CE-11001-03-15-000-2020-04181-00(CA)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Contenido y alcance / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Características El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se habilita de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y las medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna, durante los estados de excepción. Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, igual ocurre con los actos administrativos y medidas generales -que no sean legislativasen cuyo caso el control estará en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática. Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política. No obstante, la Sala ha advertido que “si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”. iii) Es automático e inmediato, para lo cual las autoridades públicas deben remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidos en ejercicio de la función administrativa y con ocasión del

estado de excepción, dentro de las 48 horas siguientes a su expedición. iv) Es independiente al control de constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional sobre los decretos que declaran el estado de excepción y de los legislativos que se dicten con posterioridad. v) El control inmediato de legalidad es compatible con los demás medios de control públicos o ciudadanos, es decir, que los actos administrativos pueden ser demandados a través de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad o de nulidad simple. vi) El control de legalidad garantiza e incentiva la participación ciudadana, toda vez que se propugna que las personas intervengan para defender o impugnar la legalidad del acto. De igual manera, se promueve la intervención de las universidades, de agremiaciones o de organizaciones. vii) La competencia para el juzgamiento de los actos administrativos está distribuida entre el Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos. El primero conocerá de los asuntos expedidos por entidades del orden nacional, mientras que los segundos de los actos proferidos en el orden territorial, según el lugar de expedición de la respectiva decisión. viii) Es un juicio especial de constitucionalidad y legalidad, por cuanto son medidas que se han proferido en desarrollo de decretos legislativos, es decir, en el marco del estado de excepción. En tal virtud, el control que se ejerce puede ser catalogado de “reforzado y especial”, ya que su objetivo es velar por la seguridad del orden constitucional y democrático, así como por la vigencia permanente de las garantías fundamentales individuales y colectivas. (…). ix) Se debe garantizar el control de convencionalidad. En otras palabras, el juez debe juzgar el acto no solo

a partir de su compatibilidad con el orden normativo interno, sino también a través del prisma normativo de los sistemas universal y regional de derechos humanos, para lo cual cobran especial relevancia la jurisprudencia y las opiniones consultivas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya competencia aceptó expresamente el Estado colombiano. x) La sentencia que resuelve el control inmediato de legalidad tiene efecto erga omnes, es decir, general e impersonal. Además, la cosa juzgada será absoluta si se anuló el acto o frente a los apartes que hayan sido anulados; por el contrario, será relativa frente a los actos o disposiciones normativas que no hayan sido anuladas, por cuanto contra las mismas se podrá ejercer nuevamente el control vía acción o pretensión de nulidad por inconstitucionalidad o nulidad simple, dado que “si bien el control pretende ser integral, no es completo ni absoluto”. xi) La finalidad del medio de control, en palabras de la Corte Constitucional, consiste en impedir la aplicación de normas ilegales, es decir, evitar que se trasgreda el orden jurídico superior. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Cumplimiento de los requisitos formales La Resolución 1120 de 3 de julio de 2020 se expidió en uso de las facultades legales otorgadas al Ministro de Salud y Protección Social, en especial, las conferidas en el artículo 1º del Decreto legislativo 539 de 2020. Se invocaron, además, las Resoluciones 385 y 844 de 2020 de ese mismo Ministerio. Se mencionó que el Decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020 delegó a ese

Ministerio para expedir los protocolos de bioseguridad para las actividades económicas, sociales y sectoriales que se encuentren autorizadas, “a fin de mitigar, controlar y evitar la propagación de la pandemia y realizar su adecuado manejo”. En tal virtud, la entidad expidió la Resolución 666 de 24 de abril de 2020, por medio de la cual adoptó el protocolo general de bioseguridad para todos los sectores. Señaló, también, que el artículo 2° del Decreto 847 de 2020, modificatorio del artículo 5° del Decreto 749 de 2020, señaló que para los municipios sin afectación del virus Covid-19, los servicios religiosos se podrán permitir siempre y cuando medie autorización del alcalde respectivo, en coordinación con el Ministerio del Interior, y se cumplan los protocolos del Ministerio de Salud y Protección Social. Con motivo de lo anterior, una vez analizadas las condiciones particulares del sector religioso y de acuerdo con la información suministrada por la Mesa Nacional de Acción Social del Ministerio del Interior y la participación de líderes de las distintas confesiones y comunidades religiosas del país, se elaboró el protocolo de bioseguridad contenido en el acto material de estudio. (…). Las medidas específicas de bioseguridad que se establecieron incluyen la capacitación del personal sobre la identificación de signos y síntomas del virus Covid-19; la desinfección periódica de las zonas en las que se realizan los cultos; garantizar el distanciamiento mínimo de dos metros entre personas; proporcionar elementos para la higiene de manos y desinfección de calzado al ingresar a los recintos; tomar la temperatura a todos los asistentes;

vigilar el cumplimiento de las medidas de higiene y el uso de tapabocas por parte de los feligreses y el personal encargado de organizar la práctica religiosa; asegurar la ventilación de los lugares de culto, para lo cual deberá privilegiarse los espacios abiertos o, en su defecto, el uso de aires acondicionados con filtros de alta eficiencia; establecer una correcta logística de evacuación para evitar aglomeraciones; evitar el contacto físico; suspender el reparto de papelería, documentos u objetos mano a mano; establecer horarios y exigir inscripción previa para la asistencia a la congregación; llevar un registro de los asistentes; contar con un plan de comunicaciones donde se divulgue información sobre los protocolos generales de bioseguridad y las medidas adoptadas para la celebración de las ceremonias religiosas, además, contar con un lugar para el aislamiento de personas con síntomas de contagio. Se indicó que cada entidad religiosa tendría autonomía para establecer la organización y práctica de los actos litúrgicos, de modo que se respetaran los protocolos de bioseguridad adoptados; así mismo, se dispuso la realización de dos planes piloto: uno por el término de 15 días con un aforo máximo de 50 personas, y otro por el mismo período de 15 días, con un aforo máximo del 35% sobre la capacidad del recinto, cuyo seguimiento y evaluación estará a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social. Naturaleza del acto de contenido general: la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020 es un acto administrativo de contenido general y abstracto. (…). Autoridad del orden nacional: las disposiciones que se revisan fueron expedidas por una entidad del orden nacional. Ejercicio de función administrativa: el acto es una manifestación de la

función administrativa, por cuanto tiene como propósito establecer las medidas de bioseguridad que deben ser observadas e implementadas por un sector de la sociedad, en atención a la facultad que para ese efecto le otorgó el Gobierno Nacional al Ministerio de Salud y Protección Social. Conexidad con el estado de excepción y los decretos legislativos: la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, proferida por el Ministro de Salud y Protección Social, se expidió en el marco de la declaratoria del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, declarado por el Gobierno Nacional en los Decretos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo de 2020. Las medidas adoptadas se expidieron en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto legislativo 539 de 13 de abril de 2020. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Aspectos sustanciales y materiales / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – El acto enjuiciado superó el juicio de finalidad, razonabilidad y proporcionalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Legalidad condicionada de la vigencia del acto enjuiciado Control de competencia y forma: (…) se concluye que el Ministro de Salud y Protección Social estaba facultado para expedir la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, por la cual adoptó el protocolo de bioseguridad para el sector religioso. Control de objeto, causa y finalidad: la causa del acto administrativo hace referencia a las circunstancias fácticas y jurídicas que le sirven de fundamento para su expedición. La Resolución 1120 de 3 de julio de 2020 fue expedida con

posterioridad a la declaración del estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica dispuesta en los Decretos 417 y 637 de 2020. En el acápite de consideraciones, indicó el acto que el Ministerio de Salud y Protección Social era competente para expedir los protocolos de bioseguridad requeridos, en atención a lo dispuesto en el Decreto legislativo 539 de 2020. (…). La Sala advierte, sin mayor esfuerzo, que los artículos primero y segundo del acto que se examina, en la forma en la que aparecen redactados, resultan acordes con el Decreto legislativo 539 de 2020, en tanto, acatan los artículos primero y segundo de esa disposición. (…). Ahora bien, como sea que el “Anexo técnico” del acto administrativo hace parte integral del artículo primero de esa resolución, sus mandatos deben superar el juicio de legalidad, para que dicha disposición se considere ajustada al ordenamiento jurídico, constitucional y convencional. La Sala aprecia que las medidas adoptadas por el Ministerio de Salud tienen la clara intención de hacer frente a los motivos que originaron el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica, con la finalidad de conjurar la crisis ocasionada por el virus Covid-19 e impedir la extensión de sus efectos, con lo cual se considera superado el juicio de finalidad. (…). Las medidas aparecen, además, motivadas en la necesidad de adoptar lineamientos que permitan reactivar las prácticas religiosas, con el menor impacto posible en la proliferación de la pandemia. Así las cosas, la Resolución 1120 de 2020 se ajusta a las normas en

que debió fundarse y, además, está correctamente motivada, toda vez que las disposiciones que se invocan como soporte para su expedición le otorgaron esa competencia al Ministro de Salud y Protección Social. Como consecuencia, el objeto es lícito, la causa es válida y la finalidad invocada es adecuada e idónea. (…). Control de razonabilidad y proporcionalidad. Las medidas adoptadas son adecuadas para enfrentar la pandemia generada por el virus Covid-19, en la medida en la que persiguen salvaguardar la salud de todos los actores involucrados en los cultos y ceremonias religiosas. En lo que respecta a la justificación de las medidas, encuentra la Sala que se encuentran acordes con las recomendaciones impartidas por las autoridades en materia de salud, especialmente, por la Organización Mundial de la Salud. Como se anotó en acápite precedente, las pautas sugeridas para evitar el contagio se pueden resumir en la desinfección constante de manos mediante el lavado con agua y jabón o el uso de productos a base de alcohol, utilizar tapabocas, evitar las aglomeraciones y el contacto físico, así como adoptar hábitos de limpieza periódica de productos y superficies de contacto. (…). En el caso que se analiza, las directrices de bioseguridad impartidas se encuentran relacionadas con el estado de excepción y buscan proteger la salud de las personas, mediante la implementación de prácticas de higiene y distanciamiento, apropiadas para disminuir el riesgo de contagio y transmisión del virus Covid-19, por lo que se muestran adecuadas para lograr la finalidad que persiguen. Control de la vigencia del acto. El artículo tercero de la Resolución 1120 de 2020 se limitó a enunciar que

el acto regiría “a partir de la fecha de su publicación”. Por consiguiente, se hace necesario condicionar la vigencia del acto para adecuarlo a la norma legislativa que le sirvió de fundamento -art. 1°, Decreto legislativo 539 de 2020-, bajo el entendido de que las medidas adoptadas son transitorias y no excederán la duración de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, a través de las Resoluciones 385 de 2020, 844, 1462 y 2230 de 2020.

NOTA DE RELATORÍA: Con respecto a las características del control inmediato de legalidad, consultar, entre otras que se citan: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 10, sentencia del 11 de mayo de 2020, M.P. Sandra Liseth Ibarra, exp. 2020-00944; y providencia del 9 de diciembre de 2009, M.P. Enrique Gil Botero, exp. 2009-0732-00. En cuanto al control integral del control inmediato de legalidad, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 23 de noviembre de 2010, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, exp. 2010-00196. En cuanto al estudio de exequibilidad del Decreto Legislativo 539 de 2020, consultar: Corte Constitucional, sentencia C-205 de 25 de junio 2020, M.P.

José Fernando Reyes Cuartas. Sobre el juicio de finalidad, consultar, entre otras que se citan: Corte Constitucional C-467 de 17, M.P. Gloria Stella Ortiz; C-466 de

17, M.P. Carlos Bernal Pulido.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 539 DE 2020 / DECRETO 637

DE 2020 / DECRETO 1543 DE 1997 / DECRETO 847 DE 2020 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 749 DE 2020 – ARTÍCULO 5 / LEY 1444 DE 2011 – ARTÍCULO 9 / LEY 489

DE 1998 – ARTÍCULO 38 / DECRETO 489 DE 1998 – ARTÍCULO 61

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1120 DE 2020 (3 de julio) MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL (Ajustada a derecho / Legalidad condicionada)

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA PRIMERA ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04181-00(CA)

Actor: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

Demandado: RESOLUCIÓN 1120 DEL 3 DE JULIO DE 2020

Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD La Sala decide el control inmediato de legalidad de la Resolución 1120 de 3 de

julio de 2020, proferida por el Ministro de Salud y Protección Social, “por medio de la cual se adopta el protocolo de bioseguridad para mitigar, controlar y realizar el adecuado manejo del riesgo de la pandemia del coronavirus Covid-19 para el sector religioso”.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La declaratoria del estado de excepción El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud-OMS calificó el brote del coronavirus Covid-19 como una pandemia. Por su parte, el Ministerio de Salud profirió la Resolución 385 del 12 de marzo del año en curso, modificada por las Resoluciones 407 y 455 de 2020, mediante la cual declaró el estado de emergencia sanitaria en todo el territorio nacional. La medida fue prorrogada a través de las Resoluciones 844, 1462 y 2230 de 2020.

Posteriormente, mediante Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, junto con todos los ministros que integran el Gobierno Nacional, declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica, por el término de 30 días, en todo el territorio nacional. Luego, el Presidente de la República expidió el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus Covid-19. Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del país, a partir de las cero horas del día 25 de marzo hasta las cero horas del 13

de abril de 2020. Esta medida de aislamiento social preventivo obligatorio, también conocida como “cuarentena”, fue prorrogada en varias oportunidades, a través de los Decretos 531, 593, 636, 689, 749, 878, y 1076 de 2020. Mediante Decreto 1168 de 25 de agosto de 2020, el Gobierno Nacional estableció la medida de aislamiento selectivo y distanciamiento individual, desde el 1º de septiembre hasta el 1º de octubre de 2020, y derogó el Decreto 1076 de 2020. La medida se prorrogó, inicialmente, a través del Decreto 1297 de 29 de septiembre de 2020, hasta el 1º de noviembre de 2020, y luego, hasta el 1º de diciembre de la misma anualidad, por disposición del Decreto 1408 de 30 de octubre de 2020 La Corte Constitucional, en sentencia C-145 de 2020, declaró exequible el Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, por el cual se declaró el primer estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional1.

2. El acto administrativo objeto de control El Ministro de Salud y Protección Social profirió la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, mediante la cual adoptó el protocolo de bioseguridad para el sector religioso, en cumplimiento de la competencia que le fue asignada en el Decreto legislativo 539 de 13 de abril de 20202.

3. Trámite del control inmediato de legalidad 3.1. Mediante auto de 29 de septiembre de 2020, proferido en el proceso de la

referencia, se avocó el control inmediato de legalidad de la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020. Se ordenó notificar esa decisión al Ministerio de Salud y Protección Social, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al Ministerio Público. 3.2. Dentro del término de fijación de que trata el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA-, el Procurador Cuarto Delegado ante esta Corporación solicitó declarar ajustada a derecho la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, en tanto fue proferida por autoridad competente y se encuentra motivada. Además, desarrolla y guarda conexidad con el estado de excepción de emergencia económica, social y ecológica y con las disposiciones del Decreto legislativo 539 de 2020, cuya consonancia con la Constitución Política fue declarada en sentencia C-205 de 25 1 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 2 “Por el cual se adoptan medidas de bioseguridad para mitigar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus Covid-19, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. El artículo primero de esa decisión le asignó al Ministerio de Salud y Protección Social la competencia para “determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19”. de junio de 2020. De otra parte, su objetivo está dirigido a garantizar el derecho a la salud, teniendo en cuenta la reactivación del sector religioso y el riesgo de

transmisión en eventos o congregaciones presenciales; para ello, los alcaldes municipales y distritales tienen el deber de vigilar el cumplimiento de los protocolos durante la vigencia de la emergencia sanitaria. Las medidas adoptadas, además de desarrollar el Decreto legislativo 539 de 2020, guardan conexidad con los motivos del estado de emergencia sanitaria, y procuran salvaguardar el derecho a la salud. En esa medida, el acto es proporcional y razonable para la magnitud de la crisis sanitaria generada por el virus Covid-19, según la evidencia que ha puesto en conocimiento la comunidad científica. Por último, manifestó el Procurador Cuarto que la Resolución 1120 de 2020 es transitoria y sólo genera efectos mientras perdure la emergencia sanitaria. 3.3. El Ministerio de Salud y Protección Social, a través de apoderado judicial, se pronunció, oportunamente, en esta instancia procesal. Solicitó declarar la legalidad del acto bajo estudio, por haber sido expedido en cumplimiento de la orden proferida por el Gobierno Nacional en el Decreto legislativo 539 de 2020, cuya constitucionalidad fue declarada por la Corte Constitucional, al considerar que las medidas de bioseguridad se dirigen a controlar el contagio del virus Covid-19 y a minimizar los riesgos a los cuales está expuesta la población ante la reactivación de los sectores de la economía, la sociedad y la administración pública. Adicionalmente, indicó que el acto fue proferido por órgano competente según lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y los Decretos 4107 de 2011, 780 de 2016 y 539 de 2020. Ese Ministerio expidió el protocolo general de bioseguridad mediante la

Resolución 666 de 2020 y, de manera complementaria, el protocolo aplicable al sector religioso, con el objetivo de disminuir el riesgo de contagio en el desarrollo de dichas actividades, con lo cual se da cumplimiento a las recomendaciones emitidas por la Organización Mundial de la Salud. Así las cosas, los lineamientos resultan acordes con la finalidad que persiguen; además, son necesarios y proporcionales para enfrentar la pandemia.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. Jurisdicción y competencia El artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “Estatutaria de los Estados de Excepción”, establece que las medidas de carácter general que hubieren sido dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, para lo cual las autoridades enviarán los actos administrativos a esta Jurisdicción dentro de las 48 horas siguientes a su expedición.

Por su parte, el artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” prevé que el Consejo de Estado efectuará un control inmediato de legalidad sobre las medidas de carácter general emanadas de autoridades nacionales, que sean expedidas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción. La norma en cita preceptúa, textualmente: Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan,

si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. // Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento. Como se advierte, el Consejo de Estado es competente para conocer del control inmediato de legalidad sobre los actos y medidas que se adopten por entidades del orden nacional, en desarrollo de los decretos legislativos proferidos durante los estados de excepción, siempre y cuando se dicten en virtud del ejercicio de función administrativa. Ahora bien, el numeral 3° del artículo 29 del Acuerdo 80 de 2019 -que contiene el reglamento interno del Consejo de Estadodetermina que corresponde a las Salas Especiales de Decisión resolver los asuntos que le sean asignados por la Sala Plena del Consejo de Estado En sesión 10 de 1º de abril de 2020, la Sala Plena de la Corporación, con fundamento en el artículo 197 de la Ley 1437 de 2011-CPACA, le asignó a las Salas Especiales de Decisión la competencia para conocer y decidir los controles inmediatos de legalidad. No sobra recordar que estas Salas Especiales de Decisión están integradas por un magistrado de cada Sección del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza el objetivo establecido por el legislador, sin causar congestión en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. En tal virtud, la Sala tiene competencia para estudiar el control inmediato de

legalidad de la Resolución 1120 de 3 de julio de 2020, toda vez que fue proferida por una autoridad del orden nacional, con posterioridad al estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante los Decretos 417 de 17 de marzo y 637 de 6 de mayo de 2020.

2. Contenido y alcance del control inmediato de legalidad La Constitución Política de 1991 admitió la posibilidad de que el Presidente, con la firma de todos sus ministros, pudiera declarar tres estados de excepción3: el estado de guerra; el estado de conmoción interior y el estado de emergencia, social, económica y ecológica.

De la lectura de los artículos 212 a 215 de la Constitución es posible concluir que los estados de excepción significan una alteración del orden institucional y normativo, motivo por el cual no pueden convertirse en la regla general; su vigencia debe ser solo por períodos expresamente señalados en las normas superiores. Los estados de excepción, al suponer una variación de la normalidad institucional y democrática, activan una serie de sistemas de pesos y contrapesos para controlar el ejercicio del poder por parte de la Rama Ejecutiva4. Uno de esos 3 El término estado de excepción fue acuñado por el jurista alemán Carl Schmitt, para hacer referencia a las medidas, valga la redundancia, de orden excepcional que puede adoptar el gobierno en casos de específicas situaciones fácticas que hagan necesaria la respuesta inmediata y oportuna de poderes y decisiones para conjurar la correspondiente crisis. Para el jurista alemán, el estado de excepción tiene como propósito final la protección del orden constitucional, pues permite que se adopten medidas de diferente índole con el objetivo

de proteger la estabilidad institucionalidad de circunstancias externas o internas que puedan amenazar la paz y la convivencia social. Cf. SCHMITT, Carl “Teología Política”, Ed. Trotta, Madrid, pág. 17. 4 En su teoría política, Aristóteles ideó un gobierno mixto para la polis griega. Por su parte, Polibio puso de presente la necesidad de que en el ejercicio del poder existiera un sistema de frenos y balanzas. Luego, Montesquieu, en su tratado sobre “El espíritu de las leyes”, escribió este postulado axiológico de la teoría política: “todo hombre que tiene poder se inclina a abusar del mismo; él va hasta que encuentra límites. Para que no se pueda abusar del poder hace falta que, por la disposición de las cosas, el poder detenga al poder”. Conforme a tales máximas, es necesario que el poder se detenga a sí mismo, con el fin de garantizar el equilibrio, necesidad que resulta ser más sentida en casos extremos, tal como ocurre con los estados de excepción. controles está en cabeza del Congreso de la República -control políticoy el otro en la Rama Judicial -control jurisdiccional-. El control inmediato de legalidad es un medio de garantía institucional, que se habilita de manera automática, para juzgar la constitucionalidad y legalidad de todos los actos administrativos y medidas de carácter general que adopten o profieran las entidades públicas, sin exclusión alguna, durante los estados de excepción. Así como los decretos legislativos tienen un control automático e integral de constitucionalidad a cargo de la Corte Constitucional, igual ocurre con los actos

administrativos y medidas generales -que no sean legislativasen cuyo caso el control estará en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. El control inmediato de legalidad, según la jurisprudencia de esta Corporación, tiene una serie de características5: i) Es un medio de control que se activa no por la vía de la pretensión, sino de manera automática. Por tanto, no requiere el ejercicio previo de acción alguna. ii) El estudio es integral y, por tanto, se debe confrontar el acto con el orden jurídico superior, esto es, a la luz de los decretos legislativos al amparo de los cuales fue expedido, las leyes vigentes y la Constitución Política. No obstante, la Sala ha advertido que “si bien es cierto que el control automático supone un control integral, no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico”6. iii) Es automático e inmediato, para lo cual las autoridades públicas deben remitir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las medidas o actos administrativos generales, expedidos en ejercicio de la función administrativa y 5 Cf. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión n.º 10, sentencia del 11 de mayo de 2020, exp. 2020-00944, M.P. Sandra Liseth Ibarra. Igualmente, consultar: sentencias del 28 de enero de 2003, exp. 2002-0949-01, M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez; del 7 de octubre de 2003,