CE-11001-03-15-000-2020-03429-00(CA)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Actos sobre los cuales recae En lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el medio de control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica y uniforme, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, y, 11.8, 136 y 185, de la Ley 1437 de 2011, ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general; (ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los Decretos Legislativos proferidos durante el Estado de Excepción.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 111 ORDINAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 185

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Alcance Es dable concluir, que la Ministra del Interior y el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, en uso de sus atribuciones y, por lo tanto, en ejercicio de la función administrativa, expidieron Circular Conjunta Externa CIR2020-72-DMI-1000,

actuando en el marco de las competencias funcionales a este atribuidas. En consecuencia, en el sub judice también cumple con el segundo aspecto o exigencia de procedibilidad o procedencia de la figura del control inmediato de legalidad, referido a que se trate de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa.

FUENTE FORMAL: LEY 1444 DE 2011 / DECRETO 2893 DE 2011 / LEY 790 DE 2002 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 210 DE 2003 / DECRETO 418 DE 2020 –

ARTÍCULO 2

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Procedencia / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL Visualiza el Despacho que la circular enjuiciada establece una serie de «directrices» que deben seguir los «Gobernadores y Alcaldes Distritales y Municipales» en relación con las medidas a implementarse durante los días 3 y 19 de julio de 2020, en los cuales se desarrollara la jornada del día sin IVA en el territorio nacional, con el propósito de evitar aglomeraciones de personas en establecimientos de comercio considerados como grandes superficies y la propagación del Coronavirus COVID-19. Como pudo apreciarse, resulta claro que las determinaciones o medidas adoptadas en la Circular Conjunta Externa CIR2020-72-DMI-1000 expedida por la Ministra de Interior y el Ministro de Comercio, Industria y Turismo son de carácter general y «erga omnes», pues cobijan sin distingo, a los ciudadanos interesados en participar en los dos días sin IVA y a los gobernadores y alcaldes distritales y municipales. Por tanto en el presente caso se encuentra satisfecho el primer ítem o requisito de procedibilidad

del control inmediato de legalidad, referido a que el acto o actos a revisar sean de naturaleza, carácter o estirpe general. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / CIRCULAR NÚMERO CIR2020-72DMI-1000 DE LA MINISTRA DE INTERIOR Y EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – Medidas para el desarrollo de los días dos y tres sin IVA / CIRCULAR NÚMERO CIR2020-72-DMI-1000 DE LA MINISTRA DE INTERIOR Y EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – Expedida en desarrollo del Decreto que declaró Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica / CIRCULAR NÚMERO CIR2020-72-DMI-1000 DE LA MINISTRA DE INTERIOR Y EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – Avoca control inmediato de legalidad Observa el Despacho, que la circular enjuiciada enuncia los Decretos 418 del 18 de marzo de 2020 y 682 del 21 de mayo de 2020 que ha expedido el Ejecutivo para conjurar el mencionado Estado de Excepción. Significa lo anterior, que esta desarrolla de forma expresa e indirecta las normas de carácter excepcional expedidas por el Gobierno Nacional en virtud del Estado de Emergencia. En efecto, evidencia la Ponente que la normatividad fundamento de la la Circular Conjunta Externa CIR2020-72-DMI-1000 expedida por la Ministra de Interior y el Ministro de Comercio, Industria y Turismo pretende establecer un conglomerado

de medidas preventivas a ser ejercidas por los gobernadores y alcaldes distritales y municipales durante los dos días sin IVA, los cuales son el 3 y 19 de julio del año en curso, establecidos en el Decreto Legislativo 682 del 21 de mayo de 2020 en el marco del Estado de Emergencia. Así pues, en esta oportunidad se cumple con el tercer requisito de procedencia del medio de control inmediato de legalidad, referido a que el escrutinio judicial se desarrolle respecto de actos de contenido general, dictados en ejercicio de la función administrativa, que tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos por el Gobierno Nacional durante un Estado de Excepción, por lo que es procedente activar dicho mecanismo judicial automático y excepcional de revisión contenciosa, respecto de la Circular Conjunta Externa CIR2020-72-DMI-1000 expedida por la Ministra de Interior y el Ministro de Comercio, Industria y Turismo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136

NORMA DEMANDADA: CIRCULAR NÚMERO CIR2020-72-DMI-1000 DE LA

MINISTRA DE INTERIOR Y EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y

TURISMO

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA DECIMA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03429-00(CA)

Actor: MINISTRA DE INTERIOR Y EL MINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA

Y TURISMO

Demandado: CIRCULAR CONJUNTA EXTERNA CIR2020-72-DMI-1000

Expediente: 11001-03-15-000-2020-03429-00

Medio de control: Control Inmediato de Legalidad Acto: Circular Conjunta Externa CIR2020-72-DMI-1000 expedida por la Ministra de Interior y el Ministro de Comercio, Industria y Turismo por la cual se imparten «Medidas para el desarrollo del segundo y tercer día sin IVA en el marco de la pandemia coronavirus COVID-19» Decisión: Avocar conocimiento de la Circular Conjunta Externa CIR2020-72-DMI-1000 expedida por la Ministra de Interior y el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, para su control inmediato de legalidad

El Despacho procede a estudiar si hay lugar a avocar conocimiento de la Circular Conjunta Externa CIR2020-72-DMI-1000 expedida por la Ministra de Interior1 y el Ministro de Comercio, Industria y Turismo2 por la cual se imparten «Medidas para el desarrollo del segundo y tercer día sin IVA en el marco de la pandemia coronavirus COVID-19», para su control inmediato de legalidad. ANTECEDENTES 1) El 7 de enero de 2020, la Organización Mundial de la Salud -OMSdeclaró que el coronavirus COVID-19 constituía un asunto urgente de salud pública y de importancia internacional; y el 30 de enero de 2020 el Comité de Expertos de la OMS emitió, por causa del virus, la declaratoria de Emergencia de Salud Pública de Interés Internacional (ESPII).

1. El 6 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y de la Protección Social dio a conocer el primer caso de COVID-19 en el territorio nacional. 3) El 9 de marzo de 2020, la OMS recomendó a los países miembros que adopten medidas preventivas ante esta situación, de acuerdo con el escenario en que se encuentre cada Estado, con un objetivo común: Detener la transmisión y propagación del virus. 4) En atención a lo expuesto, el Ministerio de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones contenidas en los artículos 489 y 591 de la Ley 9ª de 1979,3 2.6 del Decreto Ley 4107 de 20114 y 2.8.8.1.4.2 y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 2016,5 profirió la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, «por la cual se adoptan medidas preventivas sanitarias en el país, por causa del

1 Alicia Victoria Arango. 2 José Manuel Restrepo. 3 Por la cual se dictan Medidas Sanitarias. 4 Por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. 5 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. coronavirus COVID-2019», entre las que se destacan: (i) El aislamiento de las personas que arriben a Colombia procedentes de China, Italia, Francia y España, hasta el 30 de mayo; y, (ii) la obligación de las entidades territoriales de hacer evaluaciones preliminares, seguimientos y cercos epidemiológicos a los viajeros

provenientes de los mencionados países. 5) El 11 de marzo de 2020, la OMS calificó el COVID-19 como una pandemia, por la velocidad de su propagación y/o transmisión en más de 114 países. 6) En virtud de dicha circunstancia, el Ministerio de Salud y Protección Social, en ejercicio de sus atribuciones contenidas en los artículos 2 del Decreto Ley 4107 de 2011,6 69 de la Ley 1753 de 20157 y 2.8.8.1.4.3 del Decreto Reglamentario 780 de 2016,8 y mediante Resolución 385 de 12 de marzo de 2020, declaró «la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020», con el fin de «adoptar medidas extraordinarias, estrictas y urgentes relacionadas con la contención del virus y su mitigación, complementarias a las dictadas mediante la Resolución 380 de 10 de marzo de 2020, así como disponer de los recursos financieros, humanos, y logísticos para enfrentar la pandemia». En la mencionada Resolución se ordenó a los jefes y representantes legales de entidades públicas y privadas, entre otras, adoptar las medidas de prevención y control para evitar la propagación del COVID-19 (Coronavirus), tales como «la prestación del servicio a través del teletrabajo».9 7) Posteriormente, en atención a lo dispuesto en el artículo 215 de la Constitución y considerando la evidente situación repentina e inesperada en la que se encuentra el país «que afecta de manera grave el orden económico y social por hechos absolutamente imprevisibles y sobrevinientes que no pueden ser controlados a través de las potestades ordinarias de que goza el Gobierno

nacional», el 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, mediante Decreto Declarativo 417 estableció o declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días calendario, contados a partir de su vigencia, y señaló, que mediante decretos legislativos adoptaría las medidas con fuerza material de ley, autorizadas por el Estado de Emergencia, con el fin de fortalecer las acciones dirigidas a conjurar los efectos de la crisis en todos los ámbitos o sectores de la vida nacional, así como a mejorar la situación de los contagiados y evitar una mayor propagación del COVID-19. 8) El 18 de marzo de 2020 el Decreto 418 indicó en su artículo 1° que la dirección del orden público con el objeto de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, en el marco de la emergencia sanitaria estará en cabeza del Presidente de la República, además el artículo 3° de la disposición Ibidem determinó que las instrucciones, actos y ordenes que emitan los gobernadores y alcaldes municipales y distritales en materia de orden público relacionadas con la emergencia sanitaria a causa del Coronavirus COVID-19 deberá ser comunicadas inmediatamente al Ministerio del Interior. 6 por el cual se determinan los objetivos y la estructura del Ministerio de Salud y Protección Social y se integra el Sector Administrativo de Salud y Protección Social. 7 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 «Todos por un nuevo país». 8 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social.

9 La mencionada resolución establece en uno de sus apartes: «Ordenar a los jefes, representantes legales, administradores o quienes hagan sus veces a adoptar, en los centros laborales públicos y privados, las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19. Deberá́ impulsarse al máximo la prestación del servicio a través del teletrabajo». 9) Posteriormente, el Decreto 682 del 21 de mayo de 2020 estableció tres días sin IVA (19 de junio, 3 de julio y 19 de julio) aprobados en la ley de crecimiento económico como una de las medidas establecidas por el Gobierno Nacional para la reactivación económica del país afectada a causa de la pandemia del Coronavirus COVID-19. 10) Para asegurar la conservación de las medidas de prevención y contención adoptadas por el Gobierno Nacional, como el aislamiento social preventivo obligatorio, y con el fin de evitar la aglomeraciones y propagación del virus en establecimientos de comercio vivenciados durante el primer día sin IVA, 19 de julio de 2020, a través de la Circular Conjunta Externa CIR2020-72-DMI-1000, los Ministerios del Interior y de Comercio, Industria y Turismo informaron a los gobernadores, alcaldes municipales y distritales una serie de medidas que deberán adoptarse durante el segundo y tercer día sin IVA, a continuación se transcribe en su totalidad la referida circular:

«CIRCULAR CONJUNTA EXTERNA

CIR2020-72-DMI-1000

Bogotá, D.C. domingo, 28 de junio de 2020

PARA: GOBERNADORES Y ALCALDES DISTRITALES Y MUNICIPALES

DE: MINISTRA DEL INTERIORMINISTRO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y

TURISMO

ASUNTO: MEDIDAS PARA EL DESARROLLO DEL SEGUNDO Y TERCER DÍA

SIN IVA EN EL MARCO DE LA PANDEMIA CORONAVIRUS COVID-19

Respetados mandatarios, Como es de su conocimiento, la Organización Mundial de la Salud, el 11 de marzo de 2020, declaró que el brote de Coronavirus COVID-19 es una pandemia, esencialmente por la velocidad en su propagación e instó a los Estados, entre otras a tomar acciones urgentes y decididas que mitiguen el contagio. Por lo anterior, y con el objeto de continuar con la garantía de la debida protección a la vida, la integridad física y la salud de los habitantes de todo el territorio nacional el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución 844 del 26 de mayo de 2020, prorrogó la emergencia sanitaria declarada por causa del coronavirus COVID-19 hasta el 31 de agosto de 2020. Así mismo, con la expedición del Decreto 418 del 18 de marzo de 2020 se dictaron medidas transitorias para expedir normas en materia del orden público. En el artículo 1 se indicó que “la dirección del orden público con el objeto de prevenir y controlar la propagación del Coronavirus COVID-19 en el territorio nacional y mitigar sus efectos, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, estará en cabeza del Presidente de la Republica”. Por su parte, en el artículo 3, se indicó que “las instrucciones, actos y ordenes que emitan los gobernadores y alcaldes municipales y distritales en materia de orden público, con relación a la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19,

deberán ser comunicados de manera inmediata al Ministerio del Interior”. El artículo 1° del Decreto 878 de 2020, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y manteniendo el orden público”, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio, para todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del 01 de julio de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 15 de julio de 2020. El pasado 18 de mayo, el Gobierno Nacional informó que, mediante el Decreto 682 del 21 de mayo, los tres días sin IVA, aprobados por la Ley de Crecimiento Económico, se adelantarían el 19 de junio, el 03 de julio y el 19 de julio de 2020, como uno de los componentes de las medidas del Gobierno nacional en busca de la reactivación económica del país. Conforme a las disposiciones mencionadas y considerando las medidas de prevención y contención tomadas por el Gobierno nacional, previa evaluación de los riesgos particulares y capacidad de atención de la transmisibilidad del Coronavirus COVID-19 por actividades que implican concentración de personas, es preciso que las autoridades locales adopten medidas extraordinarias, estrictas y urgentes complementarias a las dictadas en relación con la contención del virus, y avanzar en la recomendación de procesos, procedimientos y lineamientos a seguir por parte de la ciudadanía, con el fin de garantizar que las personas que convergen a los establecimientos de comercio considerados grandes superficies eviten aglomeraciones y propaguen el coronavirus. Para ello, teniendo en cuenta el comportamiento de los ciudadanos en la primera

jornada de día sin IVA, así como la evidencia y recomendaciones entregadas por el Ministerio de Salud, los Ministerios del Interior y de Comercio, Industria y Turismo, hacen un llamado a los gobernantes y alcaldes para que en el marco de sus competencias constitucionales y legales:

1. Se suspenda, los días 03 y 19 de julio de 2020, la venta presencial de electrodomésticos, computadores y equipos de comunicaciones a los que hace referencia el numeral 3.2. del artículo 3 del Decreto Legislativo 682 de 2020, como medida sanitaria preventiva y de control, en todos los establecimientos de comercio del territorio nacional considerados grandes superficies, conforme con lo establecido en el artículo 2.2.1.1.1.3.1. del Decreto 1082 de 2015, Decreto Único Reglamentario del sector Administrativo de Planeación Nacional.

2. Que el retiro de los productos adquiridos de manera virtual en los citados días se realice de forma programada en las tiendas dentro de las dos (02) semanas siguientes, contadas a partir de la fecha en la cual se realizó la compra sin IVA.

3. Para garantizar el normal desarrollo de las jornadas del 03 y 19 de julio de 2020 y evitar aglomeraciones y/o congestión de las plataformas virtuales, las autoridades territoriales podrán fijar franjas horarias para la comercialización de determinados productos y objetos; establecer horarios por genero por cédula para los compradores; y permitir la operación de los establecimientos comerciales 24 horas.

4. Adoptar y garantizar, el estricto cumplimiento de los protocolos de Bioseguridad generales como la Resolución No. 066 y 1003 de 2020, así como los

protocolos específicos para establecimientos de comercio y cualquier complejo comercial, expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social.

5. El Ministerio de Salud y Protección Social podrá emitir restricciones adicionales para el desarrollo de la jornada del día sin IVA, en los departamentos y/o municipios considerados como altamente afectados por el Coronavirus COVID19.

6. No obstante lo anterior, las Gobernaciones y Alcaldías, deberán asegurarse de que los comerciantes que ejerzan la actividad económica relativa a los bienes cubiertos, salvo electrodomésticos, computadores y equipos de comunicaciones, de que trata el artículo 4 del Decreto Legislativo 682 de 2020 cumplan los protocolos expedidos por el Ministerio de Salud y Protección Social en materia de Bioseguridad, con los procedimientos de inscripción, seguimiento y demás requisitos determinados por las autoridades territoriales para garantizar la seguridad y el adecuado distanciamiento social de quienes realicen compras de manera presencial en los establecimientos ubicados tanto al interior como al exterior de los centros comerciales, y el acceso organizado de vehículos de transporte particular, con el propósito de relajar el transporte público y evitar cualquier tipo de aglomeraciones.

7. Así como imponer de manera inmediata las sanciones a las que haya lugar por su incumplimiento, como el cierre del establecimiento, sin perjuicio de la función de vigilancia sanitaria que deben realizar las secretarías de salud municipales, distritales y departamentales, conforme a lo establecido en el artículo 2 del Decreto 539 de 2020.

8. Establecer campañas masivas y claras que permitan que las personas confluyan a los diferentes centros comerciales, teniendo definidos sus roles, en

cumplimiento de las disposiciones impartidas por el Gobierno Nacional.

9. Promover la disciplina social, la cultura ciudadana, el uso correcto del tapabocas, el autocuidado y el de su comunidad, el mantenimiento de las distancias seguras entre las personas e insistir en la importancia del autocuidado y disciplina personal de la ciudadanía ante las actuaciones que pongan en peligro la vida y salud de las personas.

10. Promover la aplicación de medidas de prevención y contención del contagio, como lo son el lavado constante de manos, el distanciamiento físico y el uso de los elementos de protección respiratoria.

11. Informar y capacitar a los trabajadores y poner a su disposición las guías del Ministerio de Salud y Protección Social, en todo lo relacionado con la prevención del COVID-19, con el fin de que sean también multiplicadores de la información a los usuarios y consumidores.

12. Si se presenta fiebre, tos o dificultad para respirar, instar a la ciudadanía a quedarse en casa.

Considerando la normativa vigente, particularmente lo establecido en los artículos 2 y 3 del Decreto 418 de 2020, las instrucciones esenciales que adopten o expidan las autoridades territoriales deberán ser previamente coordinadas con el Ministerio de Interior, y guardar concordancia con las instrucciones dadas por el Presidente de la República en materia de conservación del orden público, y garantizar la vida y la salud de los habitantes de la República de Colombia. Cordial saludo, ALICIA VICTORIA ARANGO JOSÉ MANUEL RESTREPO Ministra del Interior Ministro de Comercio, Industria y Turismo» 11) La Ministra del Interior y el Ministro de Comercio, Industria y Turismo remitieron al Consejo de Estado copia simple de la Circular Conjunta Externa

CIR2020-72-DMI-1000 de 28 de junio de 2020, para su eventual control inmediato de legalidad. 12) La Secretaria General de esta Corporación remitió al Despacho el asunto de la referencia por reparto efectuado el 24 de agosto de 2020, para el trámite de rigor. II.- CONSIDERACIONES En aras de decidir si avoca o no el conocimiento de la mencionada la Circular Conjunta Externa CIR2020-72-DMI-1000 expedida por la Ministra de Interior y el Ministro de Comercio, Industria y Turismo10 para efectos de adelantar su control inmediato de legalidad, es necesario estudiar los requisitos de procedibilidad de ese medio de control. 2.1.- REQUISITOS DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD De acuerdo con el artículo 20 de la Ley 137 de 1994:11 «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviaran los actos administrativos a la jurisdicción contenciosoadministrativa indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición». (Subraya el Despacho). Por su parte, el artículo 111 de la Ley 1437 de 201112 señaló, que «la Sala [Plena]

de lo Contencioso administrativo» del Consejo de Estado, «tendrá» entre otras, «las siguientes funciones: […] 8. Ejercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción». (Subraya el Despacho). Adicionalmente, el artículo 136 de la Ley 1437 de 201113, en términos similares al artículo 20 de la Ley 137 de 199414, estableció que «las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, [como lo es el estado de Emergencia, Económica, Social y Ecológica], tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. Si no se 10 Por la cual se determinan medidas para el desarrollo del segundo y tercer día sin IVA en el marco de la pandemia Coronavirus COVID-19. 11 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. 12 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 13 Ibídem. 14 Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia. efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento». (Subraya el Despacho).

Finalmente, el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011,15 establece lo siguiente: «Artículo 185. Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así:

1. La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena.

2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.

Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale.

4. Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto demandado o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en

el término de diez (10) días.

5. Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto.

6. Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para sentencia. La Sala Plena de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional».

Por lo tanto, en lo que tiene que ver con cuáles son los actos administrativos que pueden ser enjuiciados por el medio de control inmediato de legalidad, el Consejo de Estado, de manera reiterada y casi pacífica y uniforme, haciendo una interpretación literal, exegética o taxativa de los artículos 20 de la Ley 137 de 1994,16 y, 11.8, 136 y 185, de la Ley 1437 de 2011,17 ha señalado que son aquellos que reúnan los siguientes tres presupuestos: (i) Que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general; (ii) que dichos actos generales, fueren dictados en ejercicio de la función administrativa; y (iii) que además de que fueren dictados en ejercicio de la función administrativa, desarrollen uno o más de los Decretos Legislativos proferidos durante el Estado de Excepción. Teniendo claridad al respecto, a continuación, procede el Despacho a explicar por

qué, en el caso en concreto, es procedente avocar –para su control inmediato de 15 Ibídem. 16 Ibídem. 17 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. legalidadel conocimiento de la anteriormente transcrita la Circular Conjunta Externa CIR2020-72-DMI-1000 expedida por la Ministra de Interior y el Ministro de Comercio, Industria y Turismo18. 2.2.- ESTUDIO DE PROCEDENCIA O DE PROCEDIBILIDAD DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD EN EL CASO CONCRETO 2.2.1.- Que el objeto o materia a estudiarse o revisarse lo constituyan medidas o actos administrativos de naturaleza y/o contenido general Según lo dispuesto en los artículos 20 Ley 137 de 1994,19 y, 111.8, 136 y 185 de la Ley 1437 de 2011,20 anteriormente trascritos, el Legislador quiso que el control automático de constitucionalidad sobre los decretos legislativos expedidos durante el Estado de Excepción, a cargo de la Corte Constitucional, fuese complementado por un escrutinio judicial de legalidad excepcional e inmediato, en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sobre las «medidas» o «actos administrativos» de carácter genera l, dictadas por las autoridades públicas para desarrollar, materializar o aplicar los referidos decretos legislativos. En ese orden de ideas, el primer presupuesto o requisito para activar el control excepcional e inmediato de legalidad es que el objeto o materia a estudiarse o revisarse, lo constituya una «medida» o «acto administrativo» de naturaleza y/o contenido general, pero ¿qué se entiende por «medida» o «acto» de las

autoridades públicas? y ¿cuándo esas «medidas» o «actos» son de estirpe general? Frente al primer aspecto, la Ponente resalta que en los artículos 20 de Ley 137 de 199421 y 136 de la Ley 1437 de 2011,22 el Legislador utilizó la expresión «medidas», mientras que en los