CE-11001-03-15-000-2020-04150-00(B)-2020

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / MEDIDA CAUTELAR – Relacionada con la suspensión de los efectos de una sentencia / PETICIÓN CAUTELAR – Competencia Este Despacho es competente para adoptar la decisión respectiva, teniendo en cuenta que se trata de un recurso extraordinario de revisión que dentro de las normas de competencia específicas está a cargo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en virtud del artículo 249 del CPACA (…) En la particularidad de la decisión a adoptar, de conformidad con lo consagrado en el artículo 125 del CPACA, como el proceso se adelanta en única instancia ante el Consejo de Estado, resulta aplicable el aparte pertinente que consagra que la competencia es del ponente cuando se trata del decreto de la medida cautelar y en el que por vía jurisprudencial, se ha incluido y extendido a cualquiera de las decisiones que se adopten frente a la petición cautelar FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 249 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 125

MEDIDAS CAUTELARES – Finalidad / MEDIDAS CAUTELARES – Solo proceden en procesos declarativos / MEDIDAS CAUTELARES – Inaplicables al trámite del recurso extraordinario de revisión Las medidas cautelares tienen por finalidad proteger el objeto del proceso, y su declaratoria garantiza el principio de eficacia de la administración de justicia y el derecho a la igualdad. (…) Las medidas cautelares están previstas en el Capítulo XI del CPACA, puntualmente, en el artículo 229 se consagró que podrán decretarse en todos los procesos declarativos, y de acuerdo con el parágrafo de la

norma en mención, son extensivas a aquellos medios que tengan como finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, y a los de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…) [L]os poderes cautelares son provisionales, y si bien garantizan la efectividad de la sentencia, lo cierto es que se limitan a los procesos declarativos. (…) Así, al descender las premisas expuestas al sub judice, es claro que la solicitud resulta improcedente, por una parte, porque la figura de la suspensión provisional solo es predicable frente a los efectos del acto administrativo, como incluso se evidencia de la redacción del artículo 230 del CPACA, en el que se hace una relación –no taxativade las posibles medidas cautelares, mencionando que una de ellas es: “suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo”, naturaleza jurídica que no es predicable de las providencias judiciales. Y por otra, porque las medidas cautelares resultan inaplicables al trámite del recurso extraordinario de revisión, dado que no se trata de un proceso declarativo, pues como se explicó en líneas precedentes, su objetivo no es pronunciarse sobre el derecho sustancial sino examinar la decisión bajo los linderos trazados por el legislador y el halo de legitimidad de los pronunciamientos judiciales FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 230

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad de las medidas cautelares ver Corte Constitucional, sentencia C-379 de 27 de abril de 2004, M.P. Alfredo Beltrán

Sierra.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia de las medidas cautelares en el trámite del recurso extraordinario de revisión ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 14 de agosto de 2018 radicado: 1100103-15-000-2017-02078-01(A). M.P. Ramiro Pazos Guerrero

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá D.C., diecinueve (19) de octubre dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04150-00(B)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: SENTENCIA DEL 20 DE SEPTIEMBRE DE 2018 PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Tema: Resuelve solicitud de medida cautelar. AUTO El Despacho, con fundamento en el artículo 233 del CPACA, decide la solicitud de medida cautelar incoada por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –en lo sucesivo UGPP-, dentro del recurso extraordinario de revisión de la referencia, consistente en la suspensión provisional de los efectos de la providencia de 20 de septiembre de 2018, dictada por la Subsección

A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES 1.1. La demanda La UGPP, por medio de apoderado judicial, presentó recurso extraordinario de revisión, el día 23 de septiembre de 2020, contra la sentencia de 20 de septiembre de 2018, proferida en segunda instancia por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con número 47001-23-33-000-2014-0019701, en la que se confirmó la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda promovida por la señora LILIA ESTHER RODRÍGUEZ RIVAS y le reconoció la pensión gracia.

Valga recordar que el recurso se sustentó en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque presuntamente el reconocimiento pensional gracia contenido en la sentencia objeto de revisión (i) se obtuvo con violación al debido proceso (lit. a) y (ii) la cuantía del derecho reconocido excede de lo debido (lit. b). 1.2. La solicitud de suspensión provisional La parte actora solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de la sentencia del 20 de septiembre de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del vocativo de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicación 47001-23-33-000-2014-00197-01.

Fundó la petición en los artículos 238 de la Constitución Política y 231 del CPACA, de acuerdo con los cuales indicó que, le corresponde al juez de lo contencioso administrativo determinar en el caso concreto la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos susceptibles de control judicial, para lo cual tiene la posibilidad de llevar a cabo un análisis probatorio sin que ello implique prejuzgamiento. Bajo esta óptica, aseguró que el Consejo de Estado de forma reiterada se ha pronunciado sobre “la posibilidad de solicitar medidas cautelares dentro del Recurso Extraordinario de Revisión”, como soporte de su argumento citó tres fallos de tutela1. 1.3. Trámite de la petición cautelar Mediante providencias del 25 de septiembre de 2020 se admitió la demanda y se ordenó correr traslado de la medida cautelar a la parte demandada, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 233 del CPACA2. 1.4. Contestación de la solicitud de medida cautelar 1Consejo de Estado, Sección Segunda, 9 de marzo de 2018, exp. 08001-23-33-000-2017-0125901, M.P. Gabriel Valbuena Hernández; Consejo de Estado, Sección Primera, 19 de abril de 2018, exp. 11001-03-15-000-2017-03114-01, M.P. Oswaldo Giraldo López; 15 de junio de 2018, exp. 11001-03-15-000-2018-01057-00, M.P. Oswaldo Giraldo López. 2 De conformidad con la constancia que obra en el sistema “SAMAI” el traslado se fijó el 30 de

septiembre de 2020. La señora LILIA ESTHER RODRÍGUEZ RIVAS, descorrió el traslado, mediante memorial presentado por su apoderado judicial el día 2 de octubre de 20203, aseveró que el recurso extraordinario de revisión no es un proceso de carácter declarativo y, por lo tanto, de acuerdo con lo dispuesto por el legislador en el artículo 229 del CPACA y la jurisprudencia de esta Corporación4, la petición de suspensión provisional de la sentencia reprochada es improcedente.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Este Despacho es competente para adoptar la decisión respectiva, teniendo en cuenta que se trata de un recurso extraordinario de revisión que dentro de las normas de competencia específicas está a cargo de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en virtud del artículo 249 del CPACA, como lo dispone la siguiente literalidad “de los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo…”.

Posteriormente, en desarrollo de medidas logísticas y de hacer más eficiente la adopción de decisiones, el Consejo de Estado, en su Reglamento contenido en el Acuerdo 080 de 2019, indicó que las Salas Especiales de Decisión, decidirían los asuntos atinentes a los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado (art. 29). En la particularidad de la decisión a adoptar, de conformidad con lo consagrado en el artículo 125 del CPACA, como el proceso se adelanta en única instancia ante el

Consejo de Estado, resulta aplicable el aparte pertinente que consagra que la competencia es del ponente cuando se trata del decreto de la medida cautelar y en el que por vía jurisprudencial, se ha incluido y extendido a cualquiera de las decisiones que se adopten frente a la petición cautelar. En efecto, la norma en cita, dispone: “Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite, sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 25, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la Sala, excepto en los procesos de única instancia (…)”. Habiendo hecho claridad en la competencia del Despacho en Sala unitaria del ponente para proferir la decisión que se adoptará, se procede al estudio respectivo. 3 Visible en el índice 19 del sistema “SAMAI”. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 14 de agosto de 2018, exp. 11001-03-15-000-2017-02078-01, M.P. Ramiro Pazos Guerrero; exp. “15001-33-31-008-201200069”. 5 Artículo 243. “(…) También son apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia…

2. El que decrete la medida cautelar…”. Norma que resulta armónica con el artículo 236 ib, que consagra que el auto que decrete una medida cautelar será susceptible del recurso de apelación o del de suplica, según sea el caso. 2.2. De las medidas cautelares previstas en el CPACA y el caso concreto

Las medidas cautelares tienen por finalidad proteger el objeto del proceso, y su declaratoria garantiza el principio de eficacia de la administración de justicia y el derecho a la igualdad. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que: “De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido”6. Las medidas cautelares están previstas en el Capítulo XI del CPACA, puntualmente, en el artículo 229 se consagró que podrán decretarse en todos los procesos declarativos, y de acuerdo con el parágrafo de la norma en mención, son extensivas a aquellos medios que tengan como finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, y a los de tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El legislador clasificó las medidas cautelares en preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, para su procedencia se requiere que tengan una relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Bajo estas glosas, es diáfano que el alcance y los efectos de dichas medidas, se restringen a procesos de carácter declarativo, es decir, a aquellos en los que se pretende el reconocimiento de un derecho, en el marco del debate en el que se

encuentran las partes. En la jurisdicción contenciosa se reconocen dentro de esta clasificación los de simple nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa, contractuales, electorales, cartas de naturaleza, y nulidad por inconstitucionalidad. Sobre este punto, la jurisprudencia ha manifestado que: “[L]os procesos declarativos o de conocimiento son aquellos que a partir de la teoría general se estructuran para ventilar las controversias sobre derechos inciertos, discutibles y frente a los cuales no hay certeza de su incorporación al patrimonio de la parte que los reclama. Por ello, la sentencia del juez que resuelve el asunto, declara que el actor es su titular y que debe percibirlos y reclamarlos al demandado, constituyendo el justo título para su existencia en el ordenamiento jurídico”7-8. 6 Corte Constitucional, sentencia C-379 de 27 de abril de 2004, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, 14 de marzo de 2019, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, exp. 68001-23-33-000-2015-00178-01(4460-16). 8 Sobre este punto consultar la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, providencia del 12 de agosto de 2004, exp. 1999-1681 (21823), M.P. Ramiro Saavedra Becerra. En síntesis, los poderes cautelares son provisionales, y si bien garantizan la efectividad de la sentencia, lo cierto es que se limitan a los procesos declarativos.

Ahora bien, en cuanto al recurso extraordinario de revisión, se recuerda que no es una instancia adicional en la que pueda cuestionarse el objeto del litigio primigenio, dado que constituye una excepción a la cosa juzgada y se circunscribe a las causales expresamente contempladas por el legislador en el artículo 250 del CPACA. En otros términos, no es un medio para cuestionar la interpretación9 o valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia exponga asuntos que omitió en el proceso originario, pues en realidad se trata de una herramienta para evaluar circunstancias precisas que afectan el principio de justicia material10-11. Aunado a lo anterior, el recurso en mención es un mecanismo extraordinario de impugnación que posibilita controvertir un fallo ejecutoriado con la única finalidad de que se produzca una decisión ajustada a la ley, sin que sea viable discutir aspectos de fondo o las razones jurídicas que llevaron al fallador de instancia a proferir la sentencia. Es por ello que aun cuando el juez de la revisión extraordinaria, ante la prosperidad de la censura, se vea en más de las veces, impelido a asumir el rol del juez de la sentencia de reemplazo y adoptar la decisión como el juez natural de la causa y de la instancia, dicha asunción competencial es exclusivamente para proferir nuevamente el fallo, de ahí su nombre, “sentencia de reemplazo”, siéndole ajeno volver sobre el trámite, procedimiento o la sustanciación propia y connatural al recurso extraordinario, porque así le fue dado por el legislador dentro del espectro de la revisión.

Así, al descender las premisas expuestas al sub judice, es claro que la solicitud resulta improcedente, por una parte, porque la figura de la suspensión provisional 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de 1° de diciembre de 2010, rad. 11001-03-15-000-2008-00480-00 (REV), C.P. Susana Buitrago Valencia. 10 Corte Constitucional sentencia C-418 de 1994, M.P. Jorge arango Mejía. 11 Al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado lo siguiente: “Para decantar la naturaleza del recurso extraordinario de revisión impera remitirse al fenómeno de la cosa juzgada, como emanación de la soberanía del Estado, que se configura una vez agotadas las instancias procesales y se produce cuando el juez ha dictado un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda y que obliga a las autoridades judiciales a no emitir una decisión nueva sobre los mismos hechos, partes y causa petendi. La cosa juzgada constituye entonces un derecho del usuario de administración de justicia para que lo definido por el juez sea inmutable. Sin embargo, en virtud del principio de tutela efectiva judicial y de la justicia material el legislador prevé que en casos excepcionales una sentencia ejecutoriada pueda ser objeto del recurso extraordinario de revisión, que constituye en proceso independiente, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional al indicar “mediante la revisión se pretende estudiar asuntos nuevos que afectan la decisión adoptada y su sentido de justicia. Más que un recurso, es un verdadero proceso sobre eventos que no pudieron ser conocidos al momento de proferir la sentencia cuestionada”. Consejo

de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 2, sentencia de 1º de octubre de 2019, M.P. César Palomino Cortés, exp. 11001-03-15-000-2013-02216-00. solo es predicable frente a los efectos del acto administrativo, como incluso se evidencia de la redacción del artículo 230 del CPACA, en el que se hace una relación –no taxativade las posibles medidas cautelares, mencionando que una de ellas es: “suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo”, naturaleza jurídica que no es predicable de las providencias judiciales. Y por otra, porque las medidas cautelares resultan inaplicables al trámite del recurso extraordinario de revisión12, dado que no se trata de un proceso declarativo, pues como se explicó en líneas precedentes, su objetivo no es pronunciarse sobre el derecho sustancial sino examinar la decisión bajo los linderos trazados por el legislador y el halo de legitimidad de los pronunciamientos judiciales. Por contera, los poderes cautelares se ejercen como un control previo, por lo que en el trámite del recurso extraordinario de revisión son inadmisibles desde el punto de vista procesal, teniendo en cuenta que recae sobre sentencias ejecutoriadas que se presumen ajustadas a derecho. Como parámetro histórico, es importante destacar que el recurso extraordinario de revisión no tiene la potencialidad ni la virtud de interrumpir la ejecutoria y cumplimiento de la sentencia de instancia proferida por el juez natural de la causa, precisamente en atención a su carácter extraordinario, al recaer sobre una

sentencia ejecutoriada y en firme. Esta afirmación incluso tuvo eco en el derogado Código Contencioso Administrativo, que imponía para el revisionista, la constitución de caución, para efectos de sopesar y mitigar las consecuencias económicas del recurso que resultara adverso a las pretensiones de quiebre del fallo. Sin embargo, esta disposición resultó derogada por el CPACA, pero resulta ilustrativa para explicar que dentro del espectro del recurso extraordinario de revisión no se ha estimado la posibilidad del desarrollo y aplicación de las medidas cautelares. De hecho, el tema de la improcedencia cautelar no resulta nuevo para el Consejo de Estado, como se evidencia del pronunciamiento que sobre el particular hiciera años atrás, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 14 de agosto de 201813, en la que precisamente por vía de recurso ordinario de súplica revocó el auto de decreto de medidas cautelares, en forma principal, por dos razones: (i) la no previsión de medidas cautelares en el trámite especial del recurso extraordinario de revisión y (ii) porque el recurso extraordinario de revisión si bien es ineluctable un nuevo proceso, no es de naturaleza declarativa, alejándose así de uno de los presupuestos de viabilidad de 12 Sobre este tema consultar las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 6, auto de 9 de septiembre de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-03927-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; Sala Especial de

Decisión No. 22, auto de 12 de agosto de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-02983-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; Sala Especial de Decisión No. 13, auto de 18 de agosto de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-03659-00, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez (E); Sala Especial de Decisión No. 4, auto de 21 de abril de 2014, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, exp.1100103-15-000-2013-02042-00. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 14 de agosto de 2018 radicado: 11001-03-15-000-2017-02078-01(A). M.P. Ramiro Pazos Guerrero. Valga aclarar que en esta oportunidad salvé mi voto pero por otras razones diferentes a la de la improcedencia de las medidas cautelares, por cuanto mi disidencia se basó en la imposibilidad de la intervención de terceros, las cautelas, conforme las voces del artículo 229 del CPACA. En efecto, en su literalidad que resulta ilustrativa, indicó: “4.1. Los procesos declarativos en los asuntos sometidos al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo El artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que las medidas cautelares proceden en todos los procesos declarativos de competencia de la jurisdicción, insumo normativo necesario para que la Sala establezca si la ley faculta la adopción de estas medidas de cautela en todos los trámites que corresponde conocer a

los jueces o si esa posibilidad está restringida a determinados asuntos. Los instrumentos previstos en la ley para someter las controversias ante la jurisdicción se han clasificado en forma tradicional por las distintas codificaciones procesales, así como por algunos sectores de la doctrina14, en (i) declarativos y (ii) de ejecución; en los primeros, se busca el reconocimiento de la existencia de un derecho, la creación, modificación o extinción de una determinada relación jurídica, o la imposición de una prestación a favor de una parte y a cargo de otra; en los segundos, se persigue el cumplimiento de una obligación previamente reconocida y determinada en una providencia judicial o documento que provenga del deudor investido de fuerza ejecutoria. Sin que dicha clasificación genérica agote las particularidades de las diferentes clases de procesos previstos en la ley, permite establecer que en los primeros se acude al juez con la incertidumbre frente al derecho reclamado, con la pretensión de que sea judicialmente reconocido, lo que dista de los segundos, en los que solo se persigue la satisfacción del derecho ya reconocido. La Ley 1437 de 2011 prescribe distintos mecanismos o medios de control por medio de los cuales es posible llevar al conocimiento de esta jurisdicción las distintas controversias entre los administrados y la administración, entre los que se cuentan los de nulidad por inconstitucionalidad, nulidad de actos administrativos de carácter general, nulidad y restablecimiento del derecho, nulidad electoral, reparación directa, repetición, controversias contractuales, pérdida de investidura, reparación de perjuicios causados a un grupo, cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos,

nulidad de cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de inscripción e inclusive, el medio de control para la protección de los derechos e intereses colectivos, pese a que este último no está llamado propiamente a la declaración de un derecho o garantía subjetiva. También dejó a cargo de esta jurisdicción otros procedimientos y trámites propios de la especialidad del juez de la administración, que no encajan de manera estricta en las categorías de declarativos o ejecutivos, como es el caso del componente judicial del mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, aquellos en los que se precisa estudiar en forma oficiosa la legalidad de los decretos legislativos, en los que no existe propiamente el concepto de pretensión, así como el mecanismo eventual de revisión de las acciones populares y de grupo, tendiente a que se unifique la jurisprudencia de la jurisdicción en determinadas materias. De igual manera, la Ley 1437 de 2011 reguló el trámite de dos recursos extraordinarios mediante procedimientos especiales que permiten cuestionar decisiones judiciales ejecutoriadas, siendo estos el de revisión y el de unificación de jurisprudencia, en los que no se ejerce control sobre la actividad de la administración, sino sobre una sentencia 14 Cfr. AZULA Camacho, Jaime, Manual de Derecho Procesal, Tomo I, Teoría General del Proceso, Séptima Edición, Temis, 2000, p. 58. judicial en firme, de modo que imponen resolver si se mantiene o no su carácter inmutable y de cosa juzgada, cuestión que va más allá de la estricta declaración judicial de un derecho subjetivo.

De acuerdo con lo anterior, la mencionada clasificación entre procesos declarativos y de condena ha sido desbordada en razón de la multiplicidad de trámites y procedimientos especiales asignados al juez natural de la administración. Sin embargo, no puede soslayarse el hecho de que el legislador acudió a ella para fijar el alcance de la procedibilidad de las medidas cautelares, al permitir que únicamente estas puedan ser decretadas en aquellos asuntos “declarativos”15. Los recursos extraordinarios no conllevan, por lo general 16 , la declaración del derecho en contienda, sino que se centran en un cuestionamiento específico respecto de una sentencia judicial ejecutoriada, lo que no corresponde propiamente a la definición sobre el derecho sustantivo debatido. 4.2. Objeto y finalidad de las medidas cautelares y su improcedencia en el trámite del recurso extraordinario de revisión El objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es el control de la actividad de la administración y, en tal virtud, los diferentes medios de control por medio de los cuales los ciudadanos pueden acudir al juez en procura de dicha intervención, están encaminados al examen de alguno de los ámbitos en los que se manifiesta el ejercicio de sus prerrogativas. Así, le corresponde a la justicia administrativa pronunciarse frente a los actos, hechos, operaciones y omisiones estatales. El Decreto 01 de 1984 dotó al juez administrativo de la potestad para que, en ejercicio de dicho control, pudiera suspender provisionalmente los actos administrativos desde el momento mismo de la admisión de la demanda, lo que sin duda es el antecedente inmediato de las medidas cautelares como

están hoy reguladas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Este último ordenamiento amplió dicho espectro al permitir la adopción de todas aquellas que se consideren necesarias “para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”, con lo cual la posibilidad de imponer estas medidas preventivas se amplió a todos los espectros de acción de la administración. Aunque el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo adoptó un sistema meramente enunciativo respecto de aquellas medidas que están al alcance del juez, con lo que no se cerró la posibilidad de decretar otras no reguladas de manera expresa, el análisis del artículo 230 de la Ley 1437 de 2011 permite verificar que todas las allí dispuestas están dirigidas, como corresponde al objeto de esta jurisdicción, a controlar actuaciones de la administración. En efecto, de acuerdo con dicha norma es posible que el juez mantenga una situación jurídica o la reestablezca, suspenda un procedimiento o actuación administrativa, suspensa los efectos de un acto administrativo, ordene la adopción de una decisión, la demolición 15 En la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes se sugirió la inclusión de la expresión “declarativos” en el texto del que para entonces correspondía al artículo 229 del proyecto de ley, “con lo cual queda claro que no cobijan los procesos ejecutivos, cuyo procedimiento y adopción de medidas cautelares se remite al Código de Procedimiento Civil”. Gaceta No. 951 de 23 de noviembre de 2010. Dicha proposición fue aceptada por ambas Cámaras al conciliar el texto final del CPACA. Gacetas Nos. 1072 y 1075 de 2010.

16 Cuando se impone dictar sentencia de reemplazo, la Sala Plena asume el conocimiento del conflicto, como en la instancia, pero ello solo es susceptible de establecerse al momento de decidir sobre el medio de impugnación extraordinario. de una obra e imponga obligaciones de hacer o no hacer. Como se aprecia, todas ellas conllevan algún grado de intervención sobre la actividad de la administración, lo que se confirma con el parágrafo de la misma norma17 que prohíbe al juez sustituir a la autoridad competente en la adopción de decisiones discrecionales. En tal virtud, los poderes cautelares están dirigidos al ejercicio temprano del control sobre la actividad de la administración y se justifican en la necesidad de evitar que los efectos de la decisión de fondo que se adopte sean nugatorios o de prevenir la causación de un perjuicio irremediable. Por ello, están concebidos para que la prolongación en el tiempo del trámite procesal no cercene las posibilidades reales de hacer efectivo el derecho sustancial en debate, esto es, para permitir su protección judicial en forma anticipada. Sin embargo, cuando se ha tramitado y culminado con decisión ejecutoriada un determinado medio de control, dicha finalidad se ve desvanecida, en tanto es patente que el escenario procesal ha sido el idóneo para la reivindicación judicial de las garantías de los extremos de la litis y, en tal virtud, las medidas cautelares pierden su razón de ser. En efecto, al existir un pronunciamiento definitivo y de fondo respecto de determinado asunto, las medidas cautelares se tornan inoperantes en tanto la sentencia judicial constituye la resolución vinculante del

conflicto para las partes. La decisión ejecutoriada respecto del medio de control ejercido y su carácter de cosa juzgada, inmutable, que reconoce o niega el derecho pretendido, es de obligatorio acatamiento y zanja la indefinición frente a lo judicialmente debatido, de modo que con ella se ha garantizado el acceso a la administración