CE-11001-03-15-000-2020-04234-00 (CA)(A)-2020

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / ACTO

ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS

LEGISLATIVOS - Concepto / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD

ADMINISTRATIVA / ACTO EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA - Alcance / AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / CONSEJO DE ESTADOCompetencia para ejercer control inmediato de legalidad / JURISDICCIÓN DE

LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DE LA SALA PLENA

DEL CONSEJO DE ESTADO / SALAS ESPECIALES DE DECISIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO Según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, (…) el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…) [y] (…) el numeral 8 del artículo 111 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…) corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / C.PA.C.A. - ARTÍCULO

111 NUMERAL 8

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia excepcional / ACTO

ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO

ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS

LEGISLATIVOS - Concepto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD –

Características / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO

EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance /

AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO /

DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN

[P]ara determinar si hay lugar o no a adelantar el control inmediato de legalidad respecto de un acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción. Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia excepcional / ACTO

ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO

ADMINISTRATIVO GENERAL QUE DESARROLLA DECRETOS

LEGISLATIVOS - Concepto / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD –

Características / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / ACTO

EXPEDIDO EN EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA - Alcance /

AUTORIDAD PÚBLICA DEL ORDEN NACIONAL / DECRETO LEGISLATIVO / DECLARACIÓN DE ESTADO DE EXCEPCIÓN – Acto expedido en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción / AGENCIA PRESIDENCIAS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA – Expedida para dirigir y organizar la contratación en la entidad Para dar por satisfecha la primera exigencia, el juez debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el mismo se profiera en ejercicio de función administrativa. En este contexto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 2153 de 1992 y en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, el Despacho concluye que la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia es, efectivamente, una autoridad del orden nacional. Además, al revisar el texto de la Resolución No. 243 de 25 de septiembre de 2020, es claro que aquella fue expedida en ejercicio de la función administrativa de dirigir y organizar la contratación en la entidad, razón por la cual el primer requisito se encuentra satisfecho (ii) Respecto a la exigencia de que la medida tenga carácter general, el Despacho encuentra que esta también se cumple, como quiera que la resolución objeto de estudio es un acto administrativo a través del cual se declara la urgencia manifiesta a efectos de poder acudir a formas de contratación más expeditas que permitan adquirir los bienes, obras y servicios requeridos para contener y mitigar la situación de emergencia y sus efectos, así como para atender las fases de contención y mitigación del COVID19. (iii) Finalmente, frente al tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, el cual se relaciona con la necesidad de que el acto haya sido expedido con fundamento o en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción, el Despacho advierte que éste también se encuentra acreditado.

FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A – ARTÍCULO 136 / C.P.A.C.A – ARTÍCULO 111

NUMERAL 8 / LEY 137 DE 1994 / ARTÍCULO 20 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 38 / DECRETO 2153 DE 1992 – ARTÍCULO 1

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Procedencia / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN / RESOLUCIÓN 243 DE 2020 - Avoca control inmediato de legalidad / CONSEJO DE ESTADOCompetencia para ejercer control inmediato de legalidad / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Trámite ante el Consejo de Estado / AVOCA

CONOCIMIENTO

[C]omo quiera que se cumplen todos los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que este acto sí está sujeto al control inmediato de legalidad y, en atención al trámite previsto en el artículo 185 de la Ley 1437 de 2011 y a las reglas que han sido establecidas por la Presidencia del Consejo de Estado, particularmente aquellas contenidas en la Circular 004 de 23 de marzo de 2020, se procederá a avocar conocimiento para dar inicio al proceso de control inmediato de legalidad de ese acto administrativo,

mediante la adopción de las decisiones que en derecho corresponde.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 185

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN NO. 20476 DE 2020 (25 de septiembre) –

AGENCIA PRESIDENCIAS DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN DIECISÉIS

Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04234-00

Actor: AGENCIA PRESIDENCIAL DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL DE

COLOMBIA

Demandado: RESOLUCIÓN N 243 DE 25 DE SEPTIEMBRE DE 2020

Referencia: Control Inmediato de Legalidad Procede el Despacho a decidir sobre la admisión del proceso de control inmediato de legalidad del acto administrativo de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 111 numeral 8º, 136 y 185 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

I. ANTECEDENTES

1. Mediante Resolución Nº 385 de 12 de marzo de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social, en uso de sus facultades constitucionales y legales, declaró la emergencia sanitaria en todo el país por causa del Coronavirus COVID-19 hasta el 30 de mayo de 2020.

2. Por medio del Decreto No. 417 de 17 de marzo de 2020, el Presidente de la

República, con la firma de todos los ministros, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional y por el término de 30 días calendario, “para hacer frente a las circunstancias imprevistas y detonantes de la crisis económica y social generada por la pandemia del nuevo Coronavirus

COVID-19”1.

3. A través del Decreto Legislativo 440 de 20 de marzo de 2020, se adoptaron medidas en materia de contratación estatal, con ocasión del Estado de

Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la Pandemia COVID-192.

4. El 25 de septiembre de 2020, el Director Administrativo y Financiero de la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, expidió la Resolución No. 243, “Por la cual se declara la urgencia manifiesta para celebrar la contratación de bienes y servicios necesarios para atender la emergencia sanitaria causada por el Coronavirus COVID-19”3.

5. Este acto se remitió a la Secretaría General del Consejo de Estado con el fin de que, de ser el caso, se adelante el control inmediato de legalidad sobre el mismo.

6. De acuerdo con las reglas de reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, el presente asunto ingresó a este Despacho el 30 de septiembre de 2020 para adelantar el trámite de rigor.

II. CONSIDERACIONES

1. Según lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, “las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo

contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales”4. De manera armónica, el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que “Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de 1 Publicado en el Diario Oficial No. 51259 de 17 de marzo de 2020. 2 Publicado en el Diario Oficial No. 51262 de 20 de marzo de 2020. 3 Publicada en la página web de la entidad, visible en: https://www.apccolombia.gov.co/sites/default/files/2020-09/resolucion%20243%20del %2025%20sept%202020.pdf 4 Artículos 111.8 y 136 del CPACA y 20 de la Ley 137 de 1994. los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código”. Por su parte, el numeral 8 del artículo 111 del CPACA dispone que corresponde a la Sala Plena del Consejo de Estado conocer de estos actos administrativos, en ejercicio de la facultad de efectuar “el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sesión virtual del 1 de abril de 2020, resolvió que los controles

inmediatos de legalidad serían decididos por las Salas Especiales de Decisión5.

2. De acuerdo con las disposiciones en cita, para determinar si hay lugar o no a adelantar ese control respecto de determinado acto administrativo, resulta necesario establecer: (i) que se trate de una medida adoptada por una autoridad del orden nacional en ejercicio de función administrativa; (ii) que esa medida tenga carácter general; y (iii) que haya sido expedida en desarrollo de decretos legislativos durante el estado de excepción.

Debe resaltarse que, debido a la excepcionalidad de este mecanismo, todas las circunstancias antes anotadas deben concurrir en cada caso, para que el Consejo de Estado pueda aprehender el conocimiento de determinado acto.

3. Pues bien, en el presente asunto, el Despacho encuentra que:

(i) Para dar por satisfecha esta exigencia, la autoridad judicial debe cerciorarse, de un lado, de la naturaleza de la autoridad que expide el acto y, del otro, de que el acto se profiera en ejercicio de la función administrativa. 5 Conforme al artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, las Salas Especiales de Decisión deciden los asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en “3. Los demás procesos que les sean asignados por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo”. En el caso concreto y atendiendo a lo reglado en el artículo 2º del Decreto 4152 de 20116, en concordancia con lo señalado en el articulo 38 de la Ley 489 de 19987, el Despacho concluye que la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia es, efectivamente, una autoridad del orden nacional. Además, al

revisar el texto de la Resolución No. 243 de 25 de septiembre de 2020, es claro que aquella fue expedida en ejercicio de la función administrativa de dirigir y organizar la contratación en la entidad, razón por la cual el primer requisito se encuentra satisfecho. (ii) Respecto a la exigencia de que la medida tenga carácter general, el Despacho encuentra que esta también se cumple, como quiera que la resolución objeto de estudio es un acto administrativo a través del cual se declara la urgencia manifiesta a efectos de poder acudir a formas de contratación más expeditas que permitan adquirir los bienes, obras y servicios requeridos para contener y mitigar la situación de emergencia y sus efectos, así como para atender las fases de contención y mitigación del COVID-19. En ese sentido, es claro que este acto contiene verdaderas decisiones que producen efectos jurídicos de carácter general. (iii) Finalmente, frente al tercero de los presupuestos necesarios para proceder con el control inmediato de legalidad, el cual se relaciona con la necesidad de que el acto haya sido expedido con fundamento o en desarrollo de decretos legislativos dictados durante el estado de excepción, el Despacho advierte que éste también se encuentra acreditado. En efecto, revisada la Resolución No. 243 de 25 de septiembre de 2020 se observa que -además de basarse en las facultades ordinarias previstas para dicha entidad8 y en las normas del estatuto general de contratación pública-, este acto 6 “Artículo 2°. Creación de la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, APC

• COLOMBIA. Para cumplir las funciones escindidas, créase una Unidad Administrativa Especial que se denominará Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, - APCCOLOMBIA, como una entidad descentralizada de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

Artículo 3°. Sede. La Agencia tendrá su sede en la ciudad de Bogotá, D.C., y desarrollará su objeto en el territorio nacional y en el exterior.” 7 “ARTICULO 38. INTEGRACION DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades: (…) 2. Del Sector descentralizado por servicios: c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica; (…)”. 8 Decreto 4152 de 2011. encuentra su fundamento en el Decreto Legislativo No. 440 de 20 de marzo de 2020, específicamente en el artículo 7, el cual establece: “Artículo 7. Contratación de urgencia. Con ocasión de la declaratoria de estado de emergencia económica, social y ecológica, y en los términos del artículo 42 de la Ley 80 de 1993, se entiende comprobado el hecho que da lugar a declarar la urgencia manifiesta por parte de las entidades estatales, para la contratación directa del suministro de bienes, la

prestación de servicios o la ejecución de obras en el inmediato futuro, con el objetivo de prevenir , contener y mitigar los efectos de la Pandemia del coronavirus COVID-19, así como para realizar las labores necesarias para optimizar el flujo de los recursos al interior del sistema de salud. Las actuaciones contractuales adelantadas con fundamento en la urgencia manifiesta se regirán por la normatividad vigente.” En este sentido, la medida de declarar la urgencia manifiesta en la entidad fue adoptada al amparo de un decreto legislativo y, de su revisión preliminar, es claro que lo decidido guarda relación con los hechos que determinaron el estado de excepción.

4. Así las cosas, como quiera que se cumplen los requisitos previstos tanto en la Ley 137 de 1994 como en la Ley 1437 de 2011, debe concluirse que este acto sí está sujeto a control inmediato de legalidad y, en atención al trámite previsto en el artículo 185 del CPACA y a las reglas que han sido establecidas por la Presidencia del Consejo de Estado, particularmente aquellas contenidas en la Circular 004 de 23 de marzo de 2020, se procederá a avocar conocimiento para dar inicio al proceso de control inmediato de legalidad de ese acto administrativo, mediante la adopción de las decisiones que en derecho corresponde.

En consecuencia, el Despacho, RESUELVE: PRIMERO. AVOCAR CONOCIMIENTO del proceso de control inmediato de legalidad de la Resolución No. 243 del 25 de septiembre de 2020, dictada por la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia. Por tanto, ADMITIR LA DEMANDA en los términos previstos en el numeral 3 del artículo 185

del CPACA. SEGUNDO. De conformidad con lo establecido en el articulo 196 de la Ley 1437 de 2011, NOTIFICAR PERSONALMENTE de esta decisión a la autoridad que profirió el acto, esto es a la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia, en la forma prevista en el artículo 197 ídem. TERCERO. NOTIFICAR PERSONALMENTE al MINISTERIO PÚBLICO y a la AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURIDICA DEL ESTADO de la existencia de este proceso, mediante envío de mensaje de datos al correo electrónico dispuesto para el efecto, de acuerdo con lo establecido en el articulo 199 de la Ley 1437 de 2011, tal y como fue modificado por el articulo 612 del Código General del Proceso. CUARTO. Por Secretaría, FIJAR UN AVISO por el término de diez (10) días anunciando la existencia del presente proceso, así como la posibilidad de que en ese término cualquier ciudadano intervenga por escrito para defender o impugnar la legalidad de ese acto administrativo. QUINTO. DISPONER que, por Secretaría, el aviso al que se refiere el numeral anterior sea publicado en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2 del artículo 185 del CPACA. SEXTO. INVITAR a la Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente y a las Universidades Externado de Colombia y Pontificia Universidad Javeriana para que, si lo consideran del caso, presenten por escrito y en el término de fijación del aviso su concepto acerca de puntos relevantes para el control de legalidad de la Resolución No. 243 del 25 de septiembre de 2020,

expedida por la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia. SÉPTIMO. REQUERIR a la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia para que remita los documentos que dan cuenta tanto de los trámites que antecedieron al acto sometido a control de legalidad, como de los hechos que llevaron a la expedición de la Resolución No. 243 del 25 de septiembre de 2020, para lo cual se le confiere un término de diez (10) días. OCTAVO. Una vez expirado el término de publicación del aviso, por Secretaría TRASLADAR el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda su concepto, de conformidad con lo previsto en el numeral 5 del artículo 185 del CPACA. NOVENO. Vencido el término anterior, DISPONER que el expediente regrese al Despacho para continuar el trámite de rigor.

NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE y CÚMPLASE,

NICOLÁS YEPES CORRALES

Consejero P13