido constitucionalmente, según reiterada jurisprudencia y de conformidad con las directrices indicadas en los decretos legislativos expedidos para establecer y regular medidas necesarias contra la pandemia del virus COVID 19 y sus efectos económicos y de salud. Que la medida satisface, desde un punto de vista de evaluación de afectación de derechos fundamentales, el test de proporcionalidad y los principios de interpretación conforme y razonabilidad.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Sea lo primero precisar que, conforme a los artículos 215 constitucional, 20 de la Ley 137 de 1994, «Por la cual se reglamentan los estados de excepción en Colombia», y 111.8 y 136 del CPACA, a esta Sala le corresponde conocer del presente asunto1. 3.2 Marco normativo. El asunto sub examine está regulado, en lo fundamental, por las disposiciones contenidas en los artículos 215 de la Constitución Política; 11, 13 y 20 de la Ley 137 de 1994; y 111.8, 136 y 185 del CPACA.

En efecto, el artículo 215 de la Constitución Política, en lo pertinente, establece: ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente,

con la firma de todos los ministros, declarar el estado de emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. […] Por su parte, la Ley 137 de 1994 prevé que «Los decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente» (artículo 11); y «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13). Acerca del control inmediato de legalidad que compete a esta Corporación, se tiene que el artículo 20 de la mencionada Ley 137 de 1994 dispone: 1 La sala plena de lo contencioso-administrativo, en sesión virtual 10 de 1° de abril de 2020, determinó asignar las decisiones acerca de los controles inmediatos de legalidad a las salas especiales de decisión de esta

Corporación, según consta en acta 9 de la misma fecha. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición [se destaca]. De igual modo, el CPACA (Ley 1437 de 2011) al respecto preceptúa: Artículo 136. Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. En materia de competencia, dicho control inmediato de legalidad será ejercido por:

(i) la jurisdicción de lo contencioso-administrativo en el lugar donde se expidan las medidas, si se tratare de entidades territoriales, o (ii) el Consejo de Estado si emanan de autoridades nacionales, en todo caso, «de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este código», al tenor del citado artículo 136 del CPACA. Del anterior marco normativo se concluye que el examen de las medidas objeto de control inmediato de legalidad por parte del Consejo de Estado involucra los siguientes aspectos:

1. Formal. (i) Relacionado con el carácter general de la medida, (ii) que emane de autoridad nacional, (iii) dictada en ejercicio de la función administrativa y (iv) en desarrollo de los decretos legislativos expedidos durante el estado de excepción.

2. Material o sustancial. Comprende la conexidad, que se expresa en que la medida objeto de examen «deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos» y cuyo propósito sea «alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente», como lo determinan los artículos 10 y 11 de la mencionada Ley 137 de 1994, al igual que la proporcionalidad, es decir, que «Las medidas expedidas durante los estados de excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar» (artículo 13 ibidem).

Al respecto, esta Corporación, en providencia de 28 de enero de 20032, sostuvo que «[…] el control automático de legalidad que estructura el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 versa sobre “las medidas de carácter general”, entendidas éstas

como actos de contenido general […]» y «se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo»3 (negrilla de la Sala). En consonancia con lo dicho, la sala plena de lo contencioso-administrativo de esta Corporación4 ha reiterado: Características del control inmediato de legalidad El control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar los actos administrativos de carácter general que se expiden al amparo de los estados de excepción, esto es, actos administrativos que desarrollan o reglamentan un decreto legislativo. El examen de legalidad se realiza mediante la confrontación del acto administrativo con las normas constitucionales que permiten la declaratoria de los estados de excepción (artículos 212 a 215 de la Constitución Política), la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 137 de 1994) y los decretos expedidos por el Gobierno Nacional con ocasión de la declaratoria del estado de excepción. En oportunidades anteriores, la Sala5 ha definido como características del control inmediato de legalidad las siguientes: a) Es un proceso judicial porque el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 otorgó competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para examinar la legalidad de los actos administrativos proferidos en ejercicio de la función administrativa que desarrolla los decretos. […] c) Es autónomo, toda vez que es posible que se controlen los actos administrativos antes de que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad del decreto que declara el estado de excepción y

de los decretos legislativos que lo desarrollan En principio, podría pensarse que el control integral supone que el acto administrativo general se confronta frente a todo el ordenamiento 2 Sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Reinaldo Chavarro Buriticá, expediente 11001-03-15000-2002-1280-01(CA-006). 3 Sentencia de 5 de marzo de 2012, sala plena de lo contencioso administrativo, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03-15-000-201000369-00. 4 Sentencia de 5 de marzo de 2012, expediente 11001031500020100036900, M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 5 Ver, entre muchas otras, sentencias de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de enero de 2003, expediente 2002-0949-01, M. P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003, expediente 2003-0472-01, M.P. Tarcisio Cáceres Toro, del 16 de junio de 2009, expediente 2009-00305-00, y del 9 de diciembre de 2009, expediente 2009-0732-00, M.P. Enrique Gil Botero. jurídico. Sin embargo, debido a la complejidad del ordenamiento jurídico, el control de legalidad queda circunscrito a las normas invocadas en la sentencia con la que culmina el procedimiento especial de control de legalidad previsto en la ley estatutaria 137. En sentencia de 24 de mayo de 2016, la misma Sala insistió en que «El Consejo

de Estado con fundamento en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 111.8, 136 y 185 del CPACA, realiza un control inmediato y automático de legalidad sobre los actos administrativos de carácter general expedidos por las autoridades nacionales con base en los decretos legislativos»6 (se destaca) y añadió que el control no se efectúa frente al universo jurídico, sino respecto de las disposiciones que le sirven de fundamento directo; por consiguiente, la decisión judicial que se adopte hace tránsito a cosa juzgada relativa, puesto que resulta posible que sea nuevamente controvertido en la jurisdicción de cara a otras normas no estudiadas y por aspectos diferentes a los analizados. De igual modo, sostuvo en la citada providencia que el control integral involucra el estudio de los parámetros y límites formales y materiales, que deben ser observados por el Gobierno nacional para expedir el acto, lo que equivale a determinar su conformidad (proporcionalidad y conexidad)7 con la normativa superior que le dio soporte. La Sala lo expuso así: 4.4 -El Control inmediato de legalidad es integral, tiene efectos de cosa juzgada respecto de las normas superiores frente a los temas estudiados, y relativa frente al resto del ordenamiento jurídico. […] En efecto, el carácter integral del control no obliga a la Sala a realizar el estudio de validez del decreto confrontándolo con todo el universo jurídico. Esta Corporación ha sido reiterativa