CE-11001-03-15-000-2020-04222-01(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL /

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE DEL CONSEJO DE ESTADO – No acreditado / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / PRIMA DE RIESGO DETECTIVE DEL DAS - Como factor salarial en la pensión de jubilación / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA - De 1 de agosto de 2013 incluyó la prima de riesgo para como factor salarial para efectos pensionales / CAMBIO DE JURISPRUDENCIA / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA – De 28 de agosto de 2018 indicó que el IBL para la pensión de jubilación se calcula sobre los aportes sobre los que efectivamente se hicieron aportes / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN – Solo tiene en cuenta los factores salariales enlistados en la norma y sobre los cuales se hicieron aportes / ALCANCE DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL – No comprende el IBL el cual se calcula conforme a lo regulado en la Ely 100 de 1993 / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL – Los fallos de tutela de instancia no son vinculantes / CARÁCTER SUBSIDIARIO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS

FUNDAMENTALES

[S]e advierte, en primer lugar, que la providencia objeto de reproche constitucional responde a la finalidad del mecanismo de extensión de jurisprudencia, ya que su estudio giró en torno a establecer si la decisión de 1 de agosto de 2013, luego de

proferirse la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, podía irradiar o no sus efectos a la situación del señor [E.R.V.P.]. Frente a lo cual sostuvo que al existir un nuevo criterio jurisprudencial para la determinación del Ingreso Base de Liquidación (IBL), fijado por Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, no podía darse aplicación a la tesis de la Sección Segunda de 1 de agosto de 2013. En este sentido, no puede predicarse la configuración del desconocimiento de precedente judicial, por cuanto si bien la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado tuvo en cuenta la posición jurisprudencial contenida en la sentencia de unificación de 1 de agosto de 2013, lo cierto es que, en el marco de su autonomía judicial, concluyó que dicha postura se reconsideró a través de la sentencia de 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Para esta Sala, la conclusión a la que arribó la decisión objeto de reproche constitucional resulta válida y suficientemente motivada, en tanto se sustentó en las subreglas precisadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación, en el sentido de entender que este no está sometido al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, incluso si se trata de regímenes especiales, toda vez que el mismo únicamente es aplicable para determinar la edad, el tiempo de servicios o las semanas de cotización y la tasa de reemplazo o de retorno. Además, debe

tenerse en consideración que la autoridad judicial demandada es el juez natural especializado en asuntos laborales y pensionales, por lo que la intervención del juez constitucional se restringe al evento en que se configure una anomalía de tal entidad que haga imperioso el amparo de los derechos fundamentales, por resultar la decisión contraria a la Constitución Política o la jurisprudencia, situación que como se explicó en precedencia, no se advierte en el caso bajo examen. Ahora bien, en cuanto a la providencia de 18 de septiembre de 2017, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en la que se accedió a extender los efectos de la sentencia de unificación de 1 de agosto de 2013, la Sala advierte que esta fue proferida con anterioridad a la emisión de la sentencia de 28 de agosto de 2018, por lo que su inobservancia no configura vulneración alguna de los derechos fundamentales del actor ya que en su momento la decisión de 1 de agosto de 2013 resultaba plenamente aplicable. Fue precisamente con base en dicha sentencia de unificación de 1 de agosto de 2013, que esta Sección en fallo de 24 de mayo de 2018 (exp. Nº 2017-00174-01), invocado por el actor como desconocido, amparó el derecho fundamental al debido proceso del demandante, al considerar que su pensión debió ser liquidada con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, en particular, la prima de riesgo. No obstante, al igual que la providencia de 18 de septiembre de 2017, antes reseñada, fue proferida con anterioridad al

cambio jurisprudencial suscitado con la sentencia de 28 de agosto de 2018. En cualquier caso, las sentencias de tutela supuestamente desconocidas no resultan vinculantes para la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, al momento de resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada por el actor, como acertadamente lo indicó el juez de tutela de primera instancia, en tanto fueron proferidas por jueces constitucionales de instancia, mientras que la autoridad judicial demandada en el asunto bajo estudio actuó como tribunal de cierre en los asuntos relacionados con su especialidad. En este orden de ideas, se revocará el ordinal primero de la decisión objeto de impugnación, proferida el 9 de noviembre de 2020, para en su lugar, negar las pretensiones de la acción de tutela, al encontrar que la providencia demandada no incurrió en desconocimiento de precedente judicial, como quiera que la decisión de no extender los efectos de la sentencia de unificación de 1 de agosto de 2013 es válida y se encuentra justificada en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018. En lo demás, se confirmará el fallo impugnado.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., ocho (8) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04222-01(AC)

Actor: EBRO RAFAEL VERDEZA PACHECO

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN

“B” Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencia judicial que resuelve solicitud de extensión de jurisprudencia. Prima de riesgo como factor salarial en reliquidación pensional para ex funcionarios del DAS. Desconocimiento de precedente judicial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación promovida por el actor contra la sentencia de 9 de noviembre de 20201, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, que resolvió: “PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud de amparo presentada por Ebro Rafael Verdeza Pacheco, respecto de las razones que pretenden acreditar la identidad fáctica y jurídica entre su situación particular y el fallo de unificación del 1° de agosto de 2013 proferido por la Sección Segunda de esta Corporación, y cuestionar la indebida aplicación del precedente contenido en la sentencia C-258 de 2013 dictada por la Corte Constitucional, por los motivos indicados en esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR el amparo solicitado por Ebro Rafael Verdeza Pacheco, respecto del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial, por las razones expuestas en esta providencia”.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos El actor se desempeñó como detective profesional del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (en adelante DAS), desde el 20 de enero de 1989 hasta el 2 de julio del 2014, y adquirió su estatus de pensionado el 20 de enero de

2009, cuando cumplió 20 años de servicio. Mediante Resolución Nº GNR 215529 de 19 de julio de 2015, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) reconoció a su favor la pensión de jubilación, con base en lo establecido en el Decreto 1835 de 1994. El 7 de marzo de 2016, el señor Ebro Rafael Verdeza Pacheco solicitó ante Colpensiones que se extendieran los efectos de la sentencia de unificación de 1° de agosto de 2013, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado2, con el fin de que se reliquidara su pensión de jubilación con la inclusión de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, entre los que se encontraba la prima de riesgo. La solicitud fue negada mediante Resolución Nº GNR 107368 de 18 de abril de 2016, bajo el argumento de que según “lo expuesto en la circular interna Nº 15 de 2015, (…) no se puede reliquidar [la mesada pensional] con el último año de servicio, todo de conformidad con la Sentencia SU-230 de 2015”. El 29 de abril de 2016, el actor acudió ante el Consejo de Estado con el fin de que se extendieran los efectos de la sentencia de unificación de 1 de agosto de 2013 y, como consecuencia de ello, se le ordenara a Colpensiones la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de la prima de riesgo (exp. Nº 11001032500020160038300). La Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado mediante auto de 11

de mayo de 2020, resolvió rechazar la solicitud de extensión de jurisprudencia al considerar que no cumple con los requisitos exigidos en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), teniendo en cuenta que existe un nuevo criterio jurisprudencial unificado 1 El expediente ingresó al despacho para emitir fallo de segunda instancia el 1 de febrero de 2021. 2 Exp. Nº 44001233100020080015001, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. por parte el Consejo de Estado (sentencia de 28 de agosto de 2018), en el cual se definieron las reglas y subreglas de interpretación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en cuanto a la determinación del IBL para la liquidación de mesadas pensionales de los beneficiarios del régimen de transición.

2. Fundamentos de la acción El actor presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, al considerar que vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, así como los principios de confianza legítima, seguridad jurídica, favorabilidad, progresividad y no regresividad, al proferir el auto de 11 de mayo de 2020, en el que rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada por el accionante con el fin de que fueran extendidos los efectos de la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 1 de agosto de 2013.

Señaló que contrario a lo resuelto por la autoridad judicial demandada, la referida sentencia de unificación debe hacerse extensiva porque su situación se encuentra

dentro de los mismos contornos fácticos y jurídicos que allí se desarrollan. Lo anterior, teniendo en cuenta que se desempeñó como detective profesional en el DAS con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1835 de 1994, por lo que es beneficiario del régimen especial de pensiones contemplado en los Decretos 1933 de 1989 y 1047 de 1978, de modo que tiene derecho a que le sea incluida la prima de riesgo como factor salarial para la liquidación de su mesada pensional. Aseguró que la providencia demandada incurrió en un contrasentido, pues si bien aceptó que la decisión de 1 de agosto de 2013 es una sentencia de unificación, decidió darle prevalencia a lo resuelto por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, la cual no resulta vinculante para su caso en tanto sus efectos únicamente irradian a los beneficiarios de la Ley 4 de 1992, es decir, a los Congresistas y a los Magistrados de Altas Cortes. Manifestó que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en audiencia de 18 de septiembre de 20173, accedió a extender los efectos de la sentencia de 1 de agosto de 2013, en casos similares al suyo, por lo que la decisión debió proferirse en el mismo sentido. Además, citó que en varias decisiones de tutela proferidas “el 05 de marzo de 2020, por la Sección Quinta radicado No. 11001-03-15-000-2020-00415-00 - C.P. ROCIO ARAUJO OÑATE; la de la Sección Tercera Subsección A., del 03 de abril de 2020, Radicado No.

11001-03-15-000-2020-00459-00C.P. MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO y la de la Sección Cuarta del 24 de mayo de 2018, Radicado No. 11001-03-15-000-201700174-01C.P. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO”, se resolvió dejar sin efectos sentencias de nulidad y restablecimiento del derecho que se habían fallado de manera adversa a los intereses de los demandantes por aplicar la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018. En este orden de ideas, sostuvo que la decisión de rechazar la solicitud de extensión de jurisprudencia “no está ajustada a derecho ya que incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado que se invocó en la solicitud de extensión jurisprudencial [sentencia de 1 de agosto de 2013], al no tener en cuenta como factores salariales para liquidar la pensión de vejez, aquellos previstos en los Decretos 1835 de 1994, 1933 de 1989 3 El actor indicó que se trata de los expedientes Nº “28862014; 45382014; 21792014; 49372014; 27392014; 24192014 y 24232014”. y 1047 de 1978, aplicables a los beneficiarios del régimen especial del extinto Departamento Administrativo de Seguridad”.

3. Pretensiones El accionante formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Se declare el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la confianza legítima en concordancia

con los principios de seguridad jurídica, de favorabilidad, de progresividad y no regresividad, del suscrito.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, sírvase dejar sin efectos el Auto de fecha 21 (sic) de mayo de 2020, notificado el día 06 de agosto del mismo año, expedido por la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B-, y ordenarle que mediante otra decisión extienda los efectos de la Sentencia Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de fecha 01 de agosto de 2013, Consejero Ponente Dr.

Gerardo Arenas Monsalve, con numero de radicación 44001233100020080015001 (0070-2011), y corolario se reliquide la pensión en un monto equivalente al 75% incluyendo todos los factores salariales que devengó en el último año de servicio, en especial la prima de riesgo del accionante”.

4. Pruebas relevantes Con el escrito de tutela el actor allegó copia del auto de 11 de mayo de 2020, proferido por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, en el que se rechazó la solicitud de extensión de jurisprudencia radicada bajo el Nº

11001032500020160038300.

5. Trámite procesal Por auto de 2 de octubre de 2020, la Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar el contenido de esa providencia al demandante, a la autoridad judicial accionada, así como a Colpensiones, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y a las

personas que hayan participado en el proceso tramitado bajo el mecanismo de extensión de jurisprudencia, con radicado Nº 11001032500020160038300. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios Nº 72921 a 72924 de 6 de octubre de 2020 y Nº 74606 y 74607de 13 de octubre de 2020, con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado en dicha providencia.

6. Oposición 6.1. Respuesta de Colpensiones A través de correo electrónico de 14 de octubre de 2020, la Directora (A) de la Dirección de Acciones constitucionales solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, al considerar que la decisión demandada no incurrió en ningún defecto.

Informó que mediante Resolución Nº GNR 215529 de 19 de julio de 2015, le fue reconocida la pensión de jubilación al actor, teniendo en cuenta que acreditó un total de 7,481 días laborados, correspondientes a 1,068 semanas lo que lo hace beneficiario del régimen pensional contemplado en el Decreto 1835 de 1994. Para efectos de establecer el ingreso base de cotización, indicó, se tuvieron en cuenta los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994. Manifestó que la autoridad judicial demandada en el auto de 11 de mayo de 2020, procedió conforme a la Constitución y la ley, en tanto: “(i) aplicó las normas relativas en la materia (ii) aplicó los preceptos constitucionales sobre el particular (iii) aplicó la jurisprudencia existente en la materia y (iv) las actuaciones del

despacho no transgreden, violan o amenazan los derechos fundamentales del accionante”. Por último, aseguró que la acción de tutela elevada por el actor no es el mecanismo adecuado para obtener la satisfacción de sus derechos fundamentales, pues fue presentada como una instancia adicional para discutir un asunto que fue resuelto en sede judicial y cuya decisión tiene valor de cosa juzgada. 6.2. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” guardó silencio.

7. Sentencia de tutela impugnada La Sección Tercera, Subsección “C” del Consejo de Estado, en sentencia de 9 de noviembre de 2020, resolvió, en primer lugar, declarar improcedente la acción de tutela promovida por el actor por carecer de relevancia constitucional, en lo relacionado con los argumentos dirigidos a demostrar que su situación es análoga a la resuelta en el fallo de unificación de 1 de agosto de 2013, por haberse desempeñado como detective del DAS, haber devengado la prima de riesgo y ser beneficiario del régimen pensional previsto en los Decretos 1933 de 1989 y 1047 de 1978. Lo anterior, teniendo en cuenta que dichos argumentos no se dirigen a controvertir la ratio decidendi de la decisión demandada, que consistió en que no había lugar a la extensión de los efectos de la referida sentencia de unificación del 2013, ya que existía un nuevo criterio jurisprudencial fijado en el fallo de unificación del 28 de agosto de 2018, dictado por la Sala Plena del Consejo de Estado que definió las reglas de interpretación del inciso 3° del artículo 36 de la

Ley 100 de 1993. Los demás reproches formulados en la acción de tutela fueron estudiados a la luz del defecto sustantivo por desconocimiento de precedente judicial, así:  En cuando al desconocimiento de la sentencia de 18 de septiembre de 2017, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado sostuvo que no constituía precedente vinculante para efectos de resolver el mecanismo de extensión de la jurisprudencia promovido por el actor, en tanto fue emitida con anterioridad a la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, por lo que no resolvió el debate en torno a los efectos de dicha sentencia frente a la inclusión de la prima de riesgo en el IBL de la mesada pensional.  En lo relacionado con los fallos de tutela del Consejo de Estado proferidos por la Secciones Quinta, Tercera, Subsección “A” y Cuarta, el 5 de marzo de 2020, con número de radicado: 11001-03-15-000-2020-00415-00; 3 de abril de 2020, con número de radicado: 11001-03-15-000-2020-00459-00; y 24 de mayo de 2018, con número de radicado: 11001-03-15-000-201700174-01, respectivamente, señaló que si bien en ellos se falló a favor de los demandantes, inclinándose por la aplicación de la sentencia de unificación de 1° de agosto de 2013, que estableció el carácter salarial de la prima de riesgo para efectos pensionales en el caso de los funcionarios del

liquidado DAS, dichas decisiones no vinculaban a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para solucionar el caso concreto, dado que “(i) sus efectos son inter partes, es decir, que solo afectan la situación de aquellos que se han constituido como sujetos procesales; (ii) tienen una naturaleza distinta con la providencia reprochada, puesto que las primeras corresponden a casos de control de constitucionalidad en concreto y la última involucra el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, previsto en la Ley 1437 de 2011; y (iii) provienen de autoridades de distintos niveles jerárquicos al de la tutelada, en el sentido de que en este asunto el último actúa como órgano de cierre de aquel medio judicial, y en el trámite constitucional, los jueces actúan en su condición de fallador de instancia”. Por lo anterior, concluyó que las sentencias invocadas por el accionante no resultaban vinculantes para la autoridad judicial accionada al momento de resolver de fondo el mecanismo de extensión de la jurisprudencia. En consecuencia, resolvió negar las pretensiones de la acción de tutela.

8. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la accionante, mediante apoderado judicial, impugnó la decisión bajo los siguientes argumentos: Manifestó que contrario a lo resuelto por el a quo si está comprobado que la situación se encuentra “dentro de los mismos contornos fácticos y jurídicos del exfuncionario en el cargo de DETECTIVE del hoy extinto DAS, actor de la

Sentencia de Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de fecha 01 de agosto de 2013, Consejero Ponente Dr. Gerardo Arenas Monsalve, con numero de radicación 44001233100020080015001 (0070-2011)”. Indicó que por esta razón solicitó a la Sección Segunda del Consejo de Estado la aplicación de la extensión de los efectos de la sentencia de unificación precitada. Al respecto, señaló que de acuerdo con la sentencia SU-354 de 2017, proferida por la Corte Constitucional, el precedente judicial tiene carácter vinculante y obligatorio, características que ostenta la sentencia de 1 de agosto de 2013. Agregó que el defecto sustantivo y/o desconocimiento de precedente judicial se encuentra debidamente acreditado, en tanto la providencia de 18 de septiembre de 2017, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado resultaba vinculante, a pesar de que hubiese sido proferida con anterioridad a la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018. Además, sostuvo que aplicó de forma desfavorable el precedente jurisprudencial de 28 de agosto de 2018 y dio un alcance indebido a la Ley 100 de 1993, sin cumplir con la carga argumentativa necesaria para justificar porqué se apartaba de la sentencia de unificación de 1 de agosto de 2013. Aseveró que la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, versó sobre una ex funcionaria del extinto DAS adscrita a la planta administrativa en el cargo de secretaria auxiliar de servicios generales, a quien le era aplicable el régimen de

transición pensional establecido en la Ley 100 de 1993 y no el establecido en el régimen especial que cobija a los detectives, respecto del cual, insistió, rige la subregla fijada en la sentencia de unificación de 1 agosto de 2013, que resulta vinculante de conformidad con la sentencia SU-354 de 2017. Señaló que actualmente no existe una posición unificada sobre la inclusión de la prima de riesgo para la liquidación de la mesada pensional entre las dos Subsecciones de la Sección Segunda, por lo que ha prevalecido la autonomía judicial, lo cual le ha permitido tanto a la autoridad judicial demandada como al juez constitucional de primera instancia aplicar precedentes jurisprudenciales desfavorables en su caso. Todo ello, en desconocimiento de lo establecido en el “preámbulo de nuestra carta política y de los preceptos constitucionales 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 13, 48, 53 y 83; amen de no someterse al imperio de la ley y al deber de aplicar de manera uniforme las normas y la jurisprudencia como lo imponen los artículos 230 de nuestra corte constitucional y el 10 de la ley 1437 de 2011”. En este sentido, insistió en que se configuró “el defecto sustantivo y el desconocimiento al precedente judicial al no aplicar por respeto a ellas, la jurisprudencia vinculante del 1º de agosto de 2013 y la del 18 de septiembre de 2017, como si lo hicieron las decisiones y/o los fallos de tutelas emitidos por esa digna corporación del 05 de marzo de 2020, con numero de radicado: 11001-0315-000-2020-00415-00; la del 03 de abril de 2020, con numero de radicado: 11001-03-15-000-2020-00459-00 y 24 de mayo de 2018, con numero de radicado: 11001-03-15-000-201700174-01, que se relacionaron en la acción tutelar no como precedentes vinculantes, sino como un ejemplo de garantía al respeto de los derechos fundamentales de sus actores y del precedente judicial vinculante que le rindieron los juzgadores dentro de la autonomía judicial que les atañe”. Por lo anterior, pidió que se revoque el fallo de tutela de primera instancia y, en su lugar, se amparen los derechos fundamentales invocados.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Cuestión previa 2.1. Aun cuando el a quo abordó los reproches formulados por el actor en contra de la providencia demandada a la luz del defecto sustantivo por desconocimiento de precedente judicial, de la lectura de los escritos de tutela y de impugnación se advierte que los argumentos se dirigen a controvertir la decisión demandada por no aplicar los precedentes jurisprudenciales que, en su sentir, resultaban vinculantes para resolver el asunto, lo cual se encuadra en el desconocimiento del

precedente. Además, la Sala advierte que efectuará el estudio de fondo respecto de todos los argumentos, inclusive aquellos relacionados con la aplicación de la sentencia de unificación de 1 de agosto de 2013, pues contrario a lo resuelto por el juez de tutela de primera instancia, goza de la relevancia constitucional necesaria en tanto se relaciona con el desconocimiento del precedente judicial, y es en torno a la aplicación del mismo que gravitó el debate de extensión de jurisprudencia que se cuestiona mediante la solicitud de amparo. Así mismo, la Sala encuentra que están cumplidos los demás requisitos generales de procedencia, en tanto la providencia atacada se dictó en el marco del mecanismo de extensión de jurisprudencia, frente a la cual para el momento en el que se dictó la decisión no procedía ningún recurso por lo que la parte accionante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial4. Igualmente, la acción de tutela se instauró dentro de los seis (6) meses5 establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación6, los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y, por último, la acción de tutela no es contra un fallo de la misma naturaleza.

3. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala, en atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación, establecer si la providencia demandada dictada por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, incurrió en desconocimiento del precedente judicial (i) al rechazar la solicitud de extensión de jurisprudencia de la sentencia de unificación de 1 de agosto de 2013, con base en el cambio jurisprudencial suscitado con la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018

y (ii) por no acatar lo dispuesto en la providencia de 18 de septiembre de 2017, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado7 y en las sentencias de tutela emitidas por el Consejo de Estado, Sección Cuarta el 24 de mayo de 2018 (exp. Nº 2017-00174-01), Subsección “A” de la Sección Tercera el 5 de marzo de 2020 (exp. Nº 2020-00459-00) y Sección Quinta el 3 de abril de 2020 (exp. Nº 2020-00415-00).

4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos8 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos9, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta). 4 Al respecto, cabe resaltar que el artículo 66 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el artículo 246 del CPACA, habilitó la procedencia del recurso de súplica contra los autos que rechacen de plano las solicitudes de extensión de jurisprudencia. 5 La providencia atacada se profirió el 11 de mayo de 2020 y se notificó por correo electrónico el 6

de agosto de 2020, mientras que la acción de tutela se radicó el 21 de septiembre del mismo año. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Números de radicado:11001032500020140093500 (2886-2014), actor: Juan Vicente Vivas Vivas; 1001032500020140137000 (4538-2014) actora: Flor Amalia Maldonado Velandia; 11001032500020140070200 (2179-2014) actor: Henry Antonio Alfonso Amado; 11001032500020140153600 (4937-2014) actora: Nubia Gordillo Plazas; 11001032500020140089100 (2739-20149) actor: José Alirio Zea Bonilla; 11001032500020140076900 (2419-2014) actor: Álvaro Hoyos López; 11001032500020140077300 (2423-2014) actor: Marco Antonio Chávez Mora. 8 Aprobada por el Congreso de la República por medio de la Ley 16 de 1972. 9 Aprobado por el Congreso de la República por medio de la Ley 74 de 1968. Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 201210, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de

201411, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistema