CE - 11001-03-15-000-2020-03522-00(CA) SV RAO-2022

Radicado: 11001-03-15-000-2020-03522-00

Referencia: Control Inmediato de Legalidad

CONSEJO DE ESTADO

SALA 27 ESPECIAL DE DECISIÓN

SALVAMENTO DE VOTO

MAGISTRADA: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrado Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto Referencia: Control inmediato de legalidad Radicación: 11001-03-15-000-2020-03522-00

Entidad: Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ- Acto objeto de control: la Resolución 0692 del 20 de marzo de 2020, "Por medio de la cual se suspenden términos en las actuaciones administrativas de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, CORPOBOYACÁ”. __________________________________________________________________ De conformidad con lo establecido en el artículo 129 de la Ley 1437 de 20111 y con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala 27 Especial de Decisión, a continuación se exponen las razones por las que se suscribe la sentencia del 16 de diciembre de 2021 con salvamento de voto. 1.1. Síntesis del caso

1. Teniendo en cuenta la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud2, los Decretos 176 y 180 de 2020, dictados por el Gobierno Departamental de Boyacá, mediante los que estableció acciones de contención frente al Covid-19 y declaró el estado de calamidad en dicho departamento por el término de 3 meses y en el marco de las medidas de prevención dispuestas por el Gobierno Nacional, el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá- CORPOBOYACÁ- profirió la Resolución 0692 del 20 de marzo de 2020.

2. Mediante dicho acto jurídico CORPOBOYACÁ suspendió los términos, entre el 24 y el 31 de marzo de 2020, de las actuaciones administrativas en curso3 1 Artículo 129. firma de providencias, conceptos, dictámenes, salvamentos de voto y aclaraciones de voto. Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido. Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes. Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. // Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en secretaría por el término común de cinco (5) días. La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente.// Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho. 2 Resolución 385 del 12 de marzo de 2020. 3 En curso consagrados en la Ley 99 de 1993, Decreto 1076 de 2015 Único Reglamentario del Sector Ambiente, Ley 1333 de 2009 y demás normas que los reglamentan y/o desarrollan

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Referencia: Control Inmediato de Legalidad adelantadas en algunas dependencias de la Corporación, tal como se observa a

continuación: Dependencia Trámite suspendido  Licencias Ambientales, Planes de Manejo Ambiental y sus respectivos trámites de modificación  Permisos, concesiones o autorizaciones ambientales Subdirección para el uso, aprovechamiento de los recursos naturales de renovables de competencia de la Subdirección de Administración Administración de Recursos Naturales, de conformidad de Recursos con la delegación establecida en la Resolución No. 3893 Naturales del 28 de noviembre de 2016  Procesos sancionatorios ambientales consagrados en la Ley 1333 de 2009.  Visitas de evaluación, control y seguimiento ambiental programadas en marco de las funciones de la Subdirección de Administración de Recursos Naturales  Trámites de control y seguimiento ambiental relacionados con cumplimiento a requerimientos efectuados a los titulares o personas intervinientes  Registro de generadores de residuos peligrosos.  Validación y modificación de registros de generadores de residuos peligrosos.  Realizar el control y seguimiento de la ejecución del Subdirección PGIRS en lo relacionado con las metas de de aprovechamiento. Ecosistemas y  Permisos de Prospección y Exploración de Agua Gestión Subterránea. Ambiental  Concesiones de Agua Superficial y Subterránea,

Evaluación de Planos, Recibo de obras, y Evaluaciones de Programa de Uso Eficiente y Ahorro de Agua de acuerdo con la delegación efectuada a través de la Resolución 3893 del 28 de noviembre de 2016. x Permisos de Ocupación de Cauce.  Permisos de Vertimiento.  Planes de Saneamiento y Manejo de Vertimiento  Permisos de Recolección de especímenes de especies silvestres de la diversidad biológica con fines de investigación científica no comercial.  Permisos de Estudio para la recolección de especímenes de especies silvestres de la diversidad biológica con fines de Elaboración de Estudios Ambientales.  Instrumentos Económicos  Permisos, concesiones o autorizaciones ambientales para el uso, aprovechamiento de los recursos naturales Oficinas renovables de competencia de las Oficinas Territoriales, Territoriales de de conformidad con la delegación establecida en la Soata, Socha, Resolución No. 3893 del 28 de noviembre de 2016. Pauna y  Procesos sancionatorios ambientales consagrados en la Miraflores Ley 1333 de 2009 de conformidad con la delegación establecida en la Resolución No. 3893 del 28 de noviembre de 2016.  Visitas de evaluación, control y seguimiento ambiental programadas de conformidad con la delegación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

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Referencia: Control Inmediato de Legalidad establecida en la Resolución No. 3893 del 28 de noviembre de 2016.  Trámites de control y seguimiento ambiental relacionados con cumplimiento a requerimientos efectuados a los titulares o personas intervinientes de conformidad con la delegación establecida en la Resolución No. 3893 del 28 de noviembre de 2016.  Concesiones de Agua, Evaluación de Planos, Recibo de obras, y Evaluaciones de Programa de Uso Eficiente y Ahorro de Agua de acuerdo con la delegación efectuada a través de la Resolución 3893 del 28 de noviembre de 2016.

3. La Resolución señaló que la suspensión no cobijaba los términos con los que cuenta la entidad para responder las solicitudes que se hubieren elevado con fundamento en el derecho de petición, ni interrumpía los términos de prescripción o caducidad.

4. Además, restringió la realización y programación de visitas, exceptuando las necesarias en situaciones urgentes o que por su gravedad e intensidad deban ser priorizadas, y advirtió que las medidas adoptadas pueden ser objeto de modificación o ajuste de acuerdo con la evolución de las circunstancias que la originaron. 1.2. Antecedentes procesales

5. La Corporación Autónoma Regional de Boyacá, remitió el acto administrativo al Consejo de Estado, para que se realizara el control inmediato de legalidad. Recibido el expediente electrónico en la Secretaría General de esta Corporación, me fue asignado en mi condición de Presidente de la Sala 27

Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado.

6. En consideración a que la ponencia que presenté y que fue discutida en sesión del 23 de julio de 2021, no obtuvo la mayoría requerida para su aprobación, mediante auto del 3 de agosto de 2021 y en aplicación de lo dispuesto en el numeral 6º4 del artículo 50 del Acuerdo 080 de 20195, remití el expediente a la magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto, por ser quien sigue en turno en la

Sala 27 Especial de Decisión.

7. En sesión del 16 de diciembre de 2021 se adoptó la decisión. 4 ARTÍCULO 50.- REGLAS PARA EL ESTUDIO DE PROYECTOS EN LA SALA PLENA CONTENCIOSA. El estudio de proyectos en la Sala Plena Contenciosa se sujetará a las siguientes reglas: (…) 6. Nuevo proyecto.

En caso de no ser aprobado el proyecto, el expediente pasará inmediatamente en el orden alfabético de apellidos de los miembros de la Sala, al consejero que comparta la posición mayoritaria, quien redactará el nuevo proyecto con prioridad y lo someterá a discusión y aprobación. 5 Reglamento Interno del Consejo de Estado Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

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Referencia: Control Inmediato de Legalidad 1.3. El fallo de la Sala 27 Especial de Decisión

8. En la sentencia del 16 de diciembre de 2021, objeto de este salvamento de voto, la Sala 27 Especial de Decisión declaró improcedente el control inmediato

de legalidad de la Resolución No. 692 de 20 de marzo de 2020, expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá - CORPOBOYACÁ- «por la cual se suspenden términos en las actuaciones administrativas de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, CORPOBOYACÁ», por no reunirse todos los requisitos formales que habilitan el estudio de fondo.

9. En primer lugar, la Sala indicó que el presupuesto de la competencia como elemento subjetivo de la validez del acto administrativo, se encontraba cumplido, pues de conformidad con el artículo 29 de la Ley 99 de 1993 (numeral 1º) y el artículo 54 de los Estatutos de CORPOBOYACÁ, algunas de las funciones del Director General son dirigir, coordinar y controlar las actividades de la entidad.

10. Además, resaltó que de acuerdo con el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, la función de las Corporaciones Autónomas Regionales es administrar, dentro del área de su jurisdicción, el ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

11. En segundo lugar, advirtió que la Resolución No. 692 de 20 de marzo de 2020, es un acto administrativo de carácter general, dado que fue expedido con la finalidad de suspender los términos en las actuaciones administrativas que se encontraban a su cargo entre el 24 y el 31 de marzo de 2020, lo cual tiene un impacto tanto en los funcionarios de CORPOBOYACÁ, en los usuarios y entidades que intervienen en los trámites, como en los terceros interesados, por lo

que es claro que va dirigido a una pluralidad indeterminada de personas, en los términos precisados por la jurisprudencia de esta Corporación6.

12. En tercer y último lugar, consideró que el presupuesto relativo a que el acto administrativo se dicte como desarrollo de un decreto legislativo en un estado de excepción no se encontraba cumplido, por lo que el control inmediato de legalidad de la Resolución No. 692 de 20 de marzo de 2020, resultaba improcedente.

13. Lo anterior por cuanto, de los contenidos y las razones que llevaron a la autoridad emisora del acto administrativo, constató que el principal sustento para suspender los términos de las actuaciones administrativas de la entidad fue la declaratoria de emergencia sanitaria efectuada por el Ministerio de Salud y 6 Consejo de Estado, Sentencia del 8.04.2020, M.P. Hernando Sánchez Sánchez, Rad. 2020-01061-00.

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Referencia: Control Inmediato de Legalidad Protección Social a través de la Resolución No. 385 de 2020, en la que se ordenó a las entidades públicas y privadas adoptar las medidas de prevención y control sanitario para evitar la propagación del COVID-19 (art. 2, numeral 2.6), teniendo como principal finalidad el distanciamiento y el aislamiento social.

14. Igualmente, la Sala expuso que el acto administrativo se sustentó en las facultades ordinarias conferidas por la Ley 99 de 1993, el Decreto 1076 de 2015 y

la Ley 1333 de 2009, motivo por el cual no se ejercieron facultades extraordinarias. 1.4. Razones del salvamento de voto

15. No comparto la decisión adoptada por la Sala 27 Especial de Decisión, pues considero que la Resolución 0692 de 2020 cumple el presupuesto relativo a que el acto administrativo se dicte como desarrollo de un decreto legislativo proferido en un estado de excepción, motivo por el cual, la Sala debió analizar el fondo del asunto.

16. En efecto, el acto objeto de control desarrolla materialmente el Decreto 417 del 17 de marzo, concretamente las medidas ab initio allí establecidas.

17. Aunque el sustento normativo consignado en el acto refiere a la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la cual se declara el estado de emergencia sanitaria en el territorio nacional, al Decreto 176 de la misma fecha dictado por el Gobernador de Boyacá7, al Decreto 180 del 16 del mismo mes y año expedido por la misma autoridad departamental8 y a las Resoluciones 672 y 691 del 16 y 20 de marzo de 2020 9 , existe conexidad entre el acto jurídico objeto de estudio y las circunstancias fácticas que originaron el estado de anormalidad en el territorio nacional -que se declaró mediante el Decreto 417 de 2020-.

18. Sumado a lo anterior, se tiene que el director de la entidad, en la intervención que realizó dentro del presente trámite, indicó que el acto tiene como fin desarrollar las medidas indicadas en el mencionado Decreto 417 de 2020,

como también lo entendió la ANLA y así lo señaló en su intervención.

19. En efecto, el hecho de que el acto administrativo no exprese formalmente que desarrolla un decreto legislativo, dictado en virtud de un Estado de 7 Por el cual se establecen acciones de contención del covid-19 y la prevención de padecimientos asociados al primer pico epidemiológico de 2020 de enfermedades respiratorias en el Departamento de Boyacá. 8 Mediante el cual se declara la situación de calamidad pública en el Departamento de Boyacá y se dictan otras disposiciones (con fundamento en el artículo 58 de la Ley 1523 de 2012, por el término de 3 meses) 9 Dictadas por la Corporación Autónoma Regional de Boyacá – CORPOBOYACÁ-

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Referencia: Control Inmediato de Legalidad Excepción, no conlleva a que el Consejo de Estado carezca de competencia para asumir su conocimiento, como lo concluyó la Sala 27 Especial de Decisión en la sentencia objeto de este salvamento, por cuanto ello no deriva de aspectos netamente formales.

20. Por el contrario, surge como obligación del juez examinar el factor formal y material del acto, a efectos de determinar su conexidad con los hechos que determinan el estado de anormalidad o con los decretos extraordinarios que lo desarrollan.

21. Lo contrario conllevaría a que la competencia para conocer el medio de control quede atada al querer de la autoridad administrativa, derivada de las

disposiciones normativas que cite para justificar el acto, cuando lo que corresponde es determinar si materialmente, en el acto jurídico, están presentes de manera concurrente los requisitos dispuestos por la normatividad ya reseñada, y así establecer si es objeto del control automático de legalidad o no lo es.

22. En el Decreto 417 de 2020, en relación con la justificación de la declaratoria del Estado de excepción, el Gobierno expuso que las atribuciones legales ordinarias resultaban insuficientes para hacer frente a las circunstancias imprevistas generadas por el COVID-19, requiriéndose la adopción de medidas extraordinarias dirigidas a conjurar sus efectos.

23. Dentro de dichas medidas, y para lo que interesa al presente estudio de legalidad, allí se indicó: “(…) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales” (Se resalta).”

24. En consecuencia, se encuentra satisfecho este presupuesto, pues la Resolución 0692 del 20 de marzo de 2020 se expidió con fundamento en conexidad y en desarrollo de las medidas de suspensión de términos y flexibilización para la continuidad de los servicios anunciadas en el Decreto Legislativo 417 de 202010, a través del cual se declaró el Estado de emergencia

económica, social y ecológica en el país11 según se deduce de sus antecedentes y lo corrobora la intervención de la autoridad que lo expidió. 10 La Corte Constitucional en Sentencias C-252 de 2010 y C-156 de 2011 calificó el decreto que declara el estado de excepción como un “decreto legislativo declaratorio”. 11 Ver al respecto, las sentencias del Consejo de Estado, Sala 16 Especial de Decisión del 14.06.20. Rad. 11001-03-15-000-2020-00965-00 y del 24.09.20. Rad. 11001-03-15-000-2020-01015-00 M.P. Nicolás Yepes Corrales. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

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25. Por lo anterior, como en el fallo objeto de este salvamento se declaró la improcedencia del control inmediato de legalidad, al considerar que la Resolución 0692 de 2020 no desarrolló un decreto legislativo dictado en el Estado de emergencia económica, social y ecológica, me aparto de esa decisión, pues en el subjudice es claro que dicho presupuesto formal se encontraba cumplido, ya que, se reitera, el acto administrativo desarrolló el Decreto 417 de 2020.

26. En ese sentido, la Sala debió superar el estudio formal de procedencia del control inmediato de legalidad, para realizar el análisis material y establecer si la Resolución 0692 de 2020 estaba revestida de validez.

27. Conforme con todo lo anterior, dejo sentadas las razones por las que suscribo esta sentencia con salvamento de voto.

Rocío Araújo Oñate Magistrada (firmado electrónicamente) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7