CE - 11001-03-15-000-2020-04881-00(B)-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 9

Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico

Bogotá D.C., veintiuno [21] de enero de dos mil veintidós [2022].

Radicación: 11001-03-15-000-2020-04881-00

Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y

Parafiscales Demandado: Jairo Duarte Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión [Ley 797 de 2003] El despacho se pronuncia en relación con la admisión del recurso extraordinario especial de revisión formulado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales -en adelante UGPPen contra de la sentencia del 21 de junio de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

1. El señor Jairo Duarte, a través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UGPP, con la finalidad de que se anulara la Resolución UGM 010161 del 26 de septiembre de 2011, por medio de la cual se le negó el reconocimiento de la pensión gracia.

2. Surtido el trámite legal correspondiente, el Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia del 26 de noviembre de 20131, negó las pretensiones de la demanda.

3. Inconforme con la decisión anterior, el señor Jairo Duarte interpuso recurso de apelación.

4. A través de la sentencia del 21 de junio de 20182, la Subsección A de la

Sección Segunda del Consejo de Estado revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, ordenó el reconocimiento de la pensión gracia solicitada por el señor Jairo Duarte. 1 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI. 2 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI. 1

Radicación: 11001-03-15-000-2020-04881-00

Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales Demandado: Jairo Duarte Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión [Ley 797 de 2003]

5. El 20 de noviembre de 20203, la UGPP interpuso formuló recurso extraordinario especial de revisión en contra de la referida sentencia de segunda instancia, con fundamento en las causales previstas en los literales a] y b] del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

6. Inicialmente, el proceso fue asignado al despacho del consejero Gabriel Valbuena Hernández, quien, mediante sendos escritos del 13 de agosto de 20214 y 6 de octubre de 20215, se declaró impedido para conocer de este asunto.

7. A través de auto del 27 de octubre de 20216, la Sala Especial de Decisión No. 9 declaró fundada la manifestación de impedimento planteada por el consejero Valbuena Hernández y, como consecuencia de ello, lo separó del conocimiento del proceso, por lo que el presente asunto le correspondió por nuevo reparto a este despacho.

8. Mediante auto del 7 de diciembre de 20217, se inadmitió8 la demanda y se

concedió el término de cinco [5] días con la finalidad de que el ente público recurrente razonara, de forma clara y separada, las causales de revisión propuestas.

9. El 16 de diciembre de 20219, la UGPP subsanó oportunamente la demanda.

II. CONSIDERACIONES

1. El régimen procesal aplicable Al presente proceso le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de presentación del recurso extraordinario especial de revisión -20 de noviembre de 2020-, las cuales corresponden a las contenidas en el CPACA10con las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021-, así como a las

3 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI. 4 Índice No. 5 de la plataforma tecnológica SAMAI. 5 Índice No. 16 de la plataforma tecnológica SAMAI. 6 Índice No. 20 de la plataforma tecnológica SAMAI. 7 Índice No. 27 de la plataforma tecnológica SAMAI. 8 La providencia de inadmisión se notificó el 13 de diciembre de 2021 [índice No. 31 de la plataforma tecnológica de SAMAI]. 9 Índice No. 32 de la plataforma tecnológica SAMAI. 10 “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia [...]”. 2

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Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales Demandado: Jairo Duarte Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión [Ley 797 de 2003] disposiciones del CGP, en virtud de la integración normativa dispuesta por el artículo 30611 del primero de los estatutos mencionados.

Al respecto, el artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 dispone lo siguiente en relación su régimen de vigencia y transición normativa: [...] De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011. En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones [se destaca]. En ese orden de ideas, el despacho considera que a este asunto le resulta aplicable la nueva normativa, porque: [i] se trata de un aspecto procedimentalque prevalece en relación con las disposiciones anteriores-; [ii] es un asunto que inició bajo la vigencia de la Ley 1437 de 2011 y [iii] este trámite no se ajusta a

alguna de las excepciones previstas en el último inciso de la disposición transcrita, bajo el entendido de que el recurso extraordinario especial de revisión es un nuevo proceso, el cual inicia con la presentación de la respectiva demanda12.

2. La procedencia del recurso extraordinario especial de revisión interpuesto y la competencia de la magistrada ponente para resolver sobre su admisión De conformidad con lo señalado en el primer inciso del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso extraordinario especial de revisión procede contra las providencias judiciales que “[...] hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza [...]”.

En el caso objeto de estudio, el despacho advierte que la interposición del recurso resulta procedente, toda vez que tiene por objeto la revisión de la sentencia del 21 11 “Artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil [léase Código General del Proceso] en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo” [aclaración añadida]. 12 Así lo consideró recientemente la Sala Especial de Decisión No. 25 de esta Corporación, en sentencia del 8 de noviembre de 2021, radicación No. 11001-03-15-000-2020-04141-00. 3

Radicación: 11001-03-15-000-2020-04881-00

Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales

Demandado: Jairo Duarte

Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión [Ley 797 de 2003] de junio de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se ordenó el reconocimiento de una pensión gracia en favor del señor Jairo Duarte.

Por otra parte, según lo dispuesto en el tercer inciso del artículo 20 de la Ley 797 de 200313, en concordancia con el artículo 253 del CPACA14 -disposición modificada por el artículo 69 de la Ley 2080 de 2021-, la magistrada ponente es competente para resolver sobre la admisión del recurso extraordinario especial de revisión formulado en el presente asunto.

3. La oportunidad para la presentación del recurso extraordinario especial de revisión El cuarto inciso del artículo 251 del CPACA indica que el término máximo para formular el recurso extraordinario especial de revisión en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 es de “[...] cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial [...]”.

En este proceso, la sentencia del 21 de junio de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, cobró ejecutoria el 3 de agosto de esa misma anualidad15, por lo que el término para interponer la demanda de revisión corrió desde el 4 de agosto de 2018 hasta el 4 de agosto de 2023. Dado que el recurso extraordinario especial de revisión se interpuso el 20 de noviembre de 2020, es evidente que su radicación fue oportuna.

4. La legitimación en la causa por activa de la recurrente

De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación16 como de la Corte Constitucional17, la UGPP se encuentra habilitada para adelantar este juicio 13 “Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. [...] La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código [en este caso el CPACA] y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: [...]” [énfasis y complementación añadida]. 14 “Artículo 253. Trámite [modificado por el artículo 69 de la Ley 2080 de 2021]. Recibido el expediente, el magistrado ponente resolverá sobre la admisión del recurso [extraordinario de revisión]. Si este se inadmite por no reunir los requisitos formales exigidos en el artículo 252, se concederá al recurrente un plazo de cinco (5) días para subsanar los defectos advertidos […]” [énfasis y aclaración añadida]. 15 Dato extraído de la constancia de ejecutoria de dicha providencia judicial [índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI]. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 10 de agosto de 2017, radicación No. 25000-23-25-000-2002-05275-01 [1273-06], C.P. William Hernández Gómez. 17 Sala Plena. Sentencia C-835/2003. M.P. Jaime Araujo Rentería. 4

Radicación: 11001-03-15-000-2020-04881-00

Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales Demandado: Jairo Duarte Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión [Ley 797 de 2003] extraordinario, en virtud de lo establecido por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, que dispone: [...] Entre las funciones de la UGPP se encuentra: i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 [...] [énfasis añadido].

5. Las causales de revisión invocadas La entidad recurrente invocó como causales de revisión las establecidas en los literales a] y b] del artículo 20 de la Ley 797 de 200318.

En cuanto a la causal contenida en el literal a] del artículo 20 ibidem, señaló que la sentencia del 21 de junio de 2018 [transcripción literal, incluso con posibles errores]: [...] [N]o tuvo en cuenta las normas que regulan los requisitos mínimos para que los docentes puedan ser merecedores de una pensión de gracia, otorgando dicha pensión con tiempos laborados de carácter NACIONAL,

contradiciendo los preceptos legales y jurisprudenciales, así como se atenta de manera flagrante contra los principios, derechos y deberes de los ciudadanos. Y más bien, asegura el incumplimiento de los deberes sociales que tiene a cargo el Estado, comprometiendo recursos públicos con una causa ilegítima, en perjuicio de los demás asociados [...] [énfasis propio del texto original]. De otra parte, respecto de la causal prevista en el literal b] del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, afirmó que [transcripción literal, incluso con posibles errores]: [...] [E]s claro que al otorgarse la pensión gracia con base a un cálculo erróneo de los tiempos de servicios laborados por el señor JAIRO DUARTE, permite que dicho derecho exceda lo debido legalmente, al haberse comprometido los dineros públicos sin sustento legal, circunstancia que 18 “Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. [...] La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código [en este caso el CPACA] y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables” [énfasis y complementación añadida]. 5

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Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional

y Parafiscales Demandado: Jairo Duarte Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión [Ley 797 de 2003] impone al tesoro público o a fondos de naturaleza pública una obligación sin sustento legal [...] [énfasis propio del texto original]. Señalado lo anterior, el despacho advierte que la UGPP fundamentó las hipótesis de revisión invocadas, aspecto que será analizado al resolver el fondo del asunto en la sentencia.

6. Los requisitos formales para la interposición del recurso extraordinario especial de revisión Se estima que el recurso extraordinario de revisión cumple con los requisitos formales previstos en el artículo 252 del CPACA, en tanto contiene: [i] la designación de las partes; [ii] el nombre y el domicilio de la recurrente; [iii] la relación de los hechos materia del litigio; [iv] la indicación de la causal debidamente razonada y [v] el poder otorgado para su interposición.

7. La medida cautelar solicitada De otra parte, en el escrito contentivo del recurso extraordinario de revisión19, el ente público demandante solicitó la “suspensión provisional” de la sentencia objeto de reproche.

Para fundamentar la referida petición, la UGPP afirmó que “[...] procede la suspensión provisional del fallo cuya revisión se pretende, a la luz de lo establecido en el artículo 299 del C.P.A.C.A. para el trámite de los procesos declarativos como el presente [...]”. El despacho20 rechazará la solicitud de medida cautelar, toda vez que, de acuerdo con la postura de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación -contenida en el auto del 14 de agosto de 201821-, en el trámite del

recurso extraordinario especial de revisión frente a sentencias judiciales ejecutoriadas no proceden las medidas cautelares. En efecto, en dicha oportunidad, esta Corporación indicó [transcripción literal]: [...] [P]ara esta Sala es necesario precisar 19 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI. 20 En cuanto concierne a resolver sobre la medida cautelar solicitada, la competencia funcional le corresponde a la magistrada ponente, de conformidad con los artículos 229 y 233 del CPACA, disposiciones de las que se colige que esas decisiones encajan en la regla general de competencia del ponente para dictar autos interlocutorios y de trámite. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 14 de agosto de 2018, radicación No. 11001-03-15-000-2017-02078-01[A], C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 6

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[...] (iii) Aunque el recurso extraordinario de revisión se tramita mediante un procedimiento nuevo e independiente, este no tiende a la declaratoria de un derecho, en tanto tal cuestión correspondió al juez natural de la controversia mediante la decisión ejecutoriada que se cuestiona, de modo que el recurso extraordinario especial de revisión conlleva un juicio sobre la decisión judicial y no sobre el derecho sustancial, en tanto la decisión del recurso no es, en modo alguno, una instancia adicional.

Aunado a ello, (iv) el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé un trámite especial para los recursos extraordinarios, dentro del que no está prevista etapa alguna para la decisión de medidas cautelares, contrario a lo que ocurre respecto de los procesos ordinarios, que sí corresponden a la categoría de “declarativos”. (v) Las medidas cautelares implican el ejercicio de un control previo sobre la actividad de la administración, no así frente a decisiones judiciales ejecutoriadas, en tanto (vi) estas últimas son por lo general inmutables y conllevan la resolución, por parte de su juez natural, del conflicto puesto a consideración de la jurisdicción. En tales condiciones, (vii) la sentencia cuestionada en el recurso de revisión ha constituido la garantía del acceso a la administración de justicia dentro del correspondiente proceso ordinario y se presume ajustada al ordenamiento jurídico mientras no haya sido infirmada en virtud del mecanismo extraordinario de impugnación, por lo que mal podría avalarse su desconocimiento en virtud de un análisis previo a la decisión de fondo del recurso [...] [se destaca]. Con base en lo expuesto, se rechazará la petición formulada por la parte recurrente. Aunado a lo anterior, conviene recalcar que el parágrafo del artículo 253 del CPACA, modificado por el artículo 69 de la Ley 2080 de 2021, indica que “[...] [e]n ningún caso, el trámite del recurso de revisión suspende el cumplimiento de la sentencia” [se destaca]. Como consecuencia de todo lo explicado, el despacho RESUELVE PRIMERO: ADMITIR el recurso extraordinario especial de revisión formulado por

la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales en contra de la sentencia del 21 de junio de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 7

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Recurrente: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales Demandado: Jairo Duarte Referencia: Recurso extraordinario especial de revisión [Ley 797 de 2003] SEGUNDO: NOTIFICAR personalmente esta providencia al señor Jairo Duarte, de conformidad con lo señalado en los artículos 199 y 253 del CPACA y las modificaciones que introdujo la Ley 2080 de 2021.

TERCERO: NOTIFICAR personalmente el contenido de este proveído al agente del Ministerio Público, en los términos de los artículos 199 y 253 ejusdem.

CUARTO: COMUNICAR esta decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos señalados en el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.

QUINTO: una vez surtidas las notificaciones ordenadas, CORRER traslado por el término de diez [10] días a las partes y a los demás sujetos procesales, al tenor de lo dispuesto en el artículo 253 del CPACA, modificado por el artículo 69 de la Ley 2080 de 2021.

SEXTO: RECHAZAR, por improcedente, la medida cautelar solicitada por la entidad pública recurrente, de acuerdo con las razones expuestas en este proveído.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: Esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.

JDSM-JPDC [EXPEDIENTE DIGITAL].

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