CE-11001-03-15-000-2020-03402-00(CA)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Definición / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos de procedibilidad / CIRCULAR 20204010101901 DE 2020 – Expedida por la Agencia Nacional de Infraestructura / CASO CONCRETO – La Circular 20204010101901de 27 de marzo de 2020 no tiene el carácter de un acto administrativo general, abstracto e impersonal Se decide el control inmediato de legalidad de la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, a través de la cual se estableció el “procedimiento especial y transitorio para el pago de los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo durante la emergencia económica, social y ecológica declarada por el gobierno nacional debido a la pandemia COVID-19”, expedida por la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI. […] Se estatuyó como el medio judicial que el Constituyente dispuso para eliminar los excesos que se generen por el uso incorrecto de los denominados estados de excepción; y con tal fin, atribuyó a los tribunales judiciales el examen de constitucionalidad de la declaratoria del estado de excepción y el ejercicio de los poderes subsiguientes que surgen para el ejecutivo. Con esta delimitación no solo se precisaron los alcances y requisitos para la declaratoria de tales estados excepcionales, sino que se fijaron como inmediatos y obligatorios los controles judiciales de las normas expedidas bajo este estatus excepcional en los diferentes órdenes de la estructura del estado. […] el control inmediato de legalidad, de competencia de esta jurisdicción, opera respecto de actos de contenido general que son expedidos con

ocasión y desarrollo de los decretos legislativos que se dictan en virtud de la declaratoria del estado de excepción, de manera que el acto a controlar automáticamente debe haberse dictado con posterioridad a dicha declaratoria. […] i) Acto de contenido general, abstracto e impersonal […] ii) Dictado en ejercicio de la función administrativa […] iii) Desarrollo de un decreto legislativo expedido en estado de excepción […]. […] la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, la Sala advierte que la misma no tiene el carácter de un acto administrativo general, abstracto e impersonal. […] la circular se circunscribe a instruir a los funcionarios y a los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo sobre la manera en que la entidad surtirá el trámite interno para efecto de tramitar el pago de facturas y cuentas de cobro allegadas a la entidad, durante el término de la emergencia. De esta manera, no es posible predicar que lo regulado como un trámite interno de organización para el pago de facturas y cuentas de cobro allegadas por los contratistas de prestación de servicios profesionales y de apoyo, constituya un acto administrativo con las características de general, abstracto e impersonal. […] Lo anterior pone de manifiesto que dicha circular tiene un carácter eminentemente particular y concreto, habida cuenta que sus efectos atañen a los funcionarios de la entidad encargados de tramitar los pagos de los contratos de prestación de servicios profesionales y los contratistas de la entidad.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la diferencia entre los actos administrativos de carácter general y los de contenido particular, ver: Consejo de Estado, Sección

Primera, sentencia de 18 de junio de 2015

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY ESTATUTARIA 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO

185 CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características [S]e caracteriza, según lo ha precisado esta Corporación, por ser: i) jurisdiccional, ii) automático e inmediato, iii) oficioso, iv) autónomo, v) integral, vi) compatible y coexistente, y vii) hacer tránsito a cosa juzgada relativa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA OCTAVA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03402-00(CA)

Actor: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI)

Demandado: CIRCULAR 20204010101901 DEL 27 DE MARZO DE 2020

Referencia: MEDIO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA Se decide el control inmediato de legalidad de la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, a través de la cual se estableció el “procedimiento especial y transitorio para el pago de los contratos de prestación de

servicios profesionales y de apoyo durante la emergencia económica, social y ecológica declarada por el gobierno nacional debido a la pandemia COVID19”, expedida por la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI.

I. ANTECEDENTES Para contextualizar la situación que antecede a la expedición del acto objeto de control, es relevante señalar que el Director de la Organización Mundial de la Salud - OMS en alocución rendida en rueda de prensa sobre la COVID-191, 1 https://www.who.int/es/dg/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-at-the-media-briefing-on-covid-19---11march-2020 llevada a cabo el 11 de marzo de 2020, precisó: “[…] Desde la OMS hemos llevado a cabo una evaluación permanente de este brote y estamos profundamente preocupados tanto por los alarmantes niveles de propagación y gravedad, como por los alarmantes niveles de inacción. Por estas razones, hemos llegado a la conclusión de que la COVID19 puede considerarse una pandemia […]”.

Debido a esta caracterización otorgada por la OMS, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución núm. 3852 de 12 de marzo de 2020, por medio de la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 y adoptó las medidas sanitarias con el objeto de prevenir y controlar la propagación de la COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos. Luego, mediante Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República declaró3 el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en

todo el territorio nacional, por el término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia4, sin que haya sido prorrogado5. Posteriormente, el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros declaró nuevamente el “Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, a través del Decreto 637 de 6 de mayo de 20206, por el 2Fue objeto de modificación por la Resolución 0000844 de 2020 “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID -19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por la Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones“, en el sentido de extender la emergencia sanitaria hasta el 31 de agosto de 2020. Posteriormente se expidió la Resolución 1462 de 2020, la que extendió esta medida hasta el 30 de noviembre de 2020. Mediante la Resolución 2230 de 27 de noviembre de 2020 se prorrogó la medida de emergencia hasta el próximo 28 de febrero de 2021. 3 según el artículo 1° del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. 4 La Justificación de la medida se aprecia en los siguientes términos: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario adoptar medidas extraordinarias que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del

territorio nacional, en particular, aquellas que permitan acudir a mecanismos de apoyo al sector salud, y mitigar los efectos económicos que está enfrentando el país. […]” 5 La Corte Constitucional mediante Sentencia C-145 de 20 de mayo M.P. José Fernando Reyes Cuartas, declaró la exequibilidad del Decreto 417 de 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”. 6 Corresponde a razones que motivaron la declaratoria, entre otras, las siguientes: “[…] Que por las anteriores motivaciones y ante la insuficiencia de atribuciones ordinarias y extraordinarias dispuestas en el Decreto 417 de 2020, con las que cuentan las autoridades estatales para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica, social y de salud generada por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19, se hace necesario término de treinta (30) días calendario, contados a partir de su vigencia, según su artículo 1°, que tampoco fue prorrogada. La declaratoria de emergencia económica, social y ecológica en los términos del artículo 215 de la Constitución Política, habilita al Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades y por la situación excepcional que la respalda, a expedir decretos legislativos con el fin de conjurar la crisis que llevó a su declaratoria. Estas normas tienen: i) fuerza y rango de ley, ii) su expedición está ligada directamente con el estado de emergencia7 y iii) están sometidos a un control constitucional

automático por parte de la Corte Constitucional. En desarrollo de esa facultad temporal y excepcional, el Gobierno Nacional, con fundamento en la declaratoria de emergencia contenida en el precitado Decreto 417 de 2020, expidió, en otros, el Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 20208. La AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA - ANI remitió al Consejo de Estado la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, con el fin de que se ejerciera el control inmediato de legalidad, habida cuenta que se expidió con apoyo, entre otros, en el Decreto Legislativo 440 de 2020.

II. ACTO OBJETO DE CONTROL adoptar medidas extraordinarias adicionales que permitan conjurar los efectos de la crisis en la que está la totalidad del territorio nacional.

Que la adopción de medidas de rango legislativo -decretos legislativos-, autorizada por el Estado de Emergencia, busca fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis, mediante la protección a los empleos, la protección de las empresas y la prestación de los distintos servicios para los habitantes del territorio colombiano, así como la mitigación y prevención del impacto negativo en la economía del país […]”. 7 La Corte constitucional sobre el particular y en Sentencia C-193/11 señaló: “[…] Los decretos legislativos que desarrollan poderes de excepción deben guardar estrecha relación con el Estado de Excepción que los sustenta: deben dirigirse a superar la crisis o alteración de la normalidad; solo pueden contener medidas relacionadas con la emergencia; el ejercicio de los poderes debe guardad proporción con la gravedad de los hechos fundamento de la excepcionalidad - especialmente

en la limitación de los derechos constitucionales- (CP, 215, 214.1,2); y las medidas -que entrañan la suspensión de leyes incompatibles con la excepcionalidadhan de ser necesarias o indispensable para lograr el fin del estado de excepción (Ley 137/94, art 11). […]”. M.P. Mauricio González Cuervo. 8 "Por el cual se adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COV/D-19". El control inmediato de legalidad recae en la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, cuyo contenido es del siguiente tenor:

“CIRCULAR

PARA: TODOS LOS FUNCIONARIOS Y CONTRATISTAS DE PRESTACIÓN

DE SERVICIOS PROFESIONALES

DE: MANUEL FELIPE GUTIÉRREZ TORRES

Presidente

ASUNTO: PROCEDIMIENTO ESPECIAL Y TRANSITORIO PARA EL PAGO

DE LOS CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PROFESIONALES

Y DE APOYO DURANTE LA EMERGENCIA ECONÓMICA, SOCIAL Y

ECOLÓGICA DECLARADA POR EL GOBIERNO NACIONAL DEBIDO A LA

PANDEMIA COVID-19.

Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 9° del Decreto Ley 440 del 20 de marzo de 2020, decreto por medio del cual se “adoptan medidas de urgencia en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID19”; para la recepción, trámite y pago de facturas y cuentas de cobro de los

contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo, se implementará el siguiente plan de contingencia. En tanto persistan las causas que le dieron origen a la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-19, las cuentas no se radicarán en el sistema ORFEO, en su lugar, con el fin de simplificar el trámite y facilitar los pagos, cada contratista enviará un correo electrónico a su supervisor con el asunto “Cuenta Contingencia Contrato (indicar número) (indicar el mes)” en el que se deberá incluir, completamente diligenciados, los siguientes soportes:

1. DOCUMENTOS SOPORTE:

A. Para pagos que efectúa la ANI a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. - El formato GADF-F-059 el cual, durante la contingencia, será utilizado también como informe de actividades del contratista y deja sin efecto el formato GADFF060. - La planilla de pago aportes salud y pensión o Certificación del Representante Legal para las personas jurídicas. - Los de beneficio tributario AFC, Crédito hipotecario, Medicina prepagada, dependientes y demás que apliquen (si aplica). - La Factura (si aplica). - Otros (si aplica).

B. Para pagos a través de Fiducia: - Acta de Aprobación de Pago Mensual. - Orden de Operación. - Certificación de Contrato. - Cuenta de cobro o factura si aplica. - Certificados beneficios tributarios (AFC, dependientes, prepagada etc.). - Copia Pago Seguridad Social. - Copia de la certificación de afiliación de ARL. - Copia de la certificación bancaria de la cuenta de ahorros del contratista.

• Copia de la cédula de ciudadanía del contratista. - Certificación juramentada de aportes al sistema de seguridad social. - Carta de dependencia de hijos menores. - Copia del RUT actualizado. - Los formatos adicionales solicitados por cada Fiducia Los archivos que requieran firma se entenderán firmados por el contratista con la remisión del correo electrónico al supervisor del contrato.

Los soportes se podrán adjuntar al correo electrónico así: i) un (01) solo archivo en formato PDF con todos los soportes o; ii) un (01) archivo o imagen por cada uno de los soportes a adjuntar. El correo electrónico del contratista junto con los soportes descritos en este numeral, constituirán la CUENTA para el trámite de pago.

2. VERIFICACIÓN DE LOS DOCUMENTOS SOPORTE Y CERTIFICACIÓN

DE CUMPLIMIENTO A SATISFACCIÓN.

A. Para pagos que efectúa la ANI a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público: El supervisor revisará que los soportes de la CUENTA estén completos y que cumplan con los requisitos establecidos en el contrato para el pago.

Si el informe de actividades de la CUENTA, presentado en el formato GADFF-059, cumple con los requisitos para dar su recibido a satisfacción, se enviará un correo electrónico a cuentascontingencia2020@ani.gov.co, con copia al correo electrónico del contratista, con el asunto: “Recibido a Satisfacción Contrato (indicar el contrato) Cuenta mes (indicar el periodo)”. A ese correo adjuntará la totalidad de soportes remitidos por el contratista en su CUENTA. En el cuerpo del correo el supervisor indicará expresamente lo siguiente: “En mi calidad de supervisor manifiesto que revisé el informe del asunto junto con

sus soportes. Certifico el cumplimiento de las obligaciones en él consignadas y apruebo la continuación del trámite de pago”. Si los soportes están incompletos o el informe debe ser ajustado por el contratista, el supervisor devolverá la CUENTA al contratista mediante correo electrónico para que se inicie nuevamente el trámite. El Líder de Central de Cuentas de la Vicepresidencia Administrativa y Financiera será el administrador del correo cuentascontingencia2020@ani.gov.co, quien al recibir el correo electrónico de “recibido a satisfacción” de la CUENTA de cada contrato, enviado por el supervisor del contrato, verificará que se encuentre acorde con el registro presupuestal, el balance del contrato y que contenga todos los documentos requeridos para el trámite de pago. En caso de que se requiera un ajuste, el Líder de Central de Cuentas regresará al contratista su CUENTA mediante correo electrónico, indicándole las razones de la devolución, con el fin de que el contratista realice los ajustes correspondientes y la remita de nuevo a su supervisor con los ajustes para iniciar de nuevo el trámite. En caso de que la CUENTA cumpla con todos los requisitos, el Líder de Central de Cuentas la remitirá, mediante un correo electrónico a sus colaboradores del área de central de cuentas, para que continúen con el trámite de pago. Una vez la CUENTA se encuentre en estado pagada, la Tesorera de la Vicepresidencia Administrativa y Financiera enviará copia de la CUENTA, incluyendo la orden de pago, al correo electrónico del supervisor y al correo electrónico gestiondocumentalcontingencia2020@ani.gov.co, para su control y seguimiento. El

supervisor lo reenviará al contratista para que lo cargue en SECOP II.

B. Para pagos a través de Fiducia: El supervisor revisará que los soportes de la CUENTA estén completos y que cumplan con los requisitos establecidos en el contrato para su pago. El supervisor posteriormente enviará por correo electrónico al Vicepresidente, autorizado por la Fiducia, los soportes de la cuenta de cobro.

Si el total de los documentos soporte presentados por el contratista, cumplen con los requisitos para dar su recibido a satisfacción, el Vicepresidente autorizado enviará un correo electrónico a la fiducia respectiva con copia al correo electrónico del contratista, con el asunto: “Recibido a Satisfacción Contrato (indicar el contrato) Cuenta mes (indicar el periodo)”. A ese correo adjuntará la totalidad de soportes remitidos por el contratista en su CUENTA. En el cuerpo del correo el Vicepresidente autorizado deberá indicar expresamente lo siguiente: “En mi calidad de ordenador del gasto manifiesto que revisé el informe del asunto junto con sus soportes. Certifico el cumplimiento de las obligaciones en él consignadas y apruebo la continuación del trámite de pago”. Los archivos que requieran firma del supervisor y del Vicepresidente autorizado para el pago, se entenderán firmados con la remisión del respectivo correo electrónico por parte de cada uno. Si los soportes están incompletos o el informe debe ser ajustado por el contratista, el supervisor devolverá la CUENTA al contratista mediante correo electrónico para que se inicie nuevamente el trámite.

3. ARCHIVO DE LAS CUENTAS Y CARGUE EN SECOP II.

Durante la contingencia, para los contratos que reposan en el archivo de la ANI, el

archivo de las cuentas en los expedientes contractuales se hará de manera digital, por lo cual se creará un repositorio para cada contrato en el que se archiven los informes, documentos y productos que se deriven de cada uno. Para los casos de Fiducia, se seguirá el procedimiento establecido por cada fiduciaria. Para los contratos que están publicados en SECOP II, adicionalmente, cada contratista deberá cargar en la sección “Plan de Pagos”, antes de la finalización de la ejecución del contrato, un archivo PDF por cada mes, en el que se encuentre la totalidad de la siguiente información:

A. Para contratos que paga la ANI a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. - El formato GADF-F-059 el cual, durante la contingencia, será utilizado también como informe de actividades del contratista. - La planilla de pago aportes salud y pensión o Certificación del Representante Legal para las personas jurídicas. - Soportes de beneficio tributario AFC, Crédito hipotecario, Medicina prepagada, dependientes, demás que apliquen (si aplica). - La Factura (si aplica). - Otros (si aplica). - El correo electrónico de recibido a satisfacción remitido por el supervisor del que trata el numeral 3 de esta circular. - El correo electrónico con la orden de pago remitido por el supervisor del que trata el numeral 5 de esta circular.

B. Para contratos que se pagan a través de Fiducia. - Acta de Aprobación de Pago Mensual. - Orden de Operación. - Certificación de Contrato. - Cuenta de cobro o factura si aplica. - Certificados beneficios tributarios (AFC, dependientes, prepagada etc.).

• Copia Pago Seguridad Social.

• Copia de la certificación de afiliación de ARL. - Copia de la certificación bancaria de la cuenta del contratista. - Copia de la cédula de ciudadanía del contratista. - Copia del RUT actualizado. - Los formatos adicionales solicitados por cada Fiducia.

Si el contrato está publicado en el SECOP II, en caso de que el Contratista deba entregar productos durante la ejecución del contrato, los cargará en la sección “Documentos de ejecución del contrato”, antes de la finalización del plazo de ejecución del contrato, salvo que se encuentren sujetos a reserva o confidencialidad. A cada producto se le anexará el correo electrónico de recibido a satisfacción, remitido por el supervisor. Si antes de la expedición de la presente circular fueron radicadas cuentas por ORFEO y deben ser corregidas, la CUENTA con las correcciones deberá seguir el trámite indicado en la presente circular para su pago. Agradecemos su valiosa colaboración. Cordialmente,

MANUEL FELIPE GUTIÉRREZ TORRES

Presidente Agencia Nacional de Infraestructura”.

III. TRÁMITE DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD Mediante proveído de 31 de julio de 2020 se avocó su conocimiento y se ordenó impartir el procedimiento previsto en el artículo 185 del CPACA9.

Igualmente se invitó a las Universidades de los Andes y Nacional de Colombia, para que se pronunciaran sobre el acto objeto de control. 9 Se ordenaron las notificaciones de rigor, la fijación y la publicación de un aviso en la página web de la Corporación sobre la existencia de este medio de control, con el propósito de garantizar la participación ciudadana. 3.1 Intervenciones

La AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA solicitó estudiar nuevamente la naturaleza del acto objeto del presente control, por cuanto, a su juicio, no es susceptible del control inmediato de legalidad. Indicó que la Circular objeto de control contiene instrucciones internas para la recepción, trámite y pago de las facturas y cuentas de cobro de los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo, dirigidas a los empleados o funcionarios que tienen a cargo la función de tramitarlas y pagarlas y a los respectivos contratistas, con la finalidad de proteger la salud de quienes actúan en ese trámite, circunstancia de la cual se desprende que no corresponde a un acto administrativo de carácter general, que modifique las situaciones jurídicas de los empleados y contratistas a quienes se encuentran dirigidas, pues no implican la modificación de las condiciones contractuales de los acreedores de la entidad o de las funciones de sus empleados. Sostuvo que los lineamientos establecidos en la Circular están encaminados a dejar de lado temporalmente el trámite físico de las cuentas de cobro, siendo simples directrices e instrucciones que no alcanzan el carácter de actos administrativos generales, en tanto que lo único que se hizo con la circular fue poner en marcha la modalidad de trámite electrónico de las cuentas de cobro y replicó situaciones ya reglamentadas para dichos trámites en los manuales de la entidad. Por lo anterior, concluyó que el acto administrativo objeto de revisión no reglamenta el artículo 9° del Decreto Legislativo 440 de 2020, sino que corresponde a un mero acto de ejecución.

Expuso que en caso de que se considere que la Circular es objeto de control inmediato de legalidad por parte de la Corporación, esta debe declararse ajustada a derecho por los siguientes motivos: Afirmó que el acto administrativo cumple con el requisito de tener un alcance general y abstracto respecto de los funcionarios y contratistas de la entidad, fue expedido en ejercicio de las funciones establecidas en los numerales 2 y 9 del artículo 11 del Decreto Ley 4165 de 3 de noviembre de 201110 y el artículo 9° del Decreto Legislativo 440 de 2020, en concordancia con lo previsto en la Resolución núm. 1069 de 15 de julio de 201911, y desarrolló el artículo 9° del Decreto Legislativo 440 de 2020. Indicó que la Circular guarda relación conexa con los hechos que dieron origen a la declaratoria del estado de emergencia, por cuanto busca hacer efectivos los requerimientos de distanciamiento social según recomendación de la OMS, como mecanismo idóneo para controlar la expansión de la pandemia, razón por la que el trámite se realiza únicamente vía electrónica para evitar la aglomeración que genera la radicación física de los documentos de cuenta de cobro de los contratistas. Manifestó que la Circular también busca garantizar la atención de los pagos en la oportunidad establecida en cada uno de los contratos. Señaló que la circular cumple con el requisito de proporcionalidad, por cuanto persigue un propósito constitucionalmente legítimo y las medidas consignadas son 10 “Por el cual se cambia la naturaleza jurídica, cambia de denominación y se fijan otras disposiciones del Instituto Nacional de Concesiones (INCO)”.

11 “Por el cual se adopta el Manual Especifico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal de la Agencia Nacional de Infraestructura y se dictan otras disposiciones”. necesarias y adecuadas para alcanzarlo, sin conllevar la transgresión de alguna garantía convencional o constitucional. Agregó que las instrucciones internas dirigidas a los funcionarios y contratistas fueron impartidas con el objeto de mitigar los efectos que el estado de emergencia puede ocasionar sobre la radicación y trámite de las cuentas de cobro, agilizando su trámite y evitando la exposición personal y física al contagio del virus COVID19, por la concurrencia a las instalaciones de la entidad de los empleados y contratistas que acudan a radicar y gestionar las cuentas de cobro. Expuso que la medida implementada constituye un fin constitucionalmente legítimo, pues busca cumplir con el deber del Estado de proteger el derecho al debido proceso y al pago oportuno de los honorarios de los contratistas, así como garantizar a sus empleados el derecho a la salud, haciendo posibles los trámites internos vía electrónica. Sostuvo que la medida cumple con el principio de necesidad, por cuanto fue adoptada con ocasión de los hechos económicos y sociales que afronta el Estado como consecuencia de la emergencia sanitaria internacional, por lo que debía crearse una vía electrónica y expedita que garantizara a los colaboradores de la entidad el trámite oportuno de sus pagos para que sufrieran el menor impacto con la demora o trámite físico.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Quinto Delegado ante esta Corporación luego de referirse a los antecedentes del caso, señaló que la Circular núm. 20204010101901 de 27 de marzo de 2020, sí es objeto de control automático de legalidad, por cuanto: i) es un acto de contenido general en la medida que regula aspectos relacionados con el procedimiento para el pago de los contratos de prestación de servicios y de apoyo celebrados por la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA, aplicable para todos sus contratistas en general, así como para todos los funcionarios encargados de la recepción, trámite y pago de las cuentas de cobro, en cumplimento de las medidas de aislamiento preventivo, ii) se expidió en ejercicio de la función administrativa, por cuanto corresponde al presidente de la entidad ejecutar las acciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos de la entidad y garantizar la prestación de los servicios que presta, de conformidad con los numerales 2 y 9 del artículo 11 del Decreto Ley 4165 de 2011 y iii) se emitió como desarrollo del artículo 9° del Decreto Legislativo 440 de 2020, expedido por el Presidente de la República en desarrollo de las facultades conferidas por el Decreto 417 de 2020, que declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional. En el examen formal destacó que en el acto objeto de control constan los datos mínimos para su identificación, la referencia expresa a las facultades que se ejercen y el objeto de estas. En relación con el examen material indicó que: i) la norma no vulnera ni limita el núcleo esencial de ningún derecho fundamental, debido a que las medidas

adoptadas tienen por finalidad proteger la salud y la vida de todos los interesados en los procedimientos para recepción, trámite y pago de las cuentas de cobro al interior de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA; ii) el acto resultaba necesario para mitigar los efectos negativos que ha generado la pandemia del COVID-19, promoviendo el aislamiento social, buscando limitar las posibilidades de propagación del virus y garantizando la salud de la ciudadanía, de los contratistas y de los servidores públicos que los atienden; iii) su finalidad era atender la emergencia declarada por el Gobierno Nacional y adoptar medidas para evitar la propagación del virus; iv) se ajusta al criterio de proporcionalidad, puesto que la implementación de canales virtuales de atención propende por la protección de prerrogativas fundamentales como la vida y la propia salud de la ciudadanía, de los contratistas y de los servidores públicos que laboran en la entidad, la cual fue de carácter temporal, mientras estuvo vigente el estado de excepción declarado a través del Decreto 417 de 2020, y v) no contiene ninguna disposición discriminatoria, y tampoco incurre en alguna de las prohibiciones previstas en el artículo 15 de la Ley 137 de 1994.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1 Competencia de la Sala De conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 2 de junio de 1994, “Por la cual se regulan los estados de excepción en Colombia”, corresponde al Consejo de Estado realizar el control inmediato d