CE-11001-03-15-000-2020-04176-00(CA)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DECRETO 1152 DEL 20 DE AGOSTO DE 2020 – Expedido por la Presidencia de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público / ESTADO DE EMERGENCIA SOCIAL, ECONÓMICA Y ECOLÓGICA – Noción y procedencia / DECRETOS CON FUERZA DE LEY DICTADOS EN EL MARCO DE UN ESTADO DE EXCEPCIÓN – Decreto de declaratoria y decretos legislativos / ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES QUE REGLAMENTAN Y/O DESARROLLAN LOS DECRETOS LEGISLATIVOS - Expedidos en el marco de la declaratoria del estado de emergencia El artículo 215 de la Constitución Política establece que, cuando sobrevengan hechos distintos a los constitutivos de guerra exterior y de conmoción interiorprevistos en los artículos 212 y 213 ejusdem-, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá ser declarado el Estado de Emergencia por el Presidente de la República con la firma de todos sus ministros, por periodos de hasta 30 días que pueden ser prorrogados hasta por dos periodos adicionales que sumados no podrán exceder de 90 días en el año. En el marco de los estados de excepción, incluido el de emergencia económica, social y ecológica, el Presidente de la República podrá dictar decretos con fuerza de ley, entre los cuales se encuentra, de una parte, el decreto de declaratoria de dicha circunstancia excepcional y, de otra, los decretos legislativos que regulan el marco

de las restricciones de los derechos y las medidas que permitan superar o paliar las circunstancias que dieron origen a esta situación. Además de lo anterior, el Gobierno Nacional, a través del Presidente de la República, los ministros de despacho y los directores de departamentos administrativos, así como también cualquier otra autoridad pública del orden nacional y territorial, podrán expedir en el ámbito de su jurisdicción y competencia, los correspondientes actos administrativos de carácter general que reglamenten y/o desarrollen lo dispuesto en los decretos legislativos expedidos en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia, con el ánimo de superar o aminorar las causas que dieron origen a esta circunstancia excepcional. A su turno, los artículos 46 y 47 de la Ley 137 de 1994 –Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción - establecen que, una vez el Gobierno Nacional declare el Estado de Emergencia, podrá dictar decretos legislativos para tomar medidas o adoptar instrumentos tendientes a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 46 / LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 47

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el estado de emergencia como modo de los estados de excepción, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad. 11001-03-15-000-200900549-00(CA), C.P. Mauricio Fajardo Gómez y Corte Constitucional, sentencia C156 de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Noción y finalidad / CONTROL

INMEDIATO DE LEGALIDAD – Competencia / ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPEDIDOS COMO DESARROLLO DE DECRETOS LEGISLATIVOS EN EL MARCO DE UN ESTADO DE EXCEPCIÓN – Consecuencias de la no remisión a la autoridad judicial competente para realizar el control inmediato de legalidad en el término legal previsto / CONSEJO DE ESTADOCompetencia en materia de control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Carácter integral [C]onforme lo prevé el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 –Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción-, el control inmediato de legalidad es el mecanismo judicial que permite verificar, enjuiciar o controlar de manera urgente las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos en el marco de los Estados de Excepción -como lo es el estado de emergencia económica, social y ecológica-, control que será ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo del lugar en el que se expidan -si se tratare de entidades territorialeso por el Consejo de Estado si provienen de autoridades nacionales. Para efecto de garantizar su control inmediato, las autoridades competentes que expidan estos actos administrativos, deberán enviarlos dentro de las 48 horas siguientes a su expedición a la jurisdicción contencioso administrativa indicada. El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, por su lado, reitera en términos similares la anterior disposición con la advertencia de que, cuando la autoridad

administrativa no remita los actos administrativos a la autoridad judicial indicada dentro de las 48 horas siguientes a su expedición, esta última aprehenderá de oficio su conocimiento en el marco de sus competencias. Con fundamento en las disposiciones en estudio, resulta claro que el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de aquellos actos administrativos de carácter general que reglamenten y/o desarrollen lo dispuesto en los decretos legislativos expedidos en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia. Ahora, teniendo en cuenta que el examen de legalidad que se hace es integral, la autoridad judicial competente lo realiza por medio de la confrontación del acto administrativo objeto de control con todo el ordenamiento jurídico vigente, en particular con las normas constitucionales que permitan la declaratoria de los estados de excepción, esto es, los artículos 212 al 215 de la Constitución Política, así como con la ley estatutaria de los estados de excepción (Ley 1734 de 1994); el decreto declarativo que establece la situación excepcional y, finalmente, con los decretos legislativos proferidos por el Gobierno Nacional que establecen las medidas para superar o atenuar esta circunstancia particular.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / LEY 1734 DE

1994

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características del control inmediato de legalidad, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Décima Especial de Decisión, sentencia del 14 de octubre de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-02523-00, C.P. María Adriana Marín; sentencia del 11 de mayo de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00944-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; sentencia del 28 de enero de 2003, Rad. 11001-03-15-000-2002-00949-01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; sentencia del 7 de octubre de 2003, Rad. 11001-03-15-000-2003-00472-01, C.P. Tarsicio Cáceres Toro; sentencia del 16 de junio de 2009, Rad. 11001-03-15-000-2009-00305-00, C.P. Enrique Gil Botero; sentencia del 20 de octubre de 2009, Rad. 11001-03-15-000-2009-00549-00, C.P.

Mauricio Fajardo Gómez; entre otras

ACTOS ADMINISTRATIVOS OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE

LEGALIDAD / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia

[L]os actos administrativos que pueden ser objeto de verificación o enjuiciamiento de manera urgente a través del control inmediato de legalidad son aquellos que de manera expresa desarrollen decretos legislativos expedidos en el marco de la declaratoria del Estado de Emergencia. En este orden, son tres los requerimientos

para la procedencia del control inmediato de legalidad: (i) que se trate de un acto de contenido general; (ii) que este haya sido expedido en ejercicio de la función administrativa y, (iii) que el acto tenga como propósito desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos durante la declaratoria de los estados de excepción.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 30 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185

ANÁLISIS FORMAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Presupuestos o requisitos formales que debe cumplir el acto objeto de control / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDADCaracterísticas [E]s fácil advertir que la autoridad administrativa relaciona como fundamentos de las medidas que allí adopta, fuentes formales de diferente naturaleza y jerarquía. Por tanto, el control de legalidad ha de hacerse en forma integral conforme al lineamiento trazado por la jurisprudencia de la Corporación, examinando, entre otros aspectos, la conexidad del acto con los motivos que dieron lugar a la declaración del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, y con los decretos legislativos que han sido expedidos con ocasión de este y que el acto administrativo dice desarrollar, y la proporcionalidad de las medidas adoptadas para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. (…) la normativa rectora del Control Inmediato de Legalidad tiene fuente en los artículos 20 de la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción (Ley 137 de 1994); y los artículos 136

y 185 de la ley 1437 de 2011 (CPACA), normativa que ha sido interpretada por la Sala Plena de esta Corporación para inferir , como caracteres propios de aquel, la integralidad, autonomía, oficiosidad, automaticidad e inmediatez; así como para reparar en su naturaleza jurisdiccional, y en los efectos de cosa juzgada relativa que comportan las decisiones que con ocasión de él se adoptan. (…) Dicho control se incardina a juzgar el acatamiento del principio de legalidad, por parte del acto administrativo sujeto a control en cuanto atañe a la competencia, a los motivos, a los fines, a las formas y procedimientos preestablecidos, así como a las normas sustantivas en que deberían fundarse, aspecto este último que comprende el análisis de su conexidad, no sólo con los motivos que dieron lugar, en el Decreto 637 de 06 de mayo de 2020, a la declaración de un nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, sino, con el Decreto Legislativo 770 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios ¬ PAP y el Decreto Legislativo 803 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario” y demás normas que lo soportan. En línea con lo expuesto, para sistematizar este estudio la Sala lo organizará en distintos apartes referentes en su orden a verificar: (i) si fue expedida por una autoridad del orden nacional; (ii) si fue expedida en ejercicio de facultades administrativas; (iii) si contiene medidas de carácter general y, (iv) si

desarrolla un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de excepción. En el supuesto de que el acto objeto del control de legalidad cumpla con las exigencias indicadas, la Sala procederá a verificar lo relacionado con los motivos, los fines y la sujeción a las normas en que el acto debería fundarse.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 136 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 185 / DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 2 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 637 DE 2020

ANÁLISIS FORMAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – Si el acto fue expedido por una autoridad del orden nacional / EL DECRETO OBJETO DE CONTROL FUE EXPEDIDO POR UNA AUTORIDAD DEL ORDEN NACIONALSuperado El Gobierno nacional (Presidente de la República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público) es la mayor autoridad del orden nacional, conforme a lo dispuesto por los artículos 189 y 208 de la Constitución Política. Por tanto, se verifica de esta manera el cumplimiento del primer requisito formal del control inmediato de legalidad, en tanto el acto sujeto a control fue expedido por una autoridad del orden nacional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 208

ANÁLISIS FORMAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – Si el acto fue expedido en ejercicio de facultades administrativas / EL DECRETO OBJETO DE CONTROL FUE EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FACULTADES ADMINISTRATIVAS - Superado El acto objeto de control fue expedido por el Gobierno Nacional (Presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Publico), en virtud, de un lado, de lo previsto en el Decreto Legislativos 770 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios ¬ PAP y el Decreto Legislativo 803 de 2020 que desarrolló el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el Sector Agropecuario”, adoptados en el marco del estado de emergencia declarado mediante el Decreto 637 de 06 de mayo de 2020; de las facultades conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Nacional, y de lo previsto en el artículos 61 de la Ley 489 de 1998 y el Decreto 4712 de 2008. Teniendo en consideración que la actividad reglamentaria constituye típica función administrativa, subordinada a la ley cuya efectividad facilita mediante actos que propenden por la concreción de sus supuestos, se tiene por cumplido el segundo requisito formal del control inmediato de legalidad.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 61 /

DECRETO 4712 DE 2008

ANÁLISIS FORMAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – Si el acto contiene disposiciones de carácter general / FORMALIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Concepto / VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Se compromete con las formalidades que afecten el debido proceso y los principios de la función administrativa / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Finalidades / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – Alcance / EL DECRETO OBJETO DE CONTROL ES UNA DECISIÓN DE CARÁCTER GENERAL Y CORRESPONDE AL DESARROLLO DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS – Superado / DECRETO OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Cumple con los requisitos formales de todo acto administrativo La alusión a las formalidades del acto administrativo se encuentra referida al modo o manera en que la voluntad se produce y manifiesta para dar vida al acto administrativo . La jurisprudencia contencioso-administrativa, al igual que la doctrina nacional especializada han advertido, de manera general, que “el procedimiento administrativo es flexible; indica al funcionario que lo impulsa que simplemente garantice los extremos del debido proceso, sin exigir etapas o períodos predeterminados en materia probatoria ni formalidades excesivas” El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, salvo la exigencia de motivación expresa que introduce en el artículo 42 para las decisiones que ponen fin al procedimiento administrativo, no contempla requisito alguno de forma cuya pretermisión comprometa la validez del acto producido dentro del procedimiento administrativo común y principal. Al margen de la motivación, solo la pretermisión de aquellas formalidades que afecten el debido

proceso, y de los principios propios de la función administrativa (artículos 29 y 209 de la Constitución Política) que han incidido en el sentido de la decisión, comprometen la validez del acto administrativo. Las restantes se reputan formalidades accidentales. La motivación del acto administrativo cumple varias finalidades, unas de orden técnico, relacionadas con la preparación de los fundamentos de la decisión, y otras, con los requerimientos del control político y jurídico de sus antecedentes. Unas y otras permiten entender que la exigencia de motivación del acto administrativo particular, cuyos efectos vinculan en forma directa e inmediata a persona(s) determinada(s) o determinable(s) sea más estricta y rigurosa que la que demanda el acto administrativo general, cuyos efectos jurídicos son abstractos e impersonales. Por esa razón, tratándose de actos administrativos de carácter general, salvo normativa específica y concreta, “es suficiente tener como motivación en ellos la indicación de sus fundamentos legales y de su objeto”, como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación. Así, visto el contenido del Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020), para la Sala resulta claro que este es controlable en tanto que es una decisión de carácter general y corresponde al desarrollo de los decretos legislativos sobre la materia, en lo que atañe al manejo que, en materia tributaria, se le dará al pago o abonos a cuentas del aporte estatal que por concepto del PAP y del PAP para el sector agropecuario, realicen las entidades financieras a los beneficiarios de dichos programas, es decir, corresponde a decisiones con efectos

generales, impersonales y abstractos, en los términos que demanda el artículo 136 del CPACA. Por lo demás, la Sala encuentra que el citado decreto cumple con los demás elementos formales de todo acto administrativo, tales como el encabezado, número, fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas; la competencia o la referencia expresa de las conductas que se ejercen; el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición con una debida motivación; el acápite resolutivo y la firma de quien lo suscribe.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO

136 ANÁLISIS FORMAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – Si el acto desarrolla un decreto legislativo proferido en el marco de un estado de

excepción / EL DECRETO CONTROLADO DESARROLLA DECRETOS

LEGISLATIVOS PROFERIDOS EN EL MARCO DE UN ESTADO DE EXCEPCIÓN - Superado En lo que tiene que ver con la necesidad de que el acto haya sido expedido con fundamento o en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción, la Sala encuentra que este requisito también se encuentra acreditado. En efecto, una vez revisada la parte motiva del Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020) se advierte que, además de basarse en la facultad reglamentaria otorgada por la norma superior , también lo hace con base en los Decretos Legislativos 770 y 803 de 2020, específicamente en lo dispuesto en sus

artículos 7°, 8° y 9°, y 1°, 2°, 3° y 4°, respectivamente. En conclusión, la Sala encuentra que el decreto se ajusta formalmente a las previsiones del ordenamiento jurídico para la expedición del acto reglamentario, por lo que procede a su análisis material o de fondo.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 – ARTÍCULO 7 / DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 – ARTÍCULO 8 / DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 – ARTÍCULO 9 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 2 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 4

ANÁLISIS MATERIAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – Alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Efecto de la sentencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – No impide que el acto objeto de control pueda ser demandado respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos que no sirvieron de fundamento al control automático El alcance de este control guarda relación con la verificación de la observancia del principio de legalidad, en lo atinente al acatamiento de las normas en que debería fundarse el acto; a la realidad y validez de los motivos que prestaron causa a las medidas que con él se adoptaron; y a la satisfacción de los fines que se propuso el ordenamiento con su expedición. En este orden, el estudio del acto reglamentario

debe tener en cuenta los siguientes aspectos: (i) que cumpla con su finalidad, esto es, que desarrolle y defina las medidas para la ejecución de los decretos legislativos; (ii) que las medidas adoptadas cumplan con las condiciones determinadas para la expedición de normas durante los estados de excepción, es decir, que respondan a lo previsto en el artículo 9 de la Ley 137 de 1994Estatutaria de los Estados de Excepción -; por último, (iii) que el acto, prima facie, no controvierta el ordenamiento jurídico. No está de más señalar que la decisión que aquí se tome hace tránsito a cosa juzgada relativa en los términos del artículo 189 del CPACA, por lo que es posible que el acto objeto de control pueda ser nuevamente controvertido ante la jurisdicción contencioso-administrativa respecto de otras normas superiores no estudiadas y por aspectos que no sirvieron de fundamento al control automático, de manera tal que, a partir esas nuevas perspectivas, resulten contrarias a alguna disposición del ordenamiento jurídico.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 9 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 189

ANÁLISIS MATERIAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – Si el acto desarrolla y define medidas para la ejecución de los decretos legislativos / EL DECRETO CONTROLADO DESARROLLA Y DEFINE MEDIDAS PARA LA EJECUCIÓN DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS - Superado Por su lado, el Decreto 1152 del veinte (20) de agosto de dos mil veinte (2020)

expedido por el Gobierno nacional (Presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Público), se ocupó de la medida prevista en el artículo 7º del Decreto Legislativo 770 del 3 de junio de 2020 y en el artículo 2° del Decreto Legislativo 803 del 4 de junio de 2020 consistente en prevenir, contener y mitigar los efectos de la pandemia Covid-19 y, en tal virtud, sin exceder su competencia, reglamentó específicamente lo que concierne a la aplicación del mecanismo de retención en la fuente frente al aporte estatal del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP y el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el sector agropecuario, toda vez que éstos constituyen un ingreso tributario susceptible de incrementar el patrimonio de los beneficiarios de los mencionados programas y por lo tanto sujeto a las disposiciones del impuesto sobre la renta y complementarios, conforme con lo previsto en el Estatuto Tributario; lo que resultaba necesario para el cumplimiento de las finalidades de los referidos decretos legislativos.

FUENTE FORMAL: RESOLUCIÓN 385 DE 2020 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO 637 DE 2020 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 637 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 – ARTÍCULO 7 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 –

ARTÍCULO 1 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 – ARTÍCULO 2

ANÁLISIS MATERIAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL – Finalidad, necesidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas / PRINCIPIO DE FINALIDAD – Alcance / JUICIO DE FINALIDAD - Superado En el presente caso la Sala observa que las disposiciones analizadas cumplen con el principio de finalidad previsto en el artículo 11 de la Ley [1]37 de 1994, conforme al cual las medidas adoptadas se justifican en tanto sirven para lograr los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción y a los previstos en los decretos legislativos que se profirieron en razón de la declaratoria de emergencia. En efecto, de la revisión detenida de la parte motiva del Decreto 1152 de 2020, resulta fácil advertir que el objeto del acto consiste en garantizar que los empleadores reciban la totalidad de los aportes asignados por concepto del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios — PAP y el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios - PAP para el sector agropecuario, para el pago de la prima de servicios de los trabajadores de los beneficiarios conforme con los acuerdos con los trabajadores, prima que a su vez es una deducción en el impuesto sobre la renta si se cumplen los requisitos del artículo 115-1 del Estatuto Tributario. En consecuencia los aportes que reciban los empleadores por concepto del Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios — PAP y el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de ServiciosPAP para el sector agropecuario, no estarán sujetos a retención en la fuente a

título del impuesto sobre la renta y complementarios, para garantizar el cumplimiento de las finalidades de las normas de excepción contenidas en el Decreto Legislativo 770 de 2020 y el Decreto Legislativo 803 de 2020, que permitan a los empleadores honrar los compromisos laborales en los términos previstos en el artículo 306 de la Constitución Política, el Decreto Legislativo 770 y los acuerdos de que trata el artículo 6º del Decreto Legislativo 770 de 2020. Lo anterior, sin perjuicio del tratamiento tributario que debe darse a los aportes del mencionado programa en la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios por los contribuyentes beneficiarios. El mismo tratamiento tributario es aplicable a los beneficiarios de los mencionados programas que tengan la calidad de autorretenedores. Frente a este panorama, la Sala considera que se cumple la finalidad del Decreto 1152 de 2020, que se centra, por un lado, garantizar los fines de los decretos legislativos que reglamenta y, por otro, permitir a los empleadores honrar los compromisos laborales en los términos previstos en el artículo 306 de la Constitución Política.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 1152 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 770

DE 2020 - ARTÍCULO 770 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 306

ANÁLISIS MATERIAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL /

PRESUPUESTO DE NECESIDAD – Alcance / JUICIO DE NECESIDAD –

Superado / RETENCIÓN EN LA FUENTE – Finalidad tributaria / RECAUDO Y ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA – A cargo del Gobierno / ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA – Como acreedora de la obligación fiscal / PAGOS O ABONOS EN CUENTA DEL APORTE MONETARIO ESTATAL POR PARTE DE LAS ENTIDADES FINANCIERAS A LOS BENEFICIARIOS DE LOS PROGRAMAS PAP Y PAP PARA EL SECTOR AGROPECUARIO – Estarían sujetos a retención en la fuente para el pago anticipado del impuesto sobre la renta Por otro lado, esta colegiatura encuentra que el Decreto 1152 del 20 de agosto de 2020, satisface el presupuesto de necesidad. Para abordar este aspecto, la Sala estima pertinente referirse al contenido y alcance de las disposiciones legales y reglamentarias ordinarias para concluir si con estas bastaba, o si era necesario el desarrollo de una facultad excepcional. Para el efecto, la retención en la fuente es un mecanismo dispuesto por el Legislador para facilitar la gestión tributaria en cabeza de la administración de impuestos y asegurar el pago del impuesto de renta. El legislador creó la retención en la fuente cuyo objeto es “conseguir en forma gradual que el impuesto se recaude en lo posible dentro del mismo ejercicio gravable en que se cause”. Expedida la ley tributaria, corresponde al Gobierno cumplir con el deber constitucional de velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos (CP art.189-20), lo que quiere decir que la administración tributaria resulta ser la acreedora de la obligación fiscal, teniendo entonces derecho a exigir su pago y gestionar los procedimientos señalados en la ley para tal efecto, pudiendo incluso aplicar sanciones cuando se

presenten las circunstancias que ameriten su imposición. (…) Así, (…) los pagos o abonos en cuentas por concepto del aporte monetario de naturaleza estatal, que realizaren las entidades financieras a los beneficiarios de los programas PAP y PAP para el sector agropecuario, estarían sujetos a retención en la fuente para el pago anticipado del impuesto sobre la renta. Ahora, resulta pertinente señalar que no porque se prescinda, para este preciso caso, del recaudo anticipado del impuesto sobre la renta frente del pago o abono a cuentas por concepto del aporte monetario de naturaleza estatal para los beneficiarios del PAP y PAP del sector agropecuario, quiera ello significar que se esté tomando dicho ingreso como no constitutivo de impuesto sobre la renta, pues quedó claramente establecido en el decreto objeto de control de legalidad, que esto es “(…) sin perjuicio del tratamiento tributario que debe darse a los aportes del mencionado programa en la declaración del impuesto sobre la renta y complementarios por los contribuyentes beneficiarios incluida la deducción si se cumplen los requisitos del artículo 1 15-1 del Estatuto Tributario. El mismo tratamiento tributario es aplicable a los beneficiarios de los mencionados programas que tengan la calidad de autorretenedores”. Teniendo en cuenta los aspectos referenciados, se puede inferir que la aplicación de la retención en la fuente en condiciones normales y conforme a la regulación existente no resultaba idónea ni oportuna para el cumplimiento de las finalidades de la normativa extraordinaria, lo que hacía necesario que el Gobierno nacional procediera a regular la materia de manera que el apoyo estatal resultara apropiado para que los empleadores honraran los

compromisos laborales en virtud de las previsiones de los Decretos Legislativos 770 y 803 de 2020.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 20 / DECRETO 624 DE 1989 – ARTÍCULO 365 / DECRETO 624 DE 1989 – ARTÍCULO 401 / DECRETO 1625 DE 2016 – ARTÍCULO 1.2.4.9.1. / DECRETO LEGISLATIVO 770 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 803 DE 2020

ANÁLISIS MATERIAL DEL DECRETO OBJETO DE CONTROL / PRINCIPIO DE

PROPORCIONALIDAD – Alcance / JUICIO DE PROPORCIONALIDAD – Superado La Sala observa que el Decreto 1152 del 20 de agosto de 2020, también cumple con el principio de proporcionalidad previsto en el artículo 13 de la Ley 137 de 1994, conforme al cual las medidas adoptadas deben ser proporcionales con la gravedad de los hechos que causaron la crisis y en ningún caso deben ser desproporcionadas o desmedidas. En este sentido, la Sala estima que el acto sujeto al control inmediato de legalidad busca un propósito constitucional legítimo por parte del Estado consistente en servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política (art. 2º de la C.P.); así mismo, contribuir a enfrentar las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo coron