CE-11001-03-15-000-2020-03353-00(CA)A-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia del Consejo de Estado Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.” Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende. (…). [E]l artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 185 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial. Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por el Director General del SENA que es una entidad nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo, que presta los servicios a su cargo en el territorio nacional a través de sus Regionales y

de los Centros de Formación Integral, conforme se deriva de los previsto en la Ley 119 de 1994 y el Decreto 249 de 2004. En consecuencia, el Consejo de Estado tiene competencia para pronunciarse en el sub lite. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [E]l Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 2009, señaló las principales características de este medio de control a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo. Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad

del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política, toda vez que, pese a que la norma no lo señala en forma expresa, necesariamente debe ser así, pues si no opera por vía de acción resulta lógico que el juez asuma el control completo de la norma. También reviste carácter esencial la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos. ACTO ADMINISTRATIVO – Naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control inmediato de legalidad Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que son aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto que profiera la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los administrados, porque sólo esta clase de actos son administrativos. Esto significa que, únicamente los actos que contengan una manifestación de voluntad de la Administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que se le asigne, son actos administrativos y, por tanto, pueden ser objeto de control judicial. (…). [A]un cuando las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen

directrices, orientaciones o instrucciones que se dictan para desarrollar la actividad administrativa o para informar aspectos propios de la prestación de un servicio o de la realización de una determinada función, no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, teniendo esta capacidad únicamente aquellos que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas, estando limitado a estos últimos el control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…). De la lectura integral de las normas objeto de análisis se desprende que son pasibles de control los decretos reglamentarios y los actos administrativos generales, quedando, en consecuencia, excluidas las instrucciones, recomendaciones o demás medidas que adopte la Administración que no contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción, en los términos expresados y aquellas que no tengan un carácter general, esto es, que no produzcan efectos erga omnes. En este sentido, el Consejo de Estado ha considerado que el control inmediato de legalidad es el medio jurídico previsto en la Constitución Política para examinar estas actuaciones administrativas de carácter general, esto es, los actos expedidos por las autoridades en ejercicio de la función administrativa, que desarrollan o que reglamentan un decreto legislativo, dictado al amparo de los Estados de excepción. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - No avoca conocimiento de la resolución No. 1-0760 del 14 de julio de 2020 [E]l despacho advierte que si bien la Resolución No. 1-0760 del 14 de julio de 2020, expedida por el Director General del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENAes

un acto administrativo dictado por un servidor público en ejercicio de funciones administrativas, no es pasible del control inmediato de legalidad. i) El acto jurídico no reúne los requisitos concurrentes exigidos en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2020, toda vez que su contenido obedece a disposiciones internas para la organización del servicio y funcionamiento de la entidad, relacionadas con el proceso estratégico de talento humano, orientadas a su fortalecimiento y mejora. ii) No adopta medidas de carácter general, impersonal y abstracto, pues, lo que hace es impartir instrucciones de organización para que los servidores de la entidad (…) realicen lo que corresponda (…), a asignarle las funciones que cumplirán. (…). ii) Fue dictado al margen de los Estados de excepción declarados, mediante los decretos 417 o 637 de 2020 por el Gobierno Nacional y no guarda conexidad fáctica ni jurídica con éstos porque su causa fue la ampliación de la planta de personal de la entidad y la necesidad de fortalecer el servicio en las Regionales, mientras que los Estados de excepción tuvieron origen o causa en la emergencia sanitaria por el Covid19, misma razón por la que el acto administrativo revisado no desarrolla, formal ni materialmente los Decretos Declaratorios ni los legislativos del estado de anormalidad. (…). [L]a Resolución 10760 del 14 de julio de 2020 no es pasible de control inmediato de legalidad, por lo que el despacho decidirá no avocar su conocimiento, dado que no concurren en ella los requisitos exigidos para este medio de control, referidos a tratarse de un

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acto de carácter general, expedido durante el Estado de emergencia económica, social y ecológica, en desarrollo de éste o de los decretos legislativos dictados durante el mismo. Por ende, adelantar el trámite previsto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, resultaría inane respecto del efecto útil de las normas procesales contenidas en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del primer ordenamiento procesal citado y desbordaría el preciso ámbito de competencia del Consejo de Estado en esta materia.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a las principales características del medio de control inmediato de legalidad a la luz de la ley estatutaria de los estados de excepción, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 16 de junio de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, radicación 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA). Respecto del carácter esencial de autonomía del control de legalidad de los actos administrativos, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de mayo de 2011, M.P. Gerardo Arenas Monsalve, radicación 11001-03-15-0002010-00388-00(CA). En cuanto a las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas que no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, consultar, entre otros: Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de

abril de 2019, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación 11001-03-24-0002012-00211-00; y, providencia del 18 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, radicación 11001-03-24-000-2007-00193-00. Acerca de los actos pasibles del control inmediato de legalidad y que deben ser expedidos en ejercicio de la función administrativa, consultar, entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 27 de octubre de 2011, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 11001-03-26-0002007-00040-00 (34.144); y, sentencia de 14 de abril de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, radicación 11001-03-26-000-2005-00044-00 (31.223). Del control inmediato de legalidad como medio jurídico para examinar actos administrativos de carácter general, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de marzo de 2012, M.P Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, sentencia de 2 de noviembre de 1999, M.P Carlos Arturo Orjuela Góngora, radicación CA037; Corte Constitucional. Sentencia C-1005 del 15 de octubre de 2008, M.P. Humberto Sierra Porto. En cuanto a la potestad reglamentaria difusa, consultar: Corte Constitucional, Sentencia C-272 de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero, Sentencia C-444 de 1998, M.P. Hernando

Herrera Vergara.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 27

Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá, D.C., tres (3) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03353-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA

Demandado: RESOLUCIÓN No. 1-0760 DEL 14 DE JULIO DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Medio de control inmediato de legalidad – principales características, requisitos

AUTO QUE DECIDE NO AVOCAR EL CONOCIMIENTO OBJETO DE LA DECISIÓN I.1. Acto administrativo expedido por el Director General del Servicio Nacional de Aprendizaje

1. El 14 de julio de 2020, el Director General del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENAexpidió la Resolución 1-0760 con el fin de crear los grupos de gestión de talento humano en las regionales de la institución y adoptar otras determinaciones

frente a aquellos.

2. Conforme con el acto jurídico, su creación1 obedece al análisis efectuado de manera coordinada entre la secretaría general, las regionales y los centros de formación del SENA, en el que se evidenció que, debido al incremento en la planta de personal de la entidad, aumentaron las actividades que adelantan los grupos de apoyo administrativo que gestionan los procesos del talento humano.

3. Acorde con ello, luego de creados resolvió adscribir los grupos regionales de gestión del talento humano al despacho del director de cada Regional, con el fin de que desarrollen todos los procedimientos, actividades y actuaciones administrativas que atañen al proceso estratégico de gestión del talento humano2.

4. Así mismo, en el acto administrativo se determinan las funciones que los grupos deben cumplir3 respecto de: i) relaciones laborales ii) administración de salarios iii) servicios médicos asistenciales iv) seguridad y salud en el trabajo v) vivienda vi) pensiones vii) formación y desarrollo del talento humano viii) gestión documental, así como las funciones que deben desempeñar quienes sean designados como coordinadores4.

5. También, contempló la manera de conformar los grupos en las Regionales5, el inicio de sus labores6, el reconocimiento de la prima de coordinación para quien ejerza como coordinador del grupo en cada regional7 y la orden de remitir a 1 Grupos de Gestión del Talento Humano en las Regionales

2 Artículo 1 Resolución No. 1-0760 de 2020 3 Artículo 2 ibidem 4 Artículo 3 ídem 5 Artículo 4 ídem 6? Artículo 5 ejusdem 7 Artículo 6 ibidem Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co secretaría general de la entidad los actos administrativos que creen o modifiquen los mencionados grupos.

6. En aras de dar cumplimiento al artículo 8 de la Resolución 1-0760 de 2020, la secretaría general del SENA dictó la circular No. 01-3-2020-000127 del 17 de julio de 2020, dirigida a los directores regionales, subdirectores de centro, coordinadores de grupo de apoyo administrativo mixto, directores de área, jefes de oficina y coordinador del grupo de relaciones laborales, con el fin de informar sobre la expedición del acto administrativo y anunciar que se convocará a una reunión para su socialización.

7. Mediante acta de reparto del 28 de julio de la presente anualidad, el conocimiento del acto jurídico expedido por el Director General del Servicio Nacional de Aprendizaje, fue asignado a la suscrita magistrada, en su condición de integrante de la Sala Veintisiete (27) Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que se adelante el correspondiente medio de control.

II. CONSIDERACIONES JURIDICAS

2.1. Competencia

8. Al tenor de lo dispuesto por el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 y el numeral 8º del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es función de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción.”

9. Cabe destacar que el artículo 107 ejusdem creó las Salas Especiales de

Decisión para resolver los procesos sometidos al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que la ley expresamente les encomiende.

10. Con base en esa disposición, la Sala Plena del Consejo de Estado expidió el Acuerdo 321 de 2014 que, en su artículo 2º, consignó los asuntos de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que serían decididos por las Salas Especiales, competencia que quedó expresamente regulada en el artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, actualmente vigente.

11. Por su parte, en sesión No. 10 del 1º de abril de la presente anualidad, de la Sala Plena del Consejo de Estado celebrada durante la emergencia decretada, con fundamento en lo dispuesto por el articulo 197 ejusdem, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir sobre el medio de control objeto de trámite en esta oportunidad.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

12. En armonía con las mencionadas disposiciones, se advierte que el artículo 1368 de la Ley 1437 de 2011 señala que corresponde al Consejo de Estado el control inmediato de legalidad de las medidas de carácter general que sean dictadas por las autoridades nacionales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción y, el numeral 1º del artículo 1859 ibidem, dispone que la sustanciación y ponencia del asunto corresponde a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala

Plena, potestad que debe entenderse asignada a esta Sala Especial.

13. Aplicadas las normas de competencia al sub examine, se encuentra que se trata de un acto dictado por el Director General del SENA que es una entidad nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo10, que presta los servicios a su cargo en el territorio nacional a través de sus Regionales y de los Centros de Formación Integral, conforme se deriva de los previsto en la Ley 119 de 199411 y el Decreto 249 de 200412. En consecuencia, el Consejo de Estado tiene competencia para pronunciarse en el sub lite. 2.2. Marco normativo y jurisprudencial del medio de control inmediato de legalidad

14. La Corte Constitucional, en sentencia C-179 de 199413 declaró exequibles los incisos primero y segundo del artículo 20 de la Ley 137 de 1994 que consagra el control automático de legalidad de los actos administrativos que se expidan como desarrollo de los decretos legislativos dictados por el presidente de la República durante los Estados de excepción y la asignación de la competencia al Consejo de

Estado. 8 “Control inmediato de legalidad. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a

la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” 9 Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. (…). 10 Ley 119 de 1994. ARTICULO 1º. Naturaleza. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, es un establecimiento público del orden nacional con personería jurídica, patrimonio propio e independiente, y autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. ARTICULO 2º. Misión. El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, está encargado de cumplir la función que corresponde al Estado de invertir en el desarrollo social y técnico de los trabajadores colombianos; ofreciendo y ejecutando la formación profesional integral, para la incorporación y el desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, económico y tecnológico del país. 11 Ley 119 de 1994. ARTICULO 15. Regionales. Con el objeto de facilitar la prestación de los servicios en todo el territorio nacional, el SENA contará con Regionales según disponga la estructura orgánica de la entidad, racionalizando los esfuerzos

para la prestación del servicio y atendiendo a criterios de unidades regionales geográficas, sociales, económicas y culturales. ARTICULO 16. Dirección y Administración Regional. La dirección y administración de las regionales de la entidad estará a cargo de un Consejo Regional y un Director Regional. 12 Decreto 249 de 2004. ARTÍCULO 25. Centros de Formación Profesional Integral. Los Centros de Formación Profesional Integral, son las dependencias responsables de la prestación de los servicios de formación profesional integral, los servicios tecnológicos, la promoción y el desarrollo del empresarismo, la normalización y evaluación de competencias laborales, en interacción con entes públicos y privados y en articulación con las cadenas productivas y los sectores económicos. (…). 13 Corte Constitucional, Sentencia C-179 de 13 de abril de 1994, Expediente No. P.E. 002, M.P. Carlos Gaviria Diaz. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

15. Lo anterior, por considerar que “Estas disposiciones no atentan contra la Ley Suprema y, por el contrario, encajan dentro de lo contemplado en el artículo 237 de la Carta, que le atribuye al Consejo de Estado las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, y el conocimiento de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, al igual que el cumplimiento de las demás funciones que le asigne la ley.”

16. Precisó que este control constituye una limitación al poder de las autoridades

administrativas, “y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”.

17. Por su parte, el Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 16 de junio de 200914, señaló las principales características de este medio de control a la luz de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, aplicable igualmente a la reglamentación de este, contenida en el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 que reprodujo el mismo contenido normativo.

18. Al respecto, consideró que: i) se trata de un proceso judicial; ii) es un control automático e inmediato, porque debe remitirlo la autoridad que expidió el decreto reglamentario o acto administrativo general a la Corporación dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición, para que se ejerza el examen de legalidad correspondiente; iii) el control no impide la ejecución de la norma, pues hasta tanto se anule permanece dotada de la presunción de validez que acompaña a los actos administrativos; iv) no es requisito que se encuentre publicado en el diario o gaceta oficial para que proceda el control, toda vez que una cosa es la existencia del acto y otra su publicidad con fines de oponibilidad y exigibilidad; v) se trata de un control oficioso que no opera por vía de acción, es decir, no está sujeto a la presentación de una demanda contenciosa que demarque los límites para el juicio de la legalidad del acto; vi) el control es integral en relación con los decretos legislativos respectivos y el artículo 215 de la Constitución Política, toda vez que, pese a que la norma no lo señala en forma expresa, necesariamente debe ser así,

pues si no opera por vía de acción resulta lógico que el juez asuma el control completo de la norma.

19. También reviste carácter esencial la autonomía de este medio frente a otras acciones, lo cual significa su compatibilidad y/o coexistencia con los cauces procesales ordinarios a través de los cuales resulta posible que cualquier ciudadano cuestione la legalidad de los actos administrativos15.

20. Lo anterior quiere decir que el control inmediato de legalidad está instituido para garantizar el orden legal y constitucional del Estado de derecho en condiciones de anormalidad estatal e institucional, porque los poderes del ejecutivo se maximizan legítimamente y las autoridades, en ejercicio de la función 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 16 de junio de 2009, Radicación número: 11001-03-15-000-2009-00305-00(CA) M.P. Enrique Gil Botero, reiterada en sentencia del 1º de julio de 2010, M.P. María Claudia Rojas Lasso 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31 de mayo de 201, Rad. No. 11001-0315-000-2010-00388-00(CA), M.P. Gerardo Arenas Monsalve

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativa, se ven avocadas para concretar en la realidad aquellos enunciados abstractos que materializan la legislación en el estado de excepción.

21. Como ello ocurre a través de la expedición de los decretos reglamentarios de los decretos de declaratoria de los Estados de excepción y los actos

administrativos de carácter general, se torna necesario que la jurisdicción de lo contencioso administrativo los contraste con la Carta fundamental y con los decretos legislativos que se dictan bajo los estados de excepción, para determinar su efectiva adecuación a los primeros. 2.3. Actos pasibles del ejercicio del control inmediato de legalidad

22. Con respecto a la naturaleza jurídica de los actos susceptibles de control, la jurisprudencia del Consejo de Estado16 ha señalado que son aquellos decretos reglamentarios de los decretos legislativos y los actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto que profiera la administración que contengan una decisión de la autoridad, capaz de producir efectos jurídicos para los administrados, porque sólo esta clase de actos son administrativos.

23. Esto significa que, únicamente los actos que contengan una manifestación de voluntad de la Administración capaz de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas generales, con independencia de la forma que revista o de la nominación que se le asigne, son actos administrativos y, por tanto, pueden ser objeto de control judicial.

24. Sobre éste aspecto, esta Corporación ha sostenido17 que, aun cuando las instrucciones, circulares y resoluciones administrativas son actos de la administración en sentido lato, pues por razón de su naturaleza contienen directrices, orientaciones o instrucciones que se dictan para desarrollar la actividad administrativa o para informar aspectos propios de la prestación de un servicio o de la realización de una determinada función, no todos tienen la virtualidad de generar efectos jurídicos, teniendo esta capacidad únicamente aquellos que crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas, estando limitado a estos últimos el

control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

25. Ratifica la tesis anteriormente expuesta, el contenido de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 de la Ley 1437 de 2011, en virtud de los cuales son objeto del medio de control inmediato de legalidad, por parte del Consejo de Estado, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 11 de abril de 2019, Exp. 11001-03-24-000-2012-00211-00, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón. En el mismo sentido se pueden consultar las sentencias del 18 de julio de 2012, Exp. 11001-03-24-000-2007-00193-00, M.P. María Elizabeth García González; Sentencia del 1º de febrero de 2001, Exp 6375, M.P. Olga Inés Navarrete Barrero; Sentencia del 9 de marzo de 2009, Exp. 2005-00285.

M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Exp. 2005-00285. 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 30 de septiembre de 2019, Exp. 11001-03-24-000-2018-00166-00. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 11 de abril de 2019. MP. Nubia Margoth Peña Garzón. Exp. 11001-03-24-000-2012-00211-00. Providencia del

18 de julio de 2012. MP. María Elizabeth García González. Exp. 11001-03-24-000-2007-00193-00. Providencia del 1 de febrero de 2001. MP. Olga Inés Navarrete Barrero. Exp 6375. Providencia del 9 de marzo de 2009. MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Exp. 2005-00285. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Excepción”, cuando sean expedidos por autoridades nacionales, y que “las autoridades competentes que los expidan, enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento” (negrillas extra texto).

26. En el mismo sentido, el artículo 185 ejusdem determinó el trámite que debe seguir el control inmediato de legalidad, señalando que “recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así

(…)”.

27. De la lectura integral de las normas objeto de análisis se desprende que son pasibles de control los decretos reglamentarios y los actos administrativos generales, quedando, en consecuencia, excluidas las instrucciones, recomendaciones o demás medidas que adopte la Administración que no

contengan una decisión capaz de modificar el ordenamiento jurídico de excepción, en los términos expresados y aquellas que no tengan un carácter general, esto es, que n